Č. j.: 3R 102/04 - Ku V Brně dne 2.3.2005
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 19.11.2004 podaném Městskou částí Praha 11, zast. starostkou Martou Šorfovou, se sídlem Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4, proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 2.11.2004 č. j. S 577, 579-R/04-589/140/ZH, ve věci přezkoumání úkonů zadavatele - Městská část Praha 11, zast. starostkou Martou Šorfovou, se sídlem Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4, v obchodní veřejné soutěži na "Komplexní údržbu a úklid veřejné zeleně a jejího vybavení v městské části Praha 11", vyhlášené dne 15.10.2003 v Obchodním věstníku č. 41/03 pod zn. 180899-41/03 podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění zákona č. 148/1996 Sb., zákona č. 93/1998 Sb., zákona č. 28/2000 Sb., zákona č. 256/2000 Sb., zákona č. 39/2001 Sb., zákona č. 142/2001 Sb., zákona č. 130/2002 Sb., zákona č. 211/2002 Sb., zákona č. 278/2002 Sb., zákona č. 424/2002 Sb., zákona č. 517/2002 Sb., jsem podle § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění zákona č. 29/2000 Sb., zákona č. 227/2000 Sb. a zákona č. 226/2002 Sb., na základě návrhu zvláštní komise, ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. S 577, 579-R/04-589/140/ZH ze dne 2.11.2004
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
O d ů v o d n ě n í
Městská část Praha 11, zast. starostkou Martou Šorfovou, se sídlem Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4 (dále jen "zadavatel") se rozkladem domáhá zrušení napadeného rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") s tím, že v dosavadním průběhu veřejné soutěže neporušil zákon, a že jeho rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky bylo správné. Svůj rozklad odůvodňuje tím, že podle § 37 odst. 1 písm. h) zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění zákona č. 148/1996 Sb., zákona č. 93/1998 Sb., zákona č. 28/2000 Sb., zákona č. 256/2000 Sb., zákona č. 39/2001 Sb., zákona č. 142/2001 Sb., zákona č. 130/2002 Sb., zákona č. 211/2002 Sb., zákona č. 278/2002 Sb., zákona č. 424/2002 Sb., zákona č. 517/2002 Sb.(dále jen "zákon") zpráva o posouzení a hodnocení nabídky obsahuje výsledky hodnocení jednotlivých nabídek a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. V zápise č. 3 ze dne 4.8.2004 je uvedena metodika hodnocení nabídek v jednotlivých kritériích a z přiložených tabulek (136 stran příloh) je zřejmé, která nabídka vyhověla dle názoru členů komise v daném kritériu více a která méně. K názoru Úřadu uvedeném v napadeném rozhodnutí týkající se slovního zdůvodnění hodnocení poukazuje zadavatel na rozhodnutí č.j. 2R 14/00-Ju a rozsudek Vrchního soudu č.j. 2A 1/99. Z přiložených tabulek dle názoru zadavatele zcela zřejmě vyplývá zdůvodnění výběru a slovní zdůvodnění by se opíralo o skutečnost, že nejvhodnější nabídka získala celkově největší počet bodů. Zákon v žádném svém ustanovení nehovoří o nutnosti připojovat slovní zdůvodnění výběru nevhodnější nabídky. Dále zadavatel opětovně odkazuje na zápis č. 3, ze kterého dle názoru zadavatele vyplývá i to, že zpráva obsahovala pořadí nabídek se stavené podle výsledku hodnocení. Pořadí nabídek ve zprávě tedy uvedeno bylo. Zadavatel dále uvádí, že pravdou je, že v tabulkách nejsou nabídky chronologicky seřazeny od první do poslední sestupně, ale jejich umístění je zcela zřetelně vyznačeno v posledním sloupci nazvaném pořadí. Zadavatel zákon neporušil, když zpráva obsahuje pořadí nabídek sestavené podle výsledku hodnocení.
Ze správního spisu vyplynuly tyto skutkové okolnosti případu. Zadavatel vyhlásil dne 15.10.2003 obchodní veřejnou soutěž na "Komplexní údržbu veřejné zeleně a jejího vybavení v městské části Praha 11" (dále jen "soutěž"), členěnou na osm vymezených oblastí městské části Praha 11, v Obchodním věstníku č. 41/03 pod zn. 180899-41/03 podle zákona. Zadavatel obdržel celkem deset nabídek, z nichž dvě byly ze soutěže vyřazeny. Zasedání komise pro posouzení a hodnocení nabídek (dále jen "komise") se uskutečnilo dne 16.12.2003. Nejprve bylo přistoupeno k posouzení jednotlivých nabídek, jehož výsledkem bylo vyžádání zdůvodnění mimořádně nízkých nabídkových cen pro oblasti 1, 2, 3, 5, 6, 7, a 8, v nichž má být plněn předmět veřejné zakázky, uvedených v nabídce uchazečem Michalem Bohumelem - IRONEX, IČ 101 74 133 s místem podnikání Šimonova 1169/3, 163 00 Praha 6 (dále jen "uchazeč IRONEX"). Zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny nebylo shledáno ve smyslu ustanovení § 36 zákona jako objektivní a pro oblasti 1, 2, 3, 5, 6, 7 a 8 byl uchazeč IRONEX vyloučen ze soutěže. Komise na svém třetím jednání doporučila zadavateli, aby výsledkem obchodní veřejné soutěže bylo rozhodnutí o pořadí nabídek v souladu s pořadím uvedeným v celkových sumarizačních tabulkách pro jednotlivé oblasti a zadavatel rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky dne 9.8.2004. Proti tomuto rozhodnutí podal uchazeč MS-EKOFLORA, s.r.o., se sídlem Přátelství 107, 104 00 Praha 10 - Uhříněves, zast. jednatelem Milanem Schejbalem (dále jen "MS-EKOFLORA") námitky, kterým zadavatel po jejich přezkoumání dne 30.8.2004 nevyhověl. Dne 26.8.2004 podal námitky i uchazeč IRONEX, a to proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky pro oblast č. 4, kterým statutární zástupce zadavatele svým rozhodnutím ze dne 2.9.2004, nevyhověl.
Dne 10.9.2004 byl Úřadu doručen podle návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky (dále jen "návrh") uchazeče MS-EKOFLORA a dne 20.9.2004 návrh uchazeče IRONEX. Těmito dny bylo zahájeno správní řízení ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 zákona, jehož účastníky podle § 58 zákona jsou kromě zadavatele, uchazeče IRONEX a uchazeče MS-EKOFLORA i
Helena Šubertová, IČ 002 31 126, s místem podnikání Bohúňova 1343, 149 00 Praha 4,
Ing. Lubomír Zelenka, IČ 126 05 506, s místem podnikání Svážná 9, 140 00 Praha 4,
Martin Jelen - EKOPARK, IČ 138 28 401, s místem podnikání Hamsíkova 5, 150 00 Praha 5,
Ing. Vladimír Jelen, CSc. - PRAGOPARK, IČ 150 65 651, s místem podnikání Hamsíkova 5, 150 00 Praha 5,
Neklan Pacák, IČ 458 60 432, s místem podnikání 28.října 28, 261 01 Příbram.
Svými návrhy se oba uchazeči domáhají zrušení rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, příp. zrušení výběrového řízení. K návrhům podal zadavatel prostřednictvím právního zástupce svá vyjádření s tím, že zákon neporušil, a proto navrhuje, aby Úřad uvedené návrhy zamítl a aby rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 9.8.2004 potvrdil.
Po posouzení všech rozhodných skutečností vydal Úřad dne 2.11.2004 rozhodnutí č.j. S 577, 579-R/04-589/140/ZH, kterým podle § 59 písm. a) zákona zrušil rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky s tím, že zadavatel porušil ustanovení § 38 odst. 1 zákona.
Své rozhodnutí odůvodnil Úřad tím, že ve věci stanovení mimořádně nízké nabídkové ceny je zadavatel povinen řídit se podle ustanovení § 36 zákona, které v odst. 1 ukládá zadavateli, jestliže nabídka obsahuje mimořádně nízkou nabídkovou cenu, odchylující se výrazně od ostatních nabídkových cen, vyžádat si od příslušného uchazeče její písemné zdůvodnění. Zdůvodnění je uchazeč povinen předložit zadavateli ve lhůtě jím stanovené, která nesmí být kratší než sedm dnů od doručení výzvy. V § 36 odst. 2 zákona je uveden další postup komise po obdržení zdůvodnění uchazeče k mimořádně nízké nabídkové ceny, které může vzít v úvahu pouze tehdy, jestliže shledá příčiny mimořádně nízké nabídkové ceny jako objektivní, například z důvodu výjimečné hospodárnosti realizace nebo výrobní metody, originality, popřípadě objevnosti technického řešení, postupů nebo příznivých podmínek uchazeče. Jestliže uchazeč nepředloží zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny ve lhůtě podle nebo komise neshledá důvody mimořádně nízké nabídkové ceny za objektivně prokázané, zadavatel musí vyloučit tohoto uchazeče z další účasti v obchodní veřejné soutěži; toto rozhodnutí mu bezodkladně oznámí. Zadavatel postupoval ve smyslu ustanovení § 36 odst. 1 zákona, když vyžádal od uchazeče IRONEX zdůvodnění mimořádně nízkých cen pro oblasti 1, 2, 3, 5, 6, 7, a 8, které následně posuzoval.
Ve věci posouzení a hodnocení nabídek Úřad v napadeném rozhodnutí uvádí, že součástí zprávy o posouzení a hodnocení nabídek jsou i dílčí protokoly (tabulky hodnocení jednotlivými hodnotiteli), které obsahují u stejného kritéria v jedné nabídce vysoké rozdíly přidělených bodů, bez slovního komentáře, což svědčí o odlišném názoru hodnotitelů na plnění kritéria u jedné nabídky. Například při hodnocení nabídky uchazeče Neklana Pacáka je pro oblast 1 u kritéria č. 2 - technická, materiálová a odborná způsobilost k realizaci zakázky přidělen v tabulce č. 1 jeden bod, v tabulce č. 2 pět bodů, v tabulce č. 6 sedm a v tabulce č. 11 rovněž sedm bodů. U kritéria č. 3 - reference, je v tabulce č. 1 přidělen jeden bod a v tabulce č. 11 osm bodů. Při hodnocení kritéria č. 4 - rozsah pojištění odpovědnosti za škody, ohodnotilo 6 členů komise uvedenou nabídku jedním bodem, 1 člen třemi body a 3 členové deseti body. U kritéria č. 2, u nabídky Ing. Lubomír Zelenka ohodnotili 3 členové splnění čtyřmi body, 8 ostatních členů pak v rozmezí 8 - 10 bodů. Po přezkoumání celého souboru hodnotících tabulek je v ostatních neměřitelných kritériích hodnocení pro všechny oblasti plnění veřejné zakázky značný rozptyl přidělovaných bodů hodnocení rovněž obsažen. Vzhledem k tomu, že se jedná o hodnotící kritéria 2) až 5) neměřitelná, ve kterých jsou přidělovány body ve značném rozptylu nemůže ani průměr těchto bodů odrážet objektivní stav hodnocení. Hodnocení nabídek uchazečů je neprůkazné, postrádá vypovídací schopnost, když z nesjednocených názorů na jednotlivé nabídky uchazečů, ani z bodového hodnocení nevyplývá, v čem ta která nabídka splňovala daná kritéria hodnocení lépe než nabídky ostatních uchazečů. Aby bylo možno považovat hodnocení za objektivní musí však počet přidělených bodů korespondovat s konkrétním údajem obsaženým v nabídce.
Komise musí při hodnocení vycházet z konkrétních údajů obsažených v nabídkách uchazečů. Počet přidělených bodů musí korespondovat s konkrétním údajem obsaženým v nabídce nebo obecně známou skutečností. V souvislosti s hodnocením kritérií 2) až 5) je důležitá průhlednost (transparentnost) hodnocení, protože se jedná o kritéria, která nelze objektivizovat matematicky a jejichž hodnocení vychází spíše ze zkušeností a poznatků členů komise. Tím, že zpráva o posouzení a hodnocení nabídek názor na počet přidělených bodů neobsahuje a neobsahuje zdůvodnění přidělených bodů, je hodnocení nabídek uchazečů pomocí zvolené bodovací stupnice s přiřazením váhy nebo hodnocení slovní nedostatečně transparentní a průkazné. Postrádá vypovídací schopnost, když z verbálního komentáře - z nesjednocených názorů členů komise na jednotlivé nabídky uchazečů ani z bodového hodnocení nevyplývá v čem ta která nabídky splňovala daná kritéria lépe než nabídky ostatních uchazečů. Ve smyslu ustanovení § 38 odst. 1 zákona je nejvhodnější nabídkou nabídka nejlépe splňující kritéria vymezená zadavatelem v podmínkách soutěže.
Zpráva pořízená komisí o posouzení a hodnocení nabídek musí podle § 37 odst. 1 písm. h) zákona obsahovat výsledek hodnocení jednotlivých nabídek a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. Dále podle písm. i) téhož ustanovení zákona musí zpráva obsahovat pořadí nabídek sestavené podle výsledku hodnocení. Komise, která zprávu pořizovala, tyto nezbytné údaje do zprávy neuvedla. Výsledky dílčích hodnotících tabulek jednotlivých členů komise sestavené do tabulky výsledného vyhodnocení pro každou oblast zvlášť a podepsané všemi členy komise lze považovat jako výsledek hodnocení jednotlivých nabídek pro jednotlivé oblasti plnění předmětu veřejné zakázky. Zadavatel porušil citované ustanovení tím, že ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek neuvedl zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky a rovněž ve zprávě neuvedl pořadí nabídek sestavené podle výsledků hodnocení.
Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu zvláštní komisí a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem napadené rozhodnutí přezkoumal v celém rozsahu a s přihlédnutím k doporučení této komise dospěl k následujícímu závěru:
Úřad tím, že podle § 59 písm. a) zákona zrušil rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a zadavateli uložil provést pro porušení § 38 odst. 1 zákona, nový výběr nejvhodnější nabídky, rozhodl správně a v souladu se zákonem.
K námitkám zadavatele, které uvedl již ve svém stanovisku k návrhu ze dne 17.9.2004 uvádím, že se s nimi již vypořádal Úřad v napadeném rozhodnutí a tuto argumentaci jsem shledal jako dostatečnou. V této věci uchazeč v rozkladu neuvedl žádné nové skutečnosti, když opakuje svá tvrzení uvedená již ve zmíněném stanovisku k návrhu uchazeče IRONEX a uchazeče MS-EKOFLORA. Jak již správně posoudil Úřad ve svém napadeném rozhodnutí, zpráva o posouzení a hodnocení nabídek musí podle § 37 odst. 1 písm. h) zákona obsahovat jednak výsledek hodnocení jednotlivých nabídek a zároveň i zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. Podle písm. i) citovaného ustanovení musí zpráva navíc obsahovat pořadí nabídek sestavené podle výsledku hodnocení. V posuzované zprávě o posouzení a hodnocení nabídek však tyto náležitosti chybí. Na této skutečnosti nic nemění ani námitky zadavatele, že tyto údaje jsou uvedeny v dílčích hodnotících tabulkách a pořadí nabídek je uvedeno konstatováním komise, že tato "doporučuje zadavateli, aby výsledkem soutěže bylo rozhodnutí o pořadí nabídek v souladu s pořadím uvedeným v celkových sumarizačních tabulkách pro jednotlivé oblasti".
Ke způsobu hodnocení nabídek obecně uvádím, že při výběru nejvhodnější nabídky je nutné, aby zadavatel respektoval základní cíl zákona, kterým je ekonomické nakládání s veřejnými prostředky, definovanými zákonem a výběr nejvhodnější nabídky musí splňovat dva základní principy platné pro zadávání veřejných zakázek, a to transparentnost postupu a nezvýhodnění (nebo nediskriminaci) žádného z uchazečů. Ze zpracovaného výsledku hodnocení jednotlivých nabídek pak zadavatel vychází i při zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky, které je rovněž obligatorní náležitostí záznamu o posouzení a hodnocení. Jen takovýmto způsobem pořízený záznam, spolu s další nezbytnou dokumentací, umožní zadavateli prokázat, že posouzení a hodnocení nabídek bylo provedeno objektivně a v souladu se zákonem. Pokud zpráva o posouzení a hodnocení nabídek obsahovala pouze body přidělené členy komise pro posouzení a hodnocení nabídek, jednotlivým nabídkám, které byly následně vynásobeny příslušnými vahami jednotlivých kritérií, nevypovídají uvedené číselné údaje o tom, na základě jakých údajů z nabídek uchazečů byly učiněny závěry, vyjádřené přidělením bodů jednotlivým nabídkám. Nebylo by tedy patrné, jaké konkrétní údaje z nabídek byly hodnoceny, což je nedostatečné zejména v rámci hodnocení nabídek podle kritérií, která nelze hodnotit jednoznačně a zcela objektivně (jednoznačně lze hodnotit např. výši nabídkové ceny, lhůtu plnění, záruční dobu - tedy numericky vyjádřitelná kritéria).
Uvedení skutečností, které vedly k přidělení konkrétního počtu bodů, je nezbytné zvláště v kritériích, ve kterých hodnocení nabídek záleží ve značné míře na úvaze a zkušenostech zadavatele (resp. členů komise). Pokud zpráva neobsahuje žádné informace o údajích z nabídek uchazečů, které byly hodnoceny a které vedly k přidělování bodů v jednotlivých kritériích, nemá Úřad a následně ani soud možnost přezkoumat postup zadavatele při výběru nejvhodnější nabídky. Různé matematické modely, používané při hodnocení nabídek, mohou sice zdánlivě objektivizovat celkové hodnocení, avšak je nutno si uvědomit, že číselné údaje (body) do tabulek modelu dosazují "hodnotitelé". Právě proto je nezbytné, aby zpráva obsahovala i výsledek hodnocení jednotlivých nabídek, a to výsledek vyjádřený nikoliv pouze číselně, ale také s patřičným písemným slovním komentářem, z něhož bude vyplývat, proč právě ta konkrétní nabídka získala v daném kritériu určitý počet bodů. Z takto zpracovaného výsledku hodnocení jednotlivých nabídek pak komise, resp. zadavatel vychází i při zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky, které je rovněž obligatorní náležitostí zprávy. Jen takovýmto způsobem pořízená zpráva, spolu s další nezbytnou dokumentací, umožní zadavateli prokázat, že posouzení a hodnocení nabídek bylo provedeno objektivně a v souladu se zákonem. Pokud jsou jako výsledek hodnocení jednotlivých nabídek a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky uvedeny pouze číselné údaje, nebo naopak pouze slovní vyjádření, nezbývá než konstatovat, že provedené hodnocení je netransparentní a nepřezkoumatelné. Nelze zcela vyloučit i možnost pouhého slovního zdůvodnění výběru, ale zadavatel se tak vystavuje riziku, že neprokáže, že vybral nejvhodnější nabídku transparentním a přezkoumatelným způsobem.
Netransparentnost hodnocení je jedním z nejzávažnějších pochybení zadavatelů veřejných zakázek, neboť znehodnocuje účel zákona o zadávání veřejných zakázek, a to průhlednost postupu při zadávání veřejných zakázek. Nelze tedy přezkoumat, zda zadavatel vybral nabídku ekonomicky nejvhodnější.
Zadavatel ve svém rozkladu odkazuje i na rozsudek Vrchního soudu, s kterým se ztotožňuji. Jedná se o rozsudek Vrchního soudu č.j. 2A 1/99, že samotné odborné posouzení jednotlivých nabídek zákon ponechává na zadavateli a Úřad nemůže do této jeho pravomoci ingerovat. K tomu uvádím, že citovaný rozsudek nepochybně vychází i ze zásad zákona, že jedním z účelů zákona je vybrat nabídku uchazeče, která nejlépe odpovídá představám zadavatele a to způsoby v zákoně stanovenými. Také veškerou odpovědnost za správný výběr je ponechán na zadavateli. Výběr nejvhodnější nabídky však musí být proveden transparentně, aby mohl být Úřadem přezkoumán, poněvadž Úřad nemůže vstupovat do myšlenkových pochodů zadavatele a nemůže přebírat odpovědnost zadavatele za výběr nejvhodnější nabídky, a proto je nezbytně nutné, aby právě ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek bylo možno zjistit, z jakého důvodu byl určité nabídce přiřazen konkrétní počet bodů.
K námitce zadavatele, že pořadí nabídek ve zprávě uvedeno bylo, i když (jak uvádí zadavatel v rozkladu) "…nejsou v tabulkách nabídky seřazeny chronologicky od první do poslední sestupně, ale jejich umístění je zcela zřetelně vyznačeno v posledním sloupci nazvaném pořadí" uvádím, že tabulky nelze zaměňovat se zprávou o posouzení a hodnocení nabídek podle ustanovení § 37 zákona. Tyto tabulky jsou pomocným materiálem komise, ale nenahrazují údaje, které je komise povinna uvést do zprávy o posouzení a hodnocení nabídek.
Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval ve věci v souladu se zákonem a správním řádem, když posoudil případ ve všech jeho vzájemných souvislostech a zhodnotil veškeré písemné podklady, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.
Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku uvedeno.
P o u č e n í
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
Ing. Josef Bednář
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
Městská část Praha 11, zast. starostkou Martou Šorfovou, se sídlem Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4,
Michal Bohumel - IRONEX, IČ 101 74 133 s místem podnikání Šimonova 1169/3, 163 00 Praha,
MS-EKOFLORA, s.r.o., se sídlem Přátelství 107, 104 00 Praha 10 - Uhříněves, zast. jednatelem Milanem Schejbalem,
JUDr. Miloš Červinka, AK se sídlem Haštalská 27, 110 00 Praha 1,
Helena Šubertová, IČ 002 31 126, s místem podnikání Bohúňova 1343, 149 00 Praha 4,
Ing. Lubomír Zelenka, IČ 126 05 506, s místem podnikání Svážná 9, 140 00 Praha 4,
Martin Jelen - EKOPARK, IČ 138 28 401, s místem podnikání Hamsíkova 5, 150 00 Praha 5,
Ing. Vladimír Jelen, CSc. - PRAGOPARK, IČ 150 65 651, s místem podnikání Hamsíkova 5, 150 00 Praha 5,
Neklan Pacák, IČ 458 60 432, s místem podnikání 28.října 28, 261 01 Příbram
spis.
|
