Č. j.: ÚOHS-R0138/2017/VZ-34290/2017/321/ZSř
Brno 23. listopadu 2017
V řízení o rozkladu ze dne 28. 8. 2017 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne a podaném zadavatelem -
Severočeská vodárenská společnost a.s., IČO 49099469, se sídlem Přítkovská 1689, 415 50 Teplice, který je ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 23. 1. 2017 JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem advokátní kanceláře ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o., IČO 28468414, se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0030/2017/VZ-23182/2017/532/MOn ze dne 10. 8. 2017, vydanému ve správním řízení zahájeném dne 18. 1. 2017 na návrh z téhož dne podaný navrhovatelem -
RAVEK s.r.o., IČO 25432141, se sídlem Textilní 191/1, 400 01 Ústí nad Labem,
ve věci přezkoumání úkonů výše označeného zadavatele učiněných při zadávání části 1 „Most“ veřejné zakázky s názvem „Operativní opatření charakteru stavebních prací při obnově vodohospodářské infrastruktury“ v užším řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 14. 12. 2015 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 15. 12. 2015 pod ev. č. 526017, ve znění opravy uveřejněné dne 20. 1. 2016 a v Úředním věstníku Evropské Unie dne 18. 12. 2015 pod ev. č. 2015/S 245-444584, ve znění opravy uveřejněné dne 23. 1. 2016 pod ev. č. 2016/S 016-023203, kde dalšími účastníky správního řízení jsou vybraní uchazeči -
SMP CZ, a.s., IČO 27195147, se sídlem Vyskočilova 1566, 140 00 Praha 4,
„Společnost ECS+G“, jež tvoří EUROVIA CS, a.s., IČO 45274924, se sídlem Národní 138/10, 110 00 Praha 1 a GARNI spol. s r.o., IČO 46709525, se sídlem Opletalova 138, 403 31 Ústí nad Labem,
Severočeská stavební, a.s., IČO 25458426, se sídlem Velká Hradební 231/17, 400 01 Ústí nad Labem,
Metrostav a.s., IČO 00014915, se sídlem Koželužská 2450/4, 180 00 Praha 8,
„Společnost pro Operativní opatření Mostecko“, jež tvoří SILNICE GROUP a.s., IČO 62242105, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 a ZEPRIS s.r.o., IČO 25117947, se sídlem Mezi Vodami 639/27, 143 20 Praha 4,
REKULTIVACE Ústí nad Labem, s.r.o., IČO 25041738, se sídlem Velká Hradební 3122/52, 400 01 Ústí nad Labem,
jsem dle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů na základě návrhu rozkladové komise jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0030/2017/VZ-23182/2017/532/MOn ze dne 10. 8. 2017
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Zadavatel - Severočeská vodárenská společnost a.s., IČO 49099469, se sídlem Přítkovská 1689, 415 50 Teplice (dále jen „zadavatel“), odeslal dne 14. 12. 2015 k uveřejnění oznámení o zahájení užšího zadávacího řízení na veřejnou zakázku s názvem „Operativní opatření charakteru stavebních prací při obnově vodohospodářské infrastruktury“, které bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 15. 12. 2015 pod ev. č. 526017, ve znění opravy uveřejněné dne 20. 1. 2016, v Úředním věstníku Evropské Unie bylo předmětné oznámení uveřejněno dne 18. 12. 2015 pod ev. č. 2015/S 245-444584, a to ve znění opravy uveřejněné dne 23. 1. 2016 pod ev. č. 2016/S 016-023203 (dále jen „celková veřejná zakázka“).
2. Dle bodu 3.1 zadávací dokumentace (dále též jen „ZD“) byla celková veřejná zakázka jako významná nadlimitní zakázka dále rozdělena na tři části dle územních oblastí, v nichž má zadavatel svá pracoviště, konkrétně na část A vyhrazenou pro oblast „Most“ a zahrnující území okresů Most, Chomutov, Louny a Teplice (dále jen „část Most“ nebo „veřejná zakázka“), část B pro oblast „Ústí nad Labem“ v rozsahu okresů Ústí nad Labem, Děčín a Litoměřice (dále jen „část Ústí nad Labem“) a na část C pro oblast „Liberec“ pokrývající území okresů Liberec, Česká Lípa a Jablonec na Nisou (dále jen „část Liberec“).
3. V bodu 2.1 ZD zadavatel vymezil materiální účel celkové veřejné zakázky jako „provádění stavebních prací na vodohospodářské infrastruktuře zadavatele, a to za účelem zajištění řádného plnění úkolů zadavatele, kterými je plynulé a bezporuchové zásobování obyvatel a ostatních subjektů v oblasti, v níž zadavatel působí, a v místech, kde má zadavatel svůj majetek, kvalitní pitnou vodou, jakož i obdobným způsobem zajistit odvádění a čištění odpadních vod, a to za ceny odpovídající pouze nezbytným nákladům a přiměřenému zisku“, a dále „zajištění obnovy „vodohospodářské infrastruktury zadavatele, zlepšování poskytovaných služeb jak v množství, tak i kvalitě, zvyšování hospodárnosti při uvedených činnostech a dosažení evropských standardů kvality pitné vody a vypouštění odpadních vod“.
4. Formální účel celkové veřejné zakázky byl v bodu 2.1 ZD definován jako uzavření rámcové smlouvy ve smyslu § 11 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“),[1] pro každou ze tří výše označených částí celkové veřejné zakázky, tj. celkem tří rámcových smluv, na základě kterých budou prováděny předmětné stavební práce, přičemž každá z těchto rámcových smluv bude uzavřena s právě šesti dodavateli, kteří se v rámci provedeného hodnocení umístí na prvních šesti nejlépe hodnocených místech. Konkrétní stavební práce (díla) pak měly být v návaznosti na uzavření rámcových smluv realizovány dle bodu 3.4 ZD prostřednictvím dílčích prováděcích smluv uzavřených v minitendrech postupem podle § 92 odst. 3 zákona na základě hodnotících kritérií stanovených v souladu s § 91 zákona, blíže specifikovaným v části B návrhu rámcové smlouvy (dále jen „minitendry“).
5. Ke způsobu hodnocení nabídek zadavatel v bodě 8.1 ZD uvedl, že hodnocení nabídek bude prováděno podle ekonomické výhodnosti nabídky v souladu s § 78 a 79 zákona, a to bodovací metodou s dále uvedenými hodnotícími kritérii (kritéria nabídkové ceny měla být hodnocena dle dalších subkritérií):
Dílčí hodnotící kritérium
Váha
Nabídková cena pro účely hodnocení vyjádřená koeficienty
60 %
Nabídková cena pro účely hodnocení vyjádřená procentními body
10 %
Kvalita procesu realizace stavebních prací
16 %
Úroveň zabezpečení BOZP
7 %
Ochrana životního prostředí
7 %
6. Dílčí hodnotící kritérium „Kvalita procesu realizace stavebních prací“ (dále jen „kvalitativní kritérium“) mělo být dle bodu 8.2 ZD hodnoceno hlediskem co nejkvalitnějšího provedení v řádném termínu a v souladu se zadávacími podmínkami, zejména s požadavky dle závazného návrhu rámcové smlouvy. Popis kvality prací měli uchazeči pro účely hodnocení zpracovat v podobě dokumentu s názvem „Specifikace kvality procesu realizace díla“ (dále jen „metodika kvality“), vkládaným uchazeči do závazného návrhu rámcové smlouvy.
7. K povinným položkám metodiky kvality zadavatel v bodě 8.2 ZD uvedl, že uchazeči jsou povinni v této metodice popsat následující položky:
a. „metodiku zpracování technologického rozboru díla;
Z této metodiky přitom musí jednoznačně vyplývat postup při stanovení výrobního procesu zhotovení v úvahu připadajících staveb tvořících předmět plnění rámcové smlouvy, resp. prováděcích smluv na jejím základě. V metodice musí být specifikován obecný postup uchazeče, na jehož základě v návaznosti na projektovou dokumentaci k provedení konkrétní stavby bude uchazeč stanovovat pracovní čety určené ke zhotovení díla dle takového projektu včetně personálního obsazení a odbornosti. Součástí metodiky bude dále popis postupu uchazeče při analýze projektové dokumentace k provedení konkrétní stavby a následném stanovení dílčích stavebních procesů a okruhů stavebních prací.
b. metodiku sestavení soupisu vazeb mezi jednotlivými dílčími stavebními procesy a okruhy stavebních prací a jednotlivými pracovními četami vyčleněnými k jejich realizaci dle předchozího bodu 7;
Tato metodika musí být zpracována tak, aby umožnila respektovat logickou časovou a technologickou návaznost jednotlivých dílčích stavebních procesů a okruhů stavebních prací.
c. metodiku sestavení časového harmonogramu realizace stavebních prací; a
V této metodice uchazeči popíší způsob, na jehož základě sestaví časový harmonogram realizace identifikovaných dílčích stavebních procesů a okruhů stavebních prací včetně přiřazení pracovních čet. Metodika musí umožnit sestavení časového harmonogramu v podrobnosti v týdnech. Metodika bude obsahovat popis způsobu práce s časovým harmonogramem v průběhu realizace s ohledem na kritickou cestu a jeho pravidelné měsíční aktualizace. Dále bude metodika obsahovat výčet nápravných opatření (organizační a stavebnětechnická), která budou použita, pokud bude postup stavebních vykazovat zpoždění oproti časovému harmonogramu a to včetně popisu jejich praktické aplikace.
d. metodiku sestavení kontrolního a zkušebního plánu.
Tato metodika musí umožnit sestavení časového plánu provádění zkoušek a kontrol vyplývajících z obecně závazných právních předpisů a relevantních technických norem s logickými vazbami na předchozí části specifikace kvality procesu realizace díla.“
8. Zadavatel ke způsobu zpracování metodiky kvality doplnil, že:
„Specifikace kvality procesu realizace díla bude uchazeči zpracována v maximálním celkovém rozsahu 120 normostran (za normostranu se pro účely této zadávací dokumentace považuje 1800 znaků psaného textu včetně mezer a interpunkčních znamének). K částem specifikace kvality procesu realizace díla nad rámec tohoto rozsahu nebude zadavatel při hodnocení nabídek přihlížet. Shodně nebude zadavatel při hodnocení přihlížet k obsahu externích dokumentů, na něž bude specifikace kvality procesu realizace díla odkazovat, pokud nebude část těchto externích dokumentů ocitována v relevantním rozsahu přímo ve specifikaci kvality procesu realizace díla.“
9. Zadavatel dále požadoval zpracování plánu organizace výstavby (dále jen „POV“), k němuž v bodě 8.2 ZD uvedl následující:
„Pro účely ověření relevance v rámci hodnocení uchazeči na základě postupů a metod uvedených v předložené Specifikaci kvality procesu realizace díla zpracují POV díla, vymezeného ve vzorové projektové dokumentaci pro účely hodnocení, poskytnuté zadavatelem v Příloze č. 6 této zadávací dokumentace (dále jen ‚vzorové dílo‘).
Zadavatel požaduje, aby uchazeči POV zpracovali minimálně v rozsahu následujících součástí:
i. technologický rozbor realizace vzorového díla, obsahující technologickou strukturu výrobního procesu stavby vzorového díla v členění do dílčích stavebních procesů, které znázorňují práci jednotlivých pracovních čet. Tyto dílčí stavební procesy budou definovány položkami rozpočtu vzorového projektu, které k nim dle uchazečovy Specifikace kvality procesu realizace díla logicky náleží;
ii. síťový diagram procesu stavby realizace vzorového díla, v němž uchazeči znázorní časové a technologické vazby mezi dílčími stavebními procesy dle technologického rozboru díla;
iii. harmonogram realizace vzorového díla sestavený v časové podrobnosti v týdnech (formou T + X, kdy T je den fiktivního uzavření smlouvy na realizaci vzorového díla a X je doba, která má od tohoto data uplynout v týdnech) a věcné podrobnosti na úrovni dílčích stavebních procesů dle technologického rozboru; a
iv. kontrolní a zkušební plán vzorového díla.
POV uchazeči zpracují v maximálním rozsahu 15 normostran (včetně všech obrazových a grafických součástí) a takto jej vloží do své nabídky. Zadavatel zdůrazňuje, že účelem hodnocení v předmětném dílčím hodnotícím kritériu je upřednostnit v jeho rámci ty uchazeče, kteří oproti ostatním vykazují vyšší míru odbornosti a znalostí v oblasti plánování a organizace výstavby. Obsah POV, který se s ohledem na záměr uzavřít rámcovou smlouvu z povahy věci nemůže vztahovat ke konkrétnímu plnění zadávanému v budoucnu na jejím základě, tak nebude předmětem vlastního hodnocení (tím bude Specifikace kvality procesu realizace díla). POV však bude nedílnou součástí procesu hodnocení v širším smyslu slova tím, že v rámci hodnocení bude posouzena míra, v jakém uchazeč na zpracování POV skutečně aplikoval jím zpracovanou Specifikaci kvality procesu realizace díla. Zadavatel v rámci hodnocení nebude přihlížet k těm částem Specifikace kvality procesu realizace díla, které se do POV nepromítnou, nebo se do něj promítnou nesprávně či neúplně. Za nesprávnou aplikaci Specifikace kvality procesu realizace díla při zpracování POV bude zadavatel považovat i situaci, kdy POV nebude odpovídat zadavatelem poskytnuté projektové dokumentaci vzorového díla.“
10. Ke způsobu hodnocení kvalitativního kritéria zadavatel konstatoval následující:
„Jako výhodnější bude hodnocena nabídka toho uchazeče, jehož specifikace kvality procesu realizace díla
a. bude obsahovat metodiku zpracování technologického rozboru díla, na jejímž základě bude možné analyzovat a následně identifikovat logické dílčí stavební procesy a okruhy stavebních prací co nejvíce pokrývající možný předmět plnění rámcové smlouvy a prováděcích smluv uzavřených na jejím základě;
b. bude obsahovat metodiku zpracování technologického rozboru díla zajišťující maximální míru využití specializace a odbornosti členů jednotlivých pracovních čet ve vztahu k identifikovaným dílčím stavebním procesům a okruhům stavebních prací;
c. bude zajišťovat maximálně efektivní využití daného časového rámce pro realizaci díla;
d. bude zajišťovat průběžnou práci s časovým harmonogramem, která umožní včasnou identifikaci vzniklých zpoždění, především s ohledem na kritickou cestu, a včasnou realizaci efektivních nápravných opatření;
e. bude maximálně eliminovat riziko chyb v podobě časové či technologické neprovázanosti realizace jednotlivých dílčích stavebních procesů či okruhů stavebních prací nebo v podobě souběžného zapojení téže pracovní čety na realizaci více dílčích stavebních procesů či okruhů stavebních prací v daném čase; a
f. bude umožňovat provedení předepsaných kontrol a zkoušek s minimálním časovým dopadem na realizaci příslušné stavby a s minimálním rizikem nutnosti odkrytí zakrývaných částí díla či opakování kontrol a zkoušek.
Pro účely hodnocení mají shora uvedené aspekty a až e pro zadavatele shodný význam. Na jejich hodnocení se samostatně použije postup stanovený pro hodnocení číselně nevyjádřitelných kritérií dle Přílohy č. 4 této zadávací dokumentace.
Po vyhodnocení zadavatel body získané v jednotlivých aspektech sečte. Takto získané součty jednotlivých uchazečů bude následně zadavatel hodnotit postupem stanoveným v Příloze č. 4 pro číselně vyjádřitelná kritéria, u nichž má nejvhodnější nabídka maximální hodnotu (nabídce s nejvyšším součtem hodnocení v jednotlivých aspektech zadavatel přiřadí 100 bodů, ostatním nabídkám pak bodové ohodnocení odpovídající poměru k nejvhodnější nabídce)“.
11. V příloze č. 4 „Způsob hodnocení nabídek - Bodovací metoda“ (dále jen „bodovací metoda“) zadávací dokumentace zadavatel doplnil následující hodnotící kritéria:
1) „Pro hodnocení nabídek použije hodnotící komise bodovací stupnici v rozsahu 0 až 100. Každé jednotlivé nabídce je dle kritéria přidělena bodová hodnota, která odráží úspěšnost předmětné nabídky v rámci kritéria.
2) Pro číselně vyjádřitelná kritéria, pro která má nejvhodnější nabídka maximální hodnotu kritéria, získá hodnocená nabídka bodovou hodnotu, která vznikne násobkem 100 a poměru hodnoty nabídky k hodnotě nejvhodnější nabídky.
3) Pro číselně vyjádřitelná kritéria, pro která má nejvhodnější nabídka minimální hodnotu kritéria, získá hodnocená nabídka bodovou hodnotu, která vznikne násobkem 100 a poměru hodnoty nejvhodnější nabídky k hodnocené nabídce.
4) Pro kritéria, která nelze vyjádřit číselně, sestaví hodnotící komise pořadí nabídek od nejvhodnější k nejméně vhodné a přiřadí nejvhodnější nabídce 100 bodů a každé následující nabídce přiřadí takové bodové ohodnocení, které vyjadřuje míru splnění dílčího kritéria ve vztahu k nejvhodnější nabídce.
5) Považuje-li hodnotící komise hodnotu jiného číselně vyjádřitelného dílčího, než je cena, za zjevně nepřiměřenou, postup podle odstavce 3 nebo 4 nepoužije a nabídce v rámci tohoto kritéria přiřadí 0 bodů. Tento postup hodnotící komise odůvodní ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek.
6) Jednotlivým dílčím kritériím jsou zadavatelem stanoveny váhy v procentech uvedené v zadávací dokumentaci podle jejich důležitosti.
7) Hodnocení podle bodovací metody provede hodnotící komise tak, že jednotlivá bodová ohodnocení nabídek dle kritérií vynásobí příslušnou vahou daného kritéria. Na základě součtu výsledných hodnot u jednotlivých nabídek hodnotící komise stanoví pořadí úspěšnosti jednotlivých nabídek tak, že jako nejúspěšnější je stanovena nabídka, která dosáhla nejvyšší hodnoty.“
12. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 23. 11. 2016 (dále jen „zpráva o hodnocení nabídek“) vyplývá, že zadavatel obdržel na část Most celkem 26 nabídek. Na základě posouzení a hodnocení nabídek zadavatel vydal dne 12. 12. 2016 rozhodnutí o výběru nejvhodnějších nabídek (dále jen „rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky“), jímž v souladu se ZD rozhodl o výběru šesti nejvhodnějších nabídek společně vybraných uchazečů (dále společně jen „vybraní uchazeči“) -
SMP CZ, a.s., IČO 27195147, se sídlem Vyskočilova 1566, 140 00 Praha 4,
„Společnost ECS+G“, jež tvoří EUROVIA CS, a.s., IČO 45274924, se sídlem Národní 138/10, 110 00 Praha 1 a GARNI spol. s r.o., IČO 46709525, se sídlem Opletalova 138, 403 31 Ústí nad Labem,
Severočeská stavební, a.s., IČO 25458426, se sídlem Velká Hradební 231/17, 400 01 Ústí nad Labem,
Metrostav a.s., IČO 00014915, se sídlem Koželužská 2450/4, 180 00 Praha 8,
„Společnost pro Operativní opatření Mostecko“, sestávající se ze subjektů SILNICE GROUP a.s., IČO 62242105, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 a ZEPRIS s.r.o., IČO 25117947, se sídlem Mezi Vodami 639/27, 143 20 Praha 4,
REKULTIVACE Ústí nad Labem, s.r.o., IČO 25041738, se sídlem Velká Hradební 3122/52, 400 01 Ústí nad Labem.
13. Proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky podal dne 28. 12. 2016 uchazeč - společnost RAVEK s.r.o., IČO 25432141, se sídlem Textilní 191/1, 400 01 Ústí nad Labem (dále jen „navrhovatel“) podle § 110 zákona námitky (dále jen „námitky“), jimž zadavatel rozhodnutím ze dne 9. 1. 2017 (dále jen „rozhodnutí o námitkách“) nevyhověl.
14. Dne 18. 1. 2017 obdržel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 112 zákona k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek návrh navrhovatele na přezkoumání úkonů zadavatele při zadávání veřejné zakázky, jímž se zadavatel domáhal toho, aby Úřad uložil zadavateli nápravné opatření spočívající ve zrušení dvou úkonů v zadávacím řízení - rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky a rozhodnutí o námitkách (dále jen „návrh“).
15. V rámci odůvodnění návrhu navrhovatel odkázal na argumentaci námitek a v souladu s ní mimo jiné uvedl, že dle jeho názoru zadavatel nerespektoval základní zásady zadávacího řízení, neboť nastavil kritéria hodnocení nabídek v rozporu se deklarovanou ekonomickou výhodností nabídky, což bylo pro navrhovatele seznatelné až na základě zprávy o hodnocení nabídek, že zadavatel provedl hodnocení podle kvalitativního kritéria v rozporu se ZD a že rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky a rozhodnutí o námitkách jsou nepřezkoumatelná, neboť „z jejich odůvodnění nelze zjistit, podle jakých věcných a odborných kritérií zadavatel postupoval, s jakými požadavky zadání zadavatel nabídky srovnával, jakými odbornými úvahami se řídil apod.“, přičemž navrhovatel má za to, že zadavatel postupoval zcela svévolně.
II. Napadené rozhodnutí
16. Dne 10. 8. 2017 vydal Úřad na základě posouzení všech rozhodných skutečností a podkladů ve věci, zejména obsahu návrhu a vyžádané dokumentace o veřejné zakázce rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0030/2017/VZ-23182/2017/532/MOn (dále jen „napadené rozhodnutí“).
17. Výrokem I. napadeného rozhodnutí rozhodl Úřad o tom, že se návrh navrhovatele v části týkající se nastavení zadávacích podmínek, konkrétně nastavení dílčích hodnotících kritérií a způsobu hodnocení, podle § 118 odst. 5 písm. c) zákona zamítá, neboť návrh nebyl v této části podán oprávněnou osobou, jelikož návrhu v této části nepředcházelo podání námitek řádně a včas. Obdobně výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se návrh navrhovatele v části argumentace, spočívající ve skutečnosti, že nabídkám uvádějícím nereálné vedlejší náklady, nebylo uděleno nulové hodnocení, podle § 118 odst. 5 písm. c) zákona zamítá,neboť návrh nebyl v této části podán oprávněnou osobou, jelikož návrhu v této části nepředcházelo podání námitek.
18. Ve výroku III. napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky porušil ustanovení § 79 odst. 1 zákona, když hodnocení nabídky navrhovatele v kvalitativním kritériu neproběhlo v souladu se zásadou transparentnosti podle § 6 odst. 1 zákona, neboť z provedeného hodnocení není zřejmé, z jakého důvodu hodnotící komise přidělila nabídce navrhovatele v některých aspektech kvalitativního kritéria nižší bodové ohodnocení, aniž by toto bodové hodnocení odpovídalo hodnocení slovnímu, a když při obdobném či stejném slovním hodnocení nabídky jiných uchazečů obdržely nepoměrně vyšší bodové hodnocení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a dosud nedošlo k uzavření smlouvy.
19. Jako nápravné opatření k nápravě nezákonného postupu zadavatele zrušil Úřad ve výroku IV. napadeného rozhodnutí úkony zadavatele spojené s hodnocením nabídek na veřejnou zakázku, zdokumentované ve zprávě o hodnocení nabídek a jejích přílohách, a současně všechny následné úkony, které zadavatel v zadávacím řízení na část Most učinil, včetně rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky. Výrokem V. napadeného rozhodnutí uložil Úřad zadavateli povinnost uhradit paušální náklady řízení ve výši 30 000 Kč.
20. Výroky I. a II. napadeného rozhodnutí odůvodnil Úřad tím, že zadavatel nedodržel postup podle § 110 zákona, neboť námitky proti nastavení dílčích hodnotících kritérií byly uplatněny po uplynutí zákonné lhůty a proti nepřidělení nulového hodnocení nabídkám uvádějícím nereálné vedlejší náklady navrhovatel brojil až v rámci správního řízení, tedy návrh nebyl podán oprávněnou osobou (body 100. - 105. odůvodnění napadeného rozhodnutí).
21. Svůj závěr o porušení zákona zadavatelem odůvodnil Úřad tím, že hodnocení nabídek představuje klíčovou fázi pro přidělení konkrétní veřejné zakázky a zadavatel je proto povinen zvýšené transparentnosti svých úkonů, aby bylo možné jeho postup přezkoumat. Úřad v této souvislosti doplnil, že z přílohy č. 3 ke zprávě o hodnocení nabídek, která obsahuje stěžejní část hodnocení ve vztahu ke kvalitativnímu kritériu, není zřejmé, z jakého důvodu nabídky uchazečů obdržely právě přidělený počet bodů, neboť z připojeného slovního hodnocení žádné relevantní zdůvodnění nevyplývá.
22. Úřad v této souvislosti uvedl v bodě 110. odůvodnění napadeného rozhodnutí následující: „Především musí být z popisu odůvodnění počtu přidělených bodů jednotlivým nabídkám zřejmé a zpětně přezkoumatelné, z jakého důvodu některá nabídka vyhověla požadavkům zadavatele méně nebo více než nabídka jiná a proč, a na základě čeho hodnotící komise dospěla k závěru, že některá nabídka obdrží v rámci hodnoceného dílčího subjektivního kritéria právě konkrétní počet bodů. Aby mohl být navazující proces hodnocení nabídek považován za transparentní, musí hodnocení nabídek podle dílčích kritérií, resp. stanovených subkritérií těchto kritérií, reflektovat předem stanovené vymezení těchto kritérií, resp. subkritérií. Hodnocení těchto číselně nevyjádřených kritérií musí být dostatečně podrobně zdůvodněno a musí obsahovat údaje, proč je určitá nabídka hodnocena lépe než ostatní a na zadavatele jsou tudíž kladeny vyšší nároky při odůvodnění hodnocení.“
23. Úřad se následně s ohledem na vymezení předmětu správního řízení obsahem návrhu zabýval dílčími aspekty kvalitativního kritéria a jejich posouzením ve zprávě o hodnocení nabídek, načež dospěl k závěru, že u dílčích hodnocených aspektů s názvem „Metodika zpracování technologického rozboru díla - stavební procesy a okruhy stavebních prací“ (dále jen „aspekt stavební procesy“) a „Efektivita využití časového rámce pro realizaci díla“ (dále jen „aspekt časový rámec“) není zřejmý důvod konkrétního hodnocení, kdy omezený slovní popis neobsahuje žádnou výtku oproti zadávacím podmínkám a naopak zmiňuje absenci certifikátů, které nebyly ZD požadovány. Úřad dále shledal, že u dílčích hodnocených aspektů s názvem „Metodika zpracování technologického rozboru díla - specializace a odbornost členů pracovních čet“ (dále jen „aspekt pracovní čety“) a „Práce s časovým harmonogramem“ (dále jen „aspekt časový harmonogram“) zadavatel operuje s obdobným nebo zcela identickým slovním hodnocením, za které však jednotlivým uchazečům uděluje výrazně odlišný počet bodů, aniž by bylo seznatelné, jaké důvody či subjektivní pohnutky k tomu zadavatele vedly.
24. K potencialitě podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky Úřad uvedl, že pokud by zadavatel navrhovateli udělil v aspektu stavební procesy a časový rámec plný počet bodů, neboť slovní popis nezahrnuje relevantní výtku, a v aspektu pracovní čety a časový harmonogram stejný počet bodů, jako jiným uchazečům se stejným slovním hodnocením, mohla se nabídka navrhovatele umístit mezi šesti nejvhodnějšími nabídkami a navrhovatel tak mohl patřit k vybraným uchazečům. S ohledem na netransparentní hodnocení ze strany zadavatele tedy nelze takový vliv z povahy věci vyloučit a povinností Úřadu není takový vliv prokazovat.
III. Námitky rozkladu
25. Dne 28. 8. 2017 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí rozklad zadavatele z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 11. 8. 2017. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.
26. Zadavatel namítá, že nebyly splněny zákonné podmínky pro uložení nápravného opatření, neboť zadavatel nepostupoval v rozporu se zákonem a jeho vytýkaný postup nemohl mít ani potenciální vliv na výběr nejvhodnější nabídky. Zadavatel odkazuje na svá předchozí vyjádření ve věci, na jejichž argumentaci setrvává a proti napadenému rozhodnutí podává následující námitky.
27. Obecně ke způsobu hodnocení subjektivních hodnotících kritérií zadavatel uvádí, že zvolil přiměřený detail slovního popisu hodnocení, který odpovídá nastaveným zadávacím podmínkám v části 9. ZD a z něhož je dostatečně zřejmé, proč byl jednotlivým nabídkám přidělen konkrétní počet bodů, jakož i rozdíly v bodování. Zadavatel doplňuje, že své úvahy týkající se subjektivních hodnotících kritérií popsal na přibližně 230 stranách příloh zprávy o hodnocení nabídek a že se tedy popisem zabýval vyčerpávajícím způsobem. Zadavatel dodává, že srozumitelnost úkonu by měla být posuzována pouze osobou znalou, a to nejen ZD, ale též stavebních postupů a technologických principů, a že detail slovního hodnocení je odpovědností hodnotící komise, do níž Úřad nepřípustným způsobem vstupuje.
28. Zadavatel má dále za to, že Úřad překročil meze správního řízení, neboť závěry Úřadu týkající se rozdílného počtu přidělených bodů při obdobném slovním hodnocení, jdou nad rámec návrhu. V tvrzené skutečnosti spatřuje zadavatel porušení svých procesních práv, neboť se nemohl k této problematice kvalifikovaně vyjádřit.
29. Zadavatel dále cituje obecné konstatování Úřadu v bodě 110. odůvodnění napadeného rozhodnutí, a to úryvek, dle kterého je v zájmu transparentnosti třeba upřednostňovat objektivní hodnotící kritéria; zadavatel má citované vyjádření za nesmyslné, vycházející z nepochopení základních principů veřejných zakázek a zájmu Úřadu na co nejsnazší kontrole.
30. Ke způsobu hodnocení jednotlivých aspektů kvalitativního kritéria zadavatel uvádí, že jej Úřad jenom nepochopil, neboť každé ze slovních hodnocení je třeba posuzovat spolu s popisy souvisejících aspektů. K aspektu stavební procesy zadavatel doplňuje, že smyslem slovního hodnocení nabídky navrhovatele byl popis toho, že navrhovatel předložil pouze obecnou stať, která v rozporu se zadávacími podmínkami nebyla navázána na vnitřní řídící a technologické postupy navrhovatele. Pokud se Úřad v této souvislosti zamýšlí nad tím, že slovní hodnocení neodpovídá počtu přidělených bodů, překračuje tím dle názoru zadavatele své pravomoci, neboť pravomoc Úřadu má spočívat toliko v posouzení toho, zda slovní hodnocení popisuje aspekty dle ZD. Obdobně zadavatel odůvodňuje též hodnocení aspektu časový rámec.
31. K aspektu pracovní čety zadavatel uvádí, že hodnocení tohoto aspektu u navrhovatele a jiného uchazeče není obdobné, neboť „z obdobnosti použitých slov nelze v žádném případě usuzovat na obdobnost významu celého textu slovního hodnocení“. Zadavatel doplňuje, že měl být aspekt stavební procesy posuzován v závislosti na ostatních hodnocených aspektech a že důvodem nižšího hodnocení nabídky navrhovatele je skutečnost, že tato opět nedokládala návaznost na vnitřní procesy navrhovatele. Různou mírou provázanosti na interní procesy uchazečů zadavatel odůvodňuje i slovní popis aspektu časový harmonogram, k čemuž sděluje, že nabídka navrhovatele měla nízkou úroveň.
32. Zadavatel nesouhlasí ani se závěrem Úřadu o možném podstatném vlivu na výběr nejvhodnější nabídky, který má za spekulativní a opětovný projev překročení pravomoci, neboť Úřad bez ohledu na reálnou úroveň nabídek simuluje výsledek hodnocení a zahrnuje též aspekty, jejichž hodnocení zadavatel provedl dle svého názoru zcela bez chyb. Zadavatel v této souvislosti doplnil, že „[o]bdobnými spekulativními simulacemi by bylo možné měnit body přiřazené i ostatním nabídkám, měnit nejvhodnější nabídky v rámci jednotlivých hodnocených aspektů (ve vztahu k nimž byly ostatní nabídky v rámci hodnocení poměřovány) a tím pádem modelovat nekonečně mnoho variant výsledného pořadí.“
33. Závěrem zadavatel zpochybňuje tvrzení Úřadu v bodě 127. odůvodnění napadeného rozhodnutí, že hodnocení nabídky navrhovatele ve vztahu ke kvalitativnímu kritériu bylo blíže odůvodněno až v rozhodnutí o námitkách, neboť zde zadavatel jenom reagoval na výtky, nad rámec dostatečného odůvodnění ve zprávě o hodnocení nabídek a v zadávacích podmínkách.
Závěr rozkladu
34. Zadavatel vzhledem k uplatněným rozkladovým námitkám požaduje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí v celém rozsahu zrušil a správní řízení zastavil.
IV. Řízení o rozkladu
35. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
36. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
37. Úřad rozhodl správně a v souladu s právními předpisy. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí.
V. K námitkám rozkladu
38. Nejprve uvádím, že přestože zadavatel podal rozklad výslovně do celého rozsahu napadeného rozhodnutí, rozklad neobsahuje žádné námitky směřující do výroku I., II. a V. napadeného rozhodnutí. Výroky I. a II. napadeného rozhodnutí jsou ve prospěch zadavatele a výrokem V. napadeného rozhodnutí byla uložena povinnost navrhovateli uhradit náklady řízení. Odůvodnění tohoto rozhodnutí bude tedy odrážet námitky rozkladu, které směřovaly pouze do výroků III. a IV. napadeného rozhodnutí.
39. Zadavatel v zásadě namítá, že hodnocení kvalitativního kritéria provedl ve zprávě o hodnocení nabídek srozumitelně a v souladu se zákonem a že Úřad nemá oprávnění do tohoto hodnocení zasahovat. Nejprve jsem se proto zabýval východisky pro postup zadavatele v zadávacím řízení a zákonným rámcem pro následný přezkum jeho úkonů ze strany Úřadu.
K východiskům přezkumu
40. Podle § 6 odst. 1 zákona je zadavatel povinen při postupu podle zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
41. Podle § 78 odst. 1 zákona je základním hodnotícím kritériem pro zadání veřejné zakázky ekonomická výhodnost nabídky, nebo nejnižší nabídková cena.
42. Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, musí v souladu s § 78 odst. 4 zákona stanovit dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky, mohou jimi být zejména nabídková cena, kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, vliv na zaměstnanost osob se zdravotním postižením a osob se ztíženým přístupem na trh práce, provozní náklady, návratnost nákladů, záruční a pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení. Dílčími hodnotícími kritérii mohou být dle téhož ustanovení také organizace, kvalifikace a zkušenosti osob zapojených do realizace veřejné zakázky, pokud mají významný dopad na její plnění.
43. Podle § 78 odst. 5 zákona musí zadavatel v případě základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky stanovit jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím váhu, kterou vyjádří v procentech, nebo stanoví jiný matematický vztah mezi dílčími kritérii; stanovená váha může být u dílčích hodnotících kritérií i shodná.
44. Podle § 79 odst. 1 zákona provede hodnotící komise hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií deklarovaných v souladu s § 78 odst. 6 zákona. Je-li základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, je hodnotící komise povinna hodnotit nabídky a stanovit jejich pořadí podle jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jejich vah.
45. Podle § 80 odst. 1 zákona pořídí hodnotící komise o posouzení a hodnocení nabídek písemnou zprávu, která obsahuje seznam posouzených nabídek, seznam nabídek, které byly hodnotící komisí ze zadávacího řízení vyřazeny spolu s uvedením důvodu, popis způsobu hodnocení zbývajících nabídek s odůvodněním, výsledek hodnocení nabídek, popis hodnocení jednotlivých nabídek v rámci všech hodnotících kritérií, a údaj o složení hodnotící komise.
46. Zde je třeba akcentovat, že zásada transparentnosti zaujímá v zadávacím řízení významnou úlohu, neboť vedle jiného zajišťuje veřejnou kontrolu procesu zadávání veřejných zakázek. K tomu odkazuji například na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 50/2011 - 72 ze dne 15. 2. 2012, v němž označený soud uvedl, že „úkolem zásady transparentnosti je zajištění toho, aby zadávání veřejných zakázek probíhalo průhledným, právně korektním a předvídatelným způsobem za předem jasně a srozumitelně stanovených podmínek. Transparentnost procesu zadávání veřejných zakázek je nejen podmínkou existence účinné hospodářské soutěže mezi jednotlivými dodavateli v postavení uchazečů, ale také nezbytným předpokladem účelného a efektivního vynakládání veřejných prostředků. Porušením této zásady pak je jakékoli jednání zadavatele, které způsobuje nečitelnost zadávacího řízení“.
47. K východiskům aplikace zásady transparentnosti pak doplňuji, že tato zásada dle konstantních stanovisek v rozhodovací činnosti soudů není dodržena tehdy, „pokud by v zadavatelově postupu byly shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným nebo nepřehledným, případně, jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele“ (citováno dle rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Ca 166/2005 - 125 ze dne 14. 5. 2007).
K mezím přezkumu a namítaným procesním pochybením
48. Zadavatel v rozkladu opakovaně namítá, že Úřad v rámci napadeného rozhodnutí překračuje své pravomoci svěřené mu zákonem, neboť vstupuje do myšlenkových procesů hodnotící komise, které přezkoumává a nahrazuje vlastním správním uvážením.
49. V rámci vypořádání této námitky lze zadavateli přisvědčit v tom, že přezkum myšlenkových pochodů, ani nahrazování role hodnotící komise Úřadu nepřísluší. Takový postup výslovně zapovídá též ustálená judikatura, z níž patrně čerpá i zadavatel, neboť jeho námitka vychází z formulace právního závěru rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 75/2009 - 100 ze dne 6. 11. 2009, který výslovně uvádí, že „Úřad není oprávněn při své přezkumné činnosti vstupovat do myšlenkových pochodů jednotlivých hodnotitelů, tedy členů hodnotící komise, a tyto myšlenkové pochody jakkoliv přezkoumávat, hodnotit či dokonce nahrazovat vlastním správním uvážením, neboť zákon konstruuje hodnotící komisi jako kolegium odborně způsobilých osob, kterým jedině je zákonem svěřena pravomoc posoudit veškeré odborné otázky, související s procesem hodnocení nabídek. Posouzení přiměřenosti či nepřiměřenosti údajů v nabídkách mezi takové odborné otázky bezpochyby náleží. Úřad však přezkoumává, zda k hodnocení komisí došlo zákonem stanoveným způsobem, zda k tomu došlo transparentním způsobem, tedy zda je posouzení komise přezkoumatelné po formální stránce“.
50. K působnosti Úřadu ve vztahu k hodnocení nabídek dále odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 A 9/2002-62 ze dne 16. 3. 2004, v němž označený soud doplnil, že „jeho pravomoci sahají do úrovně těch činností zadavatele, které vytvářejí prostor pro fair podmínky pro účast uchazečů v soutěži, ale končí tam, kde nastupuje vlastní úvaha o tom, která nabídka splnila konkrétní kritérium a v jaké kvalitě. Nelze přezkoumávat úvahy členů hodnotící komise, neboť tím by se žalovaný ve svých důsledcích sám stylizoval do role zadavatele a určoval by, která zakázka má vyhovět zadaným kritériím a také v soutěži zvítězit. Orgán dohledu nemůže přebírat zodpovědnost za výběr nejvhodnější nabídky, neboť k tomu nemá ani odborné předpoklady, totéž nelze požadovat ani po soudu. Úkolem obou je kontrola rámce, v němž se výběr provádí, nikoliv samotné kvality výběru. V opačném případě by se totiž výběr nejvhodnější nabídky mohl stát záležitostí znaleckých posudků a pak by existence zákona postrádala smysl“.
51. Z výše citované judikatury v souladu se zněním zákona plyne, že pravomoc Úřadu je omezena toliko na přezkum zákonnosti úkonů zadavatele, tedy kontrolu a posouzení toho, zda zadavatel v zadávacím řízení postupoval v souladu se zásadami transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace a dalšími ustanoveními zákona. Na základě posouzení napadeného rozhodnutí sděluji, že Úřad postupoval zcela v takto vymezeném rámci přezkumu, neboť posuzoval právní otázku, zda zadavatel dodržel při hodnocení nabídek dle kvalitativního kritéria zásadu transparentnosti, tedy v konkrétním případě, zda úkon zadavatele, zpráva o hodnocení nabídek, v jejíchž přílohách bylo toto hodnocení zdokumentováno, vypovídá jednoznačně a srozumitelně o tom, jaká hlediska hodnotící komise posuzovala a jakými úvahami se přitom řídila.
52. Pro vyloučení všech pochybností akcentuji, že nezákonnost postupu zadavatele Úřad napadeným rozhodnutím shledal toliko v rozsahu netransparentního hodnocení nabídek, tj. v nepřezkoumatelnosti zprávy o hodnocení nabídek, která z důvodu zjištěné absence relevantních důvodů jakékoliv další posouzení vylučovala.
53. Odůvodnění úkonů zadavatele, včetně zprávy o hodnocení nabídek, přitom představuje nezbytnou podmínku jejich přezkumu a tím i výkonu dohledu Úřadu nad postupem zadavatele v zadávacím řízení. O vstupování do role hodnotící komise a překročení pravomoci Úřadu by bylo možné uvažovat například v případě, že by s ohledem na zjištěný nedostatek důvodů ve zprávě o hodnocení nabídek provedl Úřad příslušné hodnocení sám; taková situace však v nyní projednávané věci nenastala.
54. Pro úplnost poukazuji, že Úřad v jistém smyslu naznačoval jiné varianty bodového zisku navrhovatele v rámci kvalitativního kritéria v bodu 128. odůvodnění napadeného rozhodnutí, to však učinil výlučně pro účely posouzení, zda mohlo dojít alespoň v teoretické rovině k podstatnému vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Označeným postupem při hodnocení potenciality podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky tedy Úřad žádným způsobem nedeklaroval, jakým faktickým počtem bodů měl zadavatel nabídky uchazečů, potažmo nabídku navrhovatele hodnotit, a ani deklarovat nemohl, neboť se jednalo pouze o hypotetické posouzení teoretického vlivu na výsledné pořadí hodnocených nabídek.
55. Vzhledem k výše uvedenému konstatuji, že jsem neshledal okolnosti svědčící pro učinění závěru, že Úřad vstupoval do role nebo myšlenkových pochodů hodnotící komise. Námitku zadavatele mám proto za neopodstatněnou.
56. Zadavatel další možné procesní pochybení v napadeném rozhodnutí spatřuje v tom, že Úřad překročil meze správního řízení, neboť problematika rozdílného počtu přidělených bodů při obdobném slovním hodnocení u aspektů pracovní čety a časový harmonogram nebyla předmětem návrhu a zadavatel se k ní nemohl kvalifikovaně vyjádřit.
57. K této námitce sděluji, Úřad je ve správním řízení zahájeném na návrh vázán obsahem tohoto návrhu, tedy skutkovými tvrzeními, v nichž navrhovatel spatřuje porušení zákona zadavatelem, a tím, čeho se navrhovatel domáhá. Z uvedených důvodů jsem se zabýval tím, zda návrh navrhovatele směřuje též proti hodnocení aspektů pracovní čety a časový harmonogram a konstatuji, že jak v návrhu (s. 5 - 7), tak v námitkách (s. 6 - 8), na které navrhovatel též v celém rozsahu odkázal, namítá navrhovatel vady hodnocení ve zprávě o hodnocení nabídek, které ve svém souhrnu považuje za nepřezkoumatelné. Úřad tedy jednoznačně vycházel ze skutkových tvrzení navrhovatele, přičemž posouzení skutku, jakož i jeho právní kvalifikace záleží na úvaze Úřadu.
58. V popsaném stavu pak nelze spatřovat ani porušení procesních práv zadavatele, neboť obdobnost slovního hodnocení u dotčených aspektů byla ze zprávy o hodnocení nabídek zřejmá a zadavatel tedy mohl i tuto okolnost ve svém vyjádření zohlednit. Pro úplnost opět podotýkám, že namítaný postup se v napadeném rozhodnutí rozhodujícím způsobem neprojevil, neboť Úřad shledal netransparentnost zprávy o posouzení nabídek v aspektu pracovní četa a aspektu časový harmonogram, aniž by se blíže zabýval též možným porušením zásady rovného zacházení, kdy různí uchazeči obdrželi na základě obdobného slovního hodnocení odlišný počet bodů.
59. Námitku překročení předmětu správního řízení tedy rovněž odmítám jako nedůvodnou.
60. Zadavatel dále vyjadřuje svůj nesouhlas s obecnými úvahami Úřadu uvedenými v bodech 110. a 127. odůvodnění napadeného rozhodnutí. Vzhledem ke skutečnosti, že tyto námitky nemají, jak zadavatel sám připouští, přímý dopad na posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, níže k nim připojuji jen stručná stanoviska.
61. Ve vztahu k bodu 110. odůvodnění napadeného rozhodnutí zadavatel rozporuje tvrzení formulované Úřadem následovně: „Obecně lze konstatovat, že pro zadání veřejných zakázek je třeba upřednostňovat objektivní hodnotící kritéria před subjektivními, neboť jejich následné posuzování a hodnocení je transparentnější, a tedy i snáze přezkoumatelné.“ Zadavatel jej interpretuje jako „nesmysl“ vyplývající z nepochopení základních principů zadávání veřejných zakázek, upřednostňující snadnou kontrolu před kvalitním plněním veřejných zakázek.
62. V této souvislosti jsem nucen především podotknout, že zadavatel vytknul citovanou větu z širšího kontextu sdělení, neboť smyslem označeného bodu napadeného rozhodnutí není preference základního hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové ceny před ekonomickou výhodností nabídky, jak se snaží zadavatel naznačovat, nýbrž konstatování, že volba ekonomické výhodnosti nabídky klade vyšší nároky na formulaci zadávacích podmínek ve vztahu k nastavení dílčích hodnotících kritérií a dále též na hodnocení nabídek a s ním související transparentnost jeho odůvodnění.
63. Úřad výslovně poznamenal: „Zákon přitom zadavateli pro hodnocení nabídek umožňuje volbu mezi dvěma základními hodnotícími kritérii, a to buď nejnižší nabídkovou cenou, nebo ekonomickou výhodností nabídky. Lze konstatovat, že základní hodnotící kritérium v podobě nejnižší nabídkové ceny znamená pro zadavatele, potažmo hodnotící komisi, znatelně jednodušší způsob pro přidělení veřejné zakázky. Jestliže se zadavatel rozhodne, jako tomu bylo v šetřeném případě, použít pro přidělení veřejné zakázky základní hodnotící kritérium v podobě ekonomické výhodnosti nabídky, musí zadavatel v souladu s ustanovením § 78 odst. 4 zákona jednak naformulovat určitá dílčí hodnotící kritéria, jež se budou vztahovat k poptávanému předmětu plnění veřejné zakázky, jednak musí následně v rámci hodnocení nabídek dbát zvýšené pozornosti na transparentní odůvodnění svého postupu při přidělování bodů v jednotlivých stanovených kritériích.“
64. S označenou úvahou Úřadu se zcela ztotožňuji. Úřad svým konstatováním nenabádal zadavatele k upřednostňování kritéria nejnižší nabídkové ceny, která skutečně umožňuje objektivnější hodnocení, nýbrž pouze poukázal, že volba ekonomické výhodnosti nabídky klade vyšší nároky na administraci zadávacího řízení ze strany zadavatele (čemuž zadavatel v nyní projednávané věci nedostál). Pro úplnost poukazuji, že i ekonomická výhodnost nabídky umožňuje nastavení takových kvalitativních kritérií, která umožní vyšší míru objektivního posouzení a tím i žádoucí vyšší standard naplnění zásady transparentnosti v zadávacím řízení.
65. Rovněž námitka zadavatele proti bodu 127. odůvodnění napadeného rozhodnutí má zavádějící charakter, neboť skutečnost, že zadavatel v rámci správního řízení hodnocení nabídky navrhovatele dle kvalitativního kritéria přece jenom trochu „dovysvětlil“, nebyla zadavateli v žádném smyslu přičítána k tíži. Uvedená skutečnost však nemůže zvrátit závěr o nepřezkoumatelnosti hodnocení nabídky navrhovatele ve zprávě o hodnocení nabídek.
66. Námitky, jakož i související argumentaci mám tedy ze strany zadavatele za útočné, zavádějící a ve svém důsledku za zcela irelevantní.
K transparentnosti zprávy o hodnocení nabídek
67. Úřad v rámci napadeného rozhodnutí shledal, že hodnocení nabídky navrhovatele dle kvalitativního kritéria zdokumentované převážně v příloze č. 3 zprávy o hodnocení nabídek zadavatelem odporuje zásadě transparentnosti. Zadavatel v rámci rozkladu trvá na tom, že se se slovním popisem hodnocení kvalitativního kritéria vypořádal vyčerpávajícím a srozumitelným způsobem. Zadavatel v této souvislosti uvádí, že uvedené slovní hodnocení je nutno posuzovat ve spojení s precizně formulovanou ZD, z níž důvody konkrétního počtu přidělených bodů vyplývají.
68. K posouzení rozkladové argumentace zadavatele předesílám, že zpráva o hodnocení nabídek jako úkon zadavatele v zadávacím řízení musí splňovat určité náležitosti a musí být též dostatečně určitá, srozumitelná a po obsahové stránce odůvodněná. Zpráva o hodnocení nabídek musí obsahovat též úvahy, jimiž se zadavatel řídil, a na základě kterých udělil jednotlivým nabídkám konkrétní hodnocení. Zadavatel zvolil relativně komplexní způsob hodnocení nabídek (body 10. a 11. odůvodnění tohoto rozhodnutí), jimiž vymezil okruh velmi obecných hledisek, na základě kterých bude metodiku kvality v nabídkách uchazečů posuzovat. Mezi ZD a výsledným počtem udělených bodů tak vzniká pro hodnotící komisi široký prostor, v němž je povinna podle těchto kritérií předložené nabídky v souladu se zadávacími podmínkami zhodnotit a v souladu se zásadami zadávacího řízení jim přiřadit odpovídající počet bodů pro účely budoucího sestavení pořadí podaných nabídek.
69. Tento široký prostor, který je ze zákona vyhrazen pouze zadavateli, respektive hodnotící komisi, představuje klíčovou fázi pro výběr nejvhodnější nabídky a naplnění smyslu zadávacího řízení obecně. Zavazuje-li zásada transparentnosti v § 6 odst. 1 zákona zadavatele k jednoznačnosti, srozumitelnosti a otevřenosti v zadávacím řízení, lze tuto zásadu interpretovat též jako povinnost k řádnému odůvodnění předmětného úkonu, včetně uvedení úvah, jimiž se zadavatel při hodnocení nabídek řídil, a z nichž bude patrné, jaká hlediska se jakým způsobem na výsledném hodnocení projevila. Je-li tedy výlučně na zadavateli, aby provedl hodnocení nabídek, je nutné na zadavatele klást také nároky na určitou kvalitu takového úkonu.
70. Z obdobných stanovisek vychází též Nejvyšší správní soud, který například v rozsudku č. j. 7 Afs 57/2012-96 ze dne 7. 2. 2013 konstatoval, že „smyslem zákona o veřejných zakázkách je totiž jednoznačná transparentnost činnosti hodnotící komise ve smyslu zveřejnění a poskytnutí všech úvah, kterými se zabývala, a to nikoliv pouze ve vztahu ke stěžovateli a), ale především ve vztahu k uchazečům o zakázku, popř. ve vztahu k subjektům, kteří požádají o poskytnutí kopie zprávy o posouzení a hodnocení nabídek podle zákona č. 106/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů (…), (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, č. j. 6 As 40/2004 - 62, publ. pod č. 711/2005 Sb. NSS a ze dne 21. 6. 2007, č. j. 5 Afs 6/2007 - 92, dostupné na www.nssoud.cz)“.
71. Podobnými hledisky se řídil též Úřad v napadeném rozhodnutí, který v bodě 110. odůvodnění napadeného rozhodnutí osvětlil předpoklady transparentního hodnocení následovně: „Úřad zdůrazňuje, že při využití subjektivního hodnotícího kritéria, musí být v takovém případě na hodnotící kritérium kladeny vyšší nároky, co se týče jasnosti, srozumitelnosti a transparentnosti přidělení bodového ohodnocení jednotlivých nabídek v rámci takového hodnotícího kritéria. Především musí být z popisu odůvodnění počtu přidělených bodů jednotlivým nabídkám zřejmé a zpětně přezkoumatelné, z jakého důvodu některá nabídka vyhověla požadavkům zadavatele méně nebo více než nabídka jiná a proč, a na základě čeho hodnotící komise dospěla k závěru, že některá nabídka obdrží v rámci hodnoceného dílčího subjektivního kritéria právě konkrétní počet bodů. Aby mohl být navazující proces hodnocení nabídek považován za transparentní, musí hodnocení nabídek podle dílčích kritérií, resp. stanovených subkritérií těchto kritérií, reflektovat předem stanovené vymezení těchto kritérií, resp. subkritérií. Hodnocení těchto číselně nevyjádřených kritérií musí být dostatečně podrobně zdůvodněno a musí obsahovat údaje, proč je určitá nabídka hodnocena lépe než ostatní a na zadavatele jsou tudíž kladeny vyšší nároky při odůvodnění hodnocení.“ S citovaným stanoviskem se zcela ztotožňuji.
72. Jednoduše lze říci, že již jen na základě slovního odůvodnění hodnocení nabídek by mělo být možné s vysokou mírou jistoty určit jejich pořadí. Budu-li nahlížet na hodnocení kvalitativního kritéria v příloze č. 3 ke zprávě o hodnocení nabídek touto optikou, musím konstatovat, že ze slovního odůvodnění hodnocení kvalitativního kritéria takřka nevyplývá, která z nabídek by měla obdržet nižší a která naopak vyšší bodové hodnocení. Naopak je zde uveden pouze útržkovitý popis předložené metodiky kvality, aniž by bylo zřejmé či alespoň nastíněno, jak je předložená metodika hodnocena a jaký význam přikládá zadavatel případným výtkám. Úvahy zadavatele ve vztahu k přidělovaným bodům pak nejsou obsaženy v zásadě vůbec.
73. Absenci odůvodnění hodnocení pak nelze zhojit ani tvrzením, že hodnocení vyplývá ze ZD a osoba znalá mu proto „rozumí“, neboť je právě a pouze úkolem zadavatele, aby toto hodnocení nejen provedl, ale také odůvodnil. Uvedený požadavek spočívá v případě řádného hodnocení toliko v otevřeném sdělení úvah, jimiž se zadavatel řídil. Jiný postup totiž činí hodnocení nabídek zcela nekontrolovatelným, nečitelným a nepředvídatelným, což ve smyslu shora citované judikatury jednoznačně odporuje zásadě transparentnosti. Ve vztahu k tvrzení zadavatele o „precizně formulované“ ZD doplňuji, že příslušné zadávací podmínky byly formulovány spíše abstraktně na bázi preference „nejlepšího řešení“ a odůvodnění hodnocení kvalitativního kritéria z nich v žádném případě nevyplývá.
74. Ve svém důsledku tak hodnocení kvalitativního kritéria vykazuje vysokou míru subjektivního hodnocení, které zvyšuje nároky na jednoznačné a dostatečně konkrétního odůvodnění. Argument zadavatele o osobě znalé technologických postupů nepochybně obstojí ve vztahu k hodnocení nabídek, zpráva o hodnocení nabídek však musí být srozumitelná obecně všem adresátům, k nimž, jakkoliv se to zadavateli nemusí líbit, patří v rámci přezkumného řízení též Úřad. V takovém případě není rozhodující ani zadavatelem vzpomínaný počet stran, neboť zpráva o hodnocení nabídek musí disponovat dostatečnou vypovídající hodnotou, přičemž optimalizace zdrojů a rozsahu je věcí zadavatele.
75. Zadavatel dále namítá, že aspekty kvalitativního kritéria musí být posuzovány ve vzájemných souvislostech a že důvodem nízkého hodnocení nabídky navrhovatele byla nízká návaznost na interní procesy. Toto tvrzení zadavatele mám v nyní projednávané věci za irelevantní, neboť se sice jedná o určité doplnění argumentace směřující k odůvodnění hodnocení nabídky navrhovatele, taková argumentace však již nemá vliv na učinění závěru, že zadavatel nepostupoval při hodnocení nabídky navrhovatele dle kvalitativního kritéria v souladu se zásadou transparentnosti.
76. Dále odkazuji na body 110. - 123. odůvodnění napadeného rozhodnutí, v nichž se Úřad s transparentností zprávy o hodnocení nabídek a individuálními skutkovými okolnostmi již dostatečně vypořádal. Shrnuji, že jsem neshledal žádnou z námitek vztahující se k transparentnosti zprávy o hodnocení nabídek důvodnou. Námitku nepřípustné ingerence Úřadu do hodnocení nabídek mám pak již výše za vypořádanou.
K podstatnému vlivu na výběr nejvhodnější nabídky
77. Zadavatel nesouhlasí ani s tím, že by Úřadem zjištěný nezákonný postup zadavatele mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky a argumentaci napadeného rozhodnutí má zadavatel v tomto ohledu za ryze spekulativní.
78. K uvedené námitce nejprve poukazuji, že je třeba rozlišovat situaci, kdy v zadávacím řízení k podstatnému vlivu na výběr nejvhodnější nabídky skutečně dojde, a situaci, kdy postup zadavatele pouze mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky. V nyní projednávané věci Úřad konstatoval pouze potencialitu podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky, ve vztahu ke které se soudní rozhodovací praxe soudů konstantně vyjadřuje v tom smyslu, že faktické ovlivnění není Úřad povinen zkoumat ani prokazovat, postačí pouze možnost, že k ovlivnění mohlo dojít. V tomto smyslu lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 61/2016 - 34 ze dne 28. 6. 2016 nebo rozsudek č. j. 9 As 63/2016 - 43 ze dne 18. 8. 2016, v nichž Nejvyšší správní soud ve vztahu k prokazování potenciality vlivu na výběr nejvhodnější nabídky uvedl, že „[p]ostačí, aby stěžovatel v rozhodnutí učinil kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, tj. k ohrožení soutěže o veřejnou zakázku.“
79. Takovou kvalifikovanou úvahu Úřad učinil, když v bodě 128. odůvodnění napadeného rozhodnutí poukázal, že v případě, že by zadavatel udělil navrhovateli ve sporných aspektech stavební procesy, časový rámec, pracovní čety a časový harmonogram více bodů (a to až do výše plného počtu), mohla se nabídka navrhovatele umístit mezi nejvhodnějšími nabídkami. Předmětnou kvalifikovanou úvahu pak Úřad uvedl toliko za účelem zhodnocení toho, zda alespoň teoreticky mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.
80. Na skutečnost, že smyslem posouzení možného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky není simulace výsledku hodnocení, pak Úřad výslovně upozornil v bodě 128. odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž uvedl, že „[u]vedený přepočet neznamená, že zadavatel musel právě uvedeným způsobem nabídku navrhovatele v jednotlivých aspektech hodnotit, nýbrž znamená to, kolik bodů by eventuálně nabídka navrhovatele v jednotlivých aspektech hodnotícího kritéria ‚Kvalita procesu realizace stavebních prací‘ mohla obdržet“.
81. V bodě 129. odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad dále doplnil následující: „V této souvislosti Úřad uvádí, že v žádném případě provedením kontrolním přepočtu nezasahoval do svrchovaného práva zadavatele odborně posuzovat a hodnotit předložené nabídky, a na základě hodnocení jim přidělovat adekvátní bodové hodnocení. Úřad v rámci kontrolního přepočtu jen prokazatelně odůvodnil, jaký vliv mohlo mít netransparentní hodnocení v rozporovaných aspektech na výběr nejvhodnější nabídky, tzn., vypočetl, že v případě, že by nabídka navrhovatele v uvedených aspektech předmětného hodnotícího kritéria ‚Kvalita procesu realizace stavebních prací‘ obdržela jiné bodové hodnocení, mohla se umístit lépe a navrhovatel mohl být vybraným uchazečem, přičemž takový postup tedy má prokazatelně vliv na výběr nejvhodnější nabídky.“
82. K citované argumentaci doplňuji, že za situace, kdy bylo hodnocení nabídky navrhovatele v označených aspektech shledáno netransparentním, mohl Úřad vycházet při hodnocení možného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky z předpokladu obdržení plného počtu přidělovaných bodů, neboť takovou byť ryze teoretickou možnost nelze vyloučit. Úřad tedy dospěl ke správnému závěru, že vytýkaný nezákonný postup zadavatele mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky; konkrétní způsob posouzení Úřadem, který naznačil více variant výsledků, se pak nijak nedotýká zákonnosti rozhodnutí.
83. Námitky zadavatele ve vztahu k posouzení vlivu na výběr nejvhodnější nabídky tedy shledávám rovněž nedůvodnými.
84. V návaznosti na vše výše uvedené shrnuji, že rozkladové námitky zadavatele nesvědčí pro nezákonnost napadeného rozhodnutí, že Úřad rozhodl v souladu se zákonem a správním řádem a v ostatním a v podrobnostech odkazuji na odůvodnění napadeného rozhodnutí, s jehož argumentací se zcela ztotožňuji.
K obecné zákonnosti napadeného rozhodnutí
85. K zákonnosti napadeného rozhodnutí a postupu Úřadu v řízení, které mu předcházelo, konstatuji, že jsem v tomto kontextu především přezkoumal, zda Úřad před vydáním rozhodnutí dostatečně zjistil skutkový stav věci, zda na zjištěný skutkový stav správně aplikoval zákon a další právní předpisy a zda ve správním řízení nedošlo k takové procesní chybě, která by mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.
86. Na základě zhodnocení výše uvedeného shrnuji, že jsem dospěl k závěru, že Úřad v napadeném rozhodnutí zjistil skutkový stav bez důvodných pochybností a na zjištěný skutkový stav aplikoval relevantní ustanovení zákona, která interpretoval ve světle příslušné judikatury. Úřad současně všechny podklady pro vydání napadeného rozhodnutí řádně označil a uvedl závěry, které z těchto podkladů zjistil a na jejichž základě vyhodnotil, že zadavatel porušil zákon a že byly naplněny zákonné podmínky pro uložení nápravného opatření. Úřad rovněž uvedl všechny právní normy, které v dané věci aplikoval, řádně odůvodnil jejich použití a výsledné napadené rozhodnutí mám za srozumitelné, vnitřně bezrozporné a přezkoumatelné. Uzavírám, že jsem v dotčeném případě nezjistil procesní vadu, která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí.
87. Vzhledem k tomu, že zadavatel podal rozklad proti napadenému rozhodnutí v celém rozsahu, avšak své námitky nesměřoval do výroků I., II. a V. napadeného rozhodnutí, přezkoumal jsem tyto pouze z hlediska zákonnosti, přičemž jsem shledal jak postup Úřadu, tak zmiňované výroky zákonnými.
VI. Závěr
88. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.
89. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
Ing. Petr Rafaj
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
1. JUDr. Vilém Podešva, LL.M., advokát, Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4
2. RAVEK s.r.o., Textilní 191/1, 400 01 Ústí nad Labem
3. SMP CZ, a.s., Vyskočilova 1566, 140 00 Praha 4
4. EUROVIA CS, a.s., Národní 138/10, 110 00 Praha 1
5. Severočeská stavební, a.s., Velká Hradební 231/17, 400 01 Ústí nad Labem
6. Metrostav a.s., Koželužská 2450/4, 180 00 Praha 8
7. GARNI spol. s r.o., Opletalova 138, 403 31 Ústí nad Labem
8. SILNICE GROUP a.s., Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1
9. ZEPRIS s.r.o., Mezi Vodami 639/27, 143 20 Praha 4
10. REKULTIVACE Ústí nad Labem, s.r.o, Velká Hradební 3122/52, 400 01 Ústí nad Labem
Vypraveno dne: viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1]Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ustanovení § 26 zákona v návaznosti na ustanovení § 158 odst. 1 a 2 zákona, podle tohoto znění se posuzují úkony zadavatele a uchazečů v zadávacím řízení. Zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů se nepoužije s ohledem na ustanovení § 273 odst. 1 tohoto zákona.
|
