Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

Ministerstvo životního prostředí předkládá do připomínkového řízení návrh zákona, kterým se mění zákon č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění pozdějších předpisů.
Materiál je předkládán především za účelem zajištění implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/959 ze dne 10. května 2023, kterou se mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/958 ze dne 10. května 2023, kterou se mění směrnice 2003/87/ES pokud jde o příspěvek letectví k cíli Unie snížit emise v celém hospodářství a o řádné zavedení celosvětového tržního opatření. Uvedené směrnice jsou součástí souboru návrhů na revizi a aktualizaci právních předpisů EU známého jako legislativní balíček Fit for 55[footnoteRef:1].  [1:  https://www.consilium.europa.eu/cs/policies/green-deal/fit-for-55-the-eu-plan-for-a-green-transition/
] 

Vzhledem ke značně krátké transpoziční lhůtě, která je v návrhu výše uvedených směrnic stanovena (do konce letošního roku), byla příprava vnitrostátního implementačního předpisu započata ještě před vyhlášením revize směrnice v Úředním věstníku EU. Zároveň se Ministerstvo životního prostředí rozhodlo část revidované směrnice, která má pozdější implementační termín, nezahrnout do předkládaného návrhu, ale vyčlenit ji do samostatného materiálu. Jedná se o zahrnutí nových sektorů do systému obchodování s emisemi, tzv. ETS 2. Právní úprava systému „ETS 2“ bude zahrnovat spotřebu paliv (tuhých, kapalných i plynných) používaných ke spalování v odvětvích komerčních a rezidenčních budov (vytápění), silniční dopravy, energetiky a průmyslu (mimo těch, která spadají již do ETS 1) a povinnými subjekty (zodpovědnými za sledování a vykazování emisí skleníkových plynů z těchto paliv a vyřazování odpovídajícího množství emisních povolenek) budou primárně dodavatelé těchto paliv, kteří palivo uvolňují pro spotřebu (do volného daňového oběhu). Tato materie bude předmětem samostatné novely zákona a transpozice této části směrnice (nová kapitola IVa) proto není součástí předkládaného návrhu.
Předkládaný návrh se tedy zaměřuje na revizi systému „ETS 1“, a to zejména tím, že v návaznosti na ustanovení transponovaných směrnic: 
· mění nastavení požadavků na využití výnosů z dražeb emisních povolenek
· rozšiřuje systém EU ETS také na námořní dopravu
· konsoliduje celkové množství povolenek v sektoru letectví a postupně ukončuje přidělování bezplatných povolenek (od roku 2026 by měla být zavedena dražba všech leteckých povolenek) a v rámci rozšíření působnosti na lety mimo EU zajišťuje integraci systému EU ETS s postupy pro program CORSIA[footnoteRef:2]“. [2:  Program kompenzace a snižování emisí oxidu uhličitého v mezinárodním civilním letectví Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO).] 

Úprava využití výnosů z dražeb emisních povolenek je zásadní z hlediska dopadů na ekonomiku, energetiku, konkurenceschopnost průmyslu a sociální situaci nízkopříjmových domácností. Výše uvedený unijní předpis nově vyžaduje, aby veškeré výnosy z dražeb povolenek členské státy využily na stanovené účely v oblasti klimatu. S tím se pojí také vnitrostátní úprava kompetencí při nakládání s těmito prostředky. Blíže k tomu viz Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA). 
Dalším záměrem navrhované novelizace zákona je reagovat na některé problematické momenty z aplikační praxe (např. úprava procesních aspektů poskytování kompenzací nepřímých nákladů pro odvětví ohrožená únikem uhlíku, precizace přechodu práv a povinností při změně provozovatele zařízení aj.), upřesnit definice některých pojmů a další dílčí úpravy posilující srozumitelnost a jednoznačnost zákona a upravující situace, které dosud zákonem nebyly ošetřeny, ale mohou nastat. 
Dále se navrhuje několik dílčích úprav v sankčních ustanoveních, a sice navýšení horní hranice pokuty za nejzávažnější přestupky, jako je provoz bez povolení k emisím skleníkových plynů nebo v rozporu s ním, z 5 mil. Kč na 20 mil. Kč. Nyní je horní hranice pokuty nastavena nevhodně nízko a zejm. pro provozovatele z řad největších firem nemá dostatečně odrazující charakter. Je rovněž doplněna kompetence České inspekce životního prostředí rozhodnout případně i o ukončení provozu zařízení, je-li provozováno bez potřebného povolení.
 V rámci meziresortního připomínkového řízení k novele zákona bylo uplatněno celkem 169 zásadních připomínek. Většinu z těchto připomínek se podařilo projednat na pracovní úrovni se zástupci dotčených připomínkových míst v průběhu července a srpna na konferenčním vypořádání či individuálně písemnou formou. Na vypořádání některých zásadních připomínek však ani po následných jednáních nepanuje shoda. 
Návrh je proto předkládán vládě s následujícími rozpory:
(Pozn.: Uvedené číselné odkazy se vztahují k číslování v tabulce všech zaslaných připomínek, která je součástí předkládaného materiálu.)
Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO)
· č. 8 a 9: Požaduje, aby výnosy z dražeb povolenek byly příjmem rozpočtové kapitoly MPO, a související úpravu textu. Požadavek odůvodňuje potřebou financovat provozní podporu existujících zdrojů energie.
· Stanovisko MŽP: ČR má povinnost využít výnosy z aukcí povolenek v souladu se Směrnicí a MŽP jako gestor musí zajistit, že se tak stane. Pokud by byly výnosy příjmem státního rozpočtu, na jehož výdajovou stránku nemá přímý vliv, nota bene na výdaje jiných rozpočtových kapitol, nešlo by o dostatečnou transpozici Směrnice. Hradit provozní podporu již existujících zdrojů energie nadto není od roku 2024 možné, musí se vždy jednat o nové instalace (Nebylo to možné jako výdaj na klima ani doposud, ale využití výnosů na klima dosud neměly členské státy jako povinnost a tudíž nebylo Evropskou komisí vymahatelné. Tento výklad směrnice potvrdila Evropská komise.). U nových zdrojů mohou ale členské státy poskytovat z výnosů jak investiční, tak provozní podporu, přičemž obě varianty může zajistit SFŽP.
Ministerstvo financí
· č. 79: Nesouhlasí s přesunem výnosů z dražeb povolenek ze státního rozpočtu do SFŽP.
· Stanovisko MŽP: ČR má povinnost využít výnosy z aukcí povolenek v souladu se Směrnicí a MŽP jako gestor musí zajistit, že se tak stane. Pokud by byly výnosy příjmem státního rozpočtu, na jehož výdajovou stránku nemá přímý vliv, nota bene na výdaje jiných rozpočtových kapitol, nešlo by o dostatečnou transpozici Směrnice. Touto cestou jde i řada členských států včetně Německa, Slovenska a dalších. Výnosy z dražeb povolenek nemají sloužit k financování rutinních výdajů státu, ale k plnění cílů Směrnice, kterým je zmírňování změny klimatu. Požadavek na 100 % využití výnosů nelze realizovat v rámci bilance státního rozpočtu, když příjmy a výdaje jsou realizovány v odlišných kalendářních rocích, na které se vztahuje jejich vlastní zákon o státním rozpočtu. Přesnou částku na využití výnosů nelze v rozpočtu specifikovat, když se odvíjí od aktuálních výnosů, jejichž souhrnná výše není v době přípravy zákona o státním rozpočtu známa. Ke splnění 100 % využití výnosu na klima je naopak vhodné využití fondu, navíc SFŽP představuje již existující a osvědčený nástroj. Dále fiskální politiku negativně ovlivňuje fakt, že výnosy z aukcí jako příjem státního rozpočtu lze obtížně predikovat kvůli nejasným faktorům jako je cena povolenky, kurz CZK/EUR a spuštění rezervy tržní stability – jen v roce 2023 budou výnosy o cca 13 mld. Kč nižší, než s čím počítá státní rozpočet. Financování projektů přes SFŽP dokáže tato rizika zmírnit a odpadne fluktuace schodku státního rozpočtu. Výdaje budou pochopitelně respektovat priority ostatních resortů naplňujících účel Směrnice, a to díky ustavení tzv. Výboru pro využití peněžních prostředků z dražeb povolenek, Modernizačního fondu a Sociálního klimatického fondu složeného ze zástupců relevantních resortů, tak i díky každoročně předkládanému implementačnímu plánu na jednání vlády a schvalováním výdajů poradním orgánem vlády (Radou).
· č. 80: Požaduje v důvodové zprávě specifikovat způsobilá opatření pro financování z výnosů z dražeb povolenek, včetně příkladu několika konkrétních opatření.
· Stanovisko MŽP: Podrobnou specifikaci akceptovat nelze, protože bychom tak šli nad rámec Směrnice, s níž by pak hrozila kolize. Ze stejného důvodu nelze akceptovat požadavek na uvedení konkrétně zmíněných výdajových titulů, z nichž některé jsou se Směrnicí v rozporu (např. provozní podpora existujícím zdrojům energie).
· č. 81: Požaduje Výbor zřídit jako poradní orgán vlády, nikoliv ministra životního prostředí.
· Stanovisko MŽP: Výbor navrhujeme zřídit jako poradní orgán ministra životního prostředí pro rychlejší a jednodušší správu prostředků z Modernizačního fondu, ale v případě využití výnosů z dražeb povolenek dodatečně navrhujeme ustavení Rady jako poradního orgánu vlády, která bude schvalovat výzvy na poskytnutí podpory.
· č. 88: Požaduje legislativně zabezpečit, aby navrhovaná novela zákona č. 383/2012 Sb. nevedla k výpadku zdroje financování podpory POZE, což by mělo za následek nezanedbatelné navyšování deficitu státního rozpočtu.
· Stanovisko MŽP: Provozní podporu OZE existujícím zdrojům od roku 2024 nelze financovat z výnosů EP, protože nejde o podporu instalace nových zdrojů. POZE vznikla dlouho před prvními dražbami povolenek, její financování tak na výnosech z EP nikdy závislé nebylo a od roku 2024 to ani není možné. Tento výklad směrnice potvrdila Evropská komise.
Ministerstvo dopravy
· č. 110: Požaduje, aby 30 % výnosů z dražby povolenek bylo určeno jako příjem Státního fondu dopravní infrastruktury s vázaným účelovým užitím k financování opatření či investic v dopravní infrastruktuře (na konferenčním vypořádání připomínek byl tento požadavek změněn na 100 % příjem státního rozpočtu).
· Stanovisko MŽP: ČR má povinnost využít výnosy z aukcí povolenek v souladu se Směrnicí a MŽP jako gestor musí legislativně zajistit, že se tak stane. Využití skrze SFŽP je vhodnějším způsobem, protože účely, na které ze zákona může prostředky využít SFŽP, se do velké míry shodují s vyjmenovanými opatřeními ve Směrnici, na rozdíl od SFDI, který sleduje jiné zájmy než ochranu životního prostředí. Využití skrze SFŽP, včetně podpory investic do čisté mobility a účast MD ve Výboru, je tak optimálním řešením. Modernizační fond již některé programy na podporu čisté mobility připravuje. S požadavkem na příjem státního rozpočtu odkazujeme na připomínku č. 79.
Úřad vlády – VÚV
· č. 181: Požaduje, aby výnosy z dražeb emisních povolenek byly i nadále příjmem státního rozpočtu, aby z něj bylo možné financovat i podporu skupin ohrožených energetickou chudobou či investice do dekarbonizace dopravy, tedy účely, které nespadají do působnosti Státního fondu životního prostředí.
· Stanovisko MŽP: ČR má povinnost využít výnosy z aukcí povolenek v souladu se Směrnicí a MŽP jako gestor musí zajistit, že se tak stane. Pokud by byly výnosy příjmem státního rozpočtu, na jehož výdajovou stránku nemá přímý vliv, nota bene na výdaje jiných rozpočtových kapitol, nešlo by o dostatečnou transpozici Směrnice. Investice do dekarbonizace dopravy SFŽP může financovat bez dalšího, opatření na řešení sociálních aspektů v domácnostech s nižšími a středními příjmy prostřednictvím jiných rozpočtových opatření.
Hospodářská komora ČR a Svaz průmyslu ČR
· č. 201 resp. 240: Požadují nominaci ve Výboru pro Modernizační fond a výnosy z dražeb povolenek (Hospodářská komora upřesnila tento požadavek na konferenčním vypořádání připomínek).
· Stanovisko MŽP: Svaz průmyslu i Hospodářská komora jsou již konzultovány na úrovni Platformy pro Modernizační fond spolu s ostatními zájmovými stranami.