Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II


II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

Cílem návrhu zákona je umožnit zdravotním pojišťovnám použít prostředky provozního fondu zdravotní pojišťovny na zvýšení základního kapitálu pojišťoven vykonávajících činnost v souladu se zákonem č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, v nichž má zdravotní pojišťovna majetkovou účast, a to za účelem dosažení optimální hladiny solventnosti těchto pojišťoven.
O vyjádření k návrhu zákona bylo požádáno Ministerstvo financí, Ministerstvo obrany, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo zdravotnictví, Odbor kompatibility Úřadu vlády České republiky a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. 
Ministerstvo zdravotnictví zaujalo k návrhu zákona souhlasné stanovisko. Ministerstvo obrany, Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo vnitra zaujaly k návrhu zákona neutrální stanoviska. Ministerstvo financí a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zaujaly k návrhu zákona nesouhlasná stanoviska.

Ministerstvo zdravotnictví zaujalo k předloženému návrhu souhlasné stanovisko, byť si uvědomuje, že přesun veřejných prostředků (vybraných povinně na základě zákona) do soukromé (akciové) společnosti, kde na tyto peníze nemá veřejný sektor přímý vliv, může být vnímán jako problematický, má za to, že daný návrh respektuje dosavadní faktické nastavení provádění veřejného zdravotního pojištění a jeho provázání s poskytováním soukromého zdravotního pojištění.

Ministerstvo financí zaujalo k předloženému návrhu nesouhlasné stanovisko, neboť odporuje základnímu principu, kdy z příjmů od klientů zdravotních pojišťoven, které jsou určeny k úhradám za jim poskytnuté zdravotní služby, hrazené z veřejného zdravotního pojištění podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nemůže být navyšován základní kapitál komerčních subjektů. Tyto veřejné finance mají přesně zákonem daný účel a není v zájmu pojištěnců ho měnit.
Provozní fond, který je tvořen převodem ze základního fondu, na základě daných zákonů a podzákonných právních předpisů, slouží výhradně k zabezpečení vlastního provozu pojišťovny a v případě zákonem naplněných podmínek i k převodu do Fondu prevence. 
Vzhledem k situaci, kdy hospodaření zdravotních pojišťoven je již nyní plánováno jako deficitní, je nežádoucí, aby jakékoli finanční prostředky sloužily komerčním účelům, a to i za předpokladu, že Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky a Oborová zdravotní pojišťovna zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví mají ke svým dceřiným společnostem práva a povinnosti dané zákonem o pojišťovnictví. Tato jejich práva a povinnosti nemohou být vykonávána na úkor finančních prostředků určených na úhrady zdravotních služeb klientů.
V návrhu nejsou uvedeny základní údaje o hospodaření a finančním zdraví dotčených akciových společností a údaje o stavech na účtech provozních fondů zdravotních pojišťoven. Chybí také analýza dopadů, které návrh zákona může vyvolat, a to i s výhledem do budoucna. 
Návrh zákona by mohl dále oslabit trendově deficitní systém veřejného zdravotního pojištění a není vhodné za tímto účelem do zákonů, které ho regulují, zasahovat a vyvolávat dojem, že i ostatní zaměstnanecké zdravotní pojišťovny by eventuálně mohly podobné instituce zakládat. 
Ministerstvo financí upozorňuje, že výraz „solventnost“ je nejasný a může vést k výkladovým sporům. Zákon o pojišťovnictví s takto vymezenou kategorií nepracuje. Lze se pouze domnívat, že navrhovatelé mají pravděpodobně na mysli plnění solventnostního kapitálového požadavku a minimálního kapitálového požadavku.

Ministerstvo obrany zaujalo k předloženému návrhu neutrální stanovisko.

Ministerstvo práce a sociálních věcí zaujalo k předloženému návrhu neutrální stanovisko, neboť lze mít určité pochybnosti o vhodnosti řešení vtěleného do navrhované právní úpravy. Jedná se de facto o možnost převádění prostředků veřejného zdravotního pojištění, ač třeba z vedlejšího, provozního fondu, do komerčních subjektů. S tím je potenciálně spojeno riziko ztráty veřejných prostředků. Z toho důvodu také bylo doposud hospodaření zdravotních pojišťoven jakožto veřejnoprávních institucí od dceřiných (komerčních) společností oddělené.

Ministerstvo vnitra zaujalo k předloženému návrhu neutrální stanovisko, přičemž za rozhodující považuje stanovisko Ministerstva zdravotnictví. 
Ministerstvo vnitra nesdílí ideu předkladatelů, aby prostřednictvím provozního fondu bylo možno financovat další aktivity zdravotních pojišťoven (navíc jde o aktivity komerčního charakteru), jestliže část provozního fondu tvoří prostředky vybrané prostřednictvím povinného zdravotního pojištění, a tedy je tvoří platby od pojištěnců, zaměstnavatelů a státu.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zaujal k předloženému návrhu nesouhlasné stanovisko.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neshledal, že by návrh narušil či omezil hospodářskou soutěž v dané oblasti. Návrhem dojde k možnosti Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a pojišťoven provádějících veřejné zdravotní pojištění použít své finanční prostředky z prostředků provozního fondu na zvýšení základního kapitálu pojišťoven, v nichž mají majetkovou účast. Podle odůvodnění návrhu nebudou ovlivněny prostředky pojišťoven alokovány ve fondu, z něhož je hrazeno poskytování zdravotních služeb. Předmětný návrh proto nemá dopad na úhradu hrazených služeb zdravotní péče spotřebitelů, tj. pojištěnců zdravotních pojišťoven.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže návrh posoudil i z hlediska pravidel veřejné podpory. Podmínky týkající se provozního fondu jsou podrobně upraveny ve vyhlášce č. 418/2003 Sb., kterou se stanoví podrobnější vymezení okruhu a výše příjmů a výdajů fondů veřejného zdravotního pojištění zdravotních pojišťoven, podmínky jejich tvorby, užití, přípustnosti vzájemných převodů finančních prostředků a hospodaření s nimi, limit nákladů na činnost zdravotních pojišťoven krytých ze zdrojů základního fondu včetně postupu propočtu tohoto limitu, ve znění pozdějších předpisů. V souladu s vyhláškou č. 418/2003 Sb. jsou zdrojem provozního fondu mj. prostředky ze základního fondu, který je tvořen pojistným na veřejné zdravotní pojištění, s ním souvisejícím příslušenstvím a dalšími položkami souvisejícími s jeho správou či úkony na ni navazujícími. Veškeré záležitosti týkající se veřejného zdravotního pojištění jsou upraveny zákonem a podléhají regulaci státu.
Veřejná podpora, která současně splňuje čtyři následující znaky, je obecně zakázaná, pokud pro ni z předpisů veřejné podpory nevyplývá výjimka či není taková výjimka schválena Evropskou komisí. Znaky veřejné podpory jsou následující: (1) podpora je poskytovaná v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, (2) narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, (3) že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby, (4) a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. 
Pojistné na veřejné zdravotní pojištění a veškeré s ním související položky, s nimiž zdravotní pojišťovny nakládají, se považují za veřejné prostředky. Má-li v důsledku navrhované změny dojít k jejich použití pro komerční činnosti zdravotních pojišťoven v podobě navyšování základního kapitálu, jedná se o využití pro hospodářskou činnost, která je liberalizovaná (tj. mohou ji vykonávat další subjekty, které nezbytně neprovádějí veřejné zdravotní pojištění), a proto se má rovněž za to, že tato navrhovaná změna ovlivní obchod mezi členskými státy Evropské unie. 
Zvýhodnění určitých subjektů vychází z toho, že navrhovaným opatřením má být umožněno financovat z veřejných prostředků běžnou obchodní (komerční) činnost pouze určitému okruhu pojišťoven (zdravotním pojišťovnám). S ohledem na informace obsažené v předloženém materiálu je třeba dodat, že znak zvýhodnění nelze vyloučit poukázáním na skutečnost, že se konkurenční subjekty nacházejí v příznivější situaci, a proto je třeba realizovat předmětné opatření. Z uvedeného vyplývá, že se v tomto případě jedná o veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie. 
Podpora ve formě navyšování základního kapitálu subjektů, které realizují běžné obchodní činnosti, nemá obecně podklad v žádné z (blokových) výjimek ze zákazu veřejné podpory. Navrhovanou podporu ve formě navýšení základního kapitálu komerčních pojišťoven je tedy nutné předložit Evropské komisi k posouzení. Navíc opatření podpory musí splňovat obecné podmínky slučitelnosti s vnitřním trhem, např. podmínku nezbytnosti, přiměřenosti a proporcionality podpory či motivačního účinku podpory, což by musel poskytovatel podpory v rámci řízení u Evropské komise prokázat. Proces notifikace může být nicméně ukončen i nesouhlasem Evropské komise s provedením opatření.
Vzhledem k výše uvedenému vzniká vysoké riziko poskytování protiprávní a neslučitelné, tj. zakázané veřejné podpory, a provedení navrhovaných změn proto nelze z hlediska pravidel veřejné podpory doporučit.

Odbor kompatibility Úřadu vlády České republiky zaujal k předloženému návrhu obdobný postoj jako Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. 

Na základě výše uvedených vyjádření se vládě doporučuje zaujmout k předloženému návrhu zákona neutrální stanovisko.

4