Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II

 (
0
)
 (
13
)
II.

PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

	Cílem návrhu zákona je posílit principy cirkulární ekonomiky, omezit množství vzniklých odpadů a přinést úsporu primárních materiálů, a to především zavedením zálohových systémů pro nápojové plastové lahve a kovové nádoby na nápoje (plechovky). Návrhem zákona má být zajištěno, že Česká republika bude moci pokračovat v úspěšném plnění cílů zpětného odběru plastových obalů stanovených EU.
Předložený poslanecký návrh zákona je téměř totožný s vládním návrhem zákona, který byl předložen Poslanecké sněmovně v minulém volebním období a jehož projednávání nebylo do jeho konce dokončeno (sněmovní tisk č. 818).
O vyjádření k předloženému návrhu zákona byla požádána ministerstva životního prostředí, dopravy, financí, kultury. průmyslu a obchodu, spravedlnosti, vnitra a zemědělství.

Ministerstvo životního prostředí jako věcně příslušné ministerstvo doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Ve svém vyjádření ministerstvo předně odkazuje na programové prohlášení vlády, v němž se uvádí, že „Systém zálohování PET lahví a plechovek bude zaveden jen při prokázání jednoznačného ekologického přínosu, a bude-li zajištěno, že nenaruší funkční obecní systémy třídění odpadů. Nezavedeme recyklační poplatky zatěžující tisk a distribuci reklamních letáků, které jsou důležitým zdrojem informací o slevách a nabídce zboží zejména pro seniory.“. 
Dále ministerstvo upozorňuje, že v současnosti připravuje adaptaci nařízení (EU) 40/2025 o obalech a obalových odpadech, které se zálohových systémů pro plastové nápojové lahve a kovové nádoby na nápoje rovněž významně týká. V návaznosti na programové prohlášení vlády je zapotřebí otázku potenciálního zavedení zálohového systému a jeho nastavení ještě dále vyhodnotit a následně rozhodnout o dalším postupu v této věci (včetně příslušné legislativní úpravy). Pokud jde o zavedení recyklačních příspěvků pro reklamní letáky, předložený poslanecký návrh tuto úpravu rovněž obsahuje, a je proto v přímém rozporu s programovým prohlášením vlády.

Ministerstvo dopravy doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko. Ve svém vyjádření uvádí, že se návrh nedotýká působnosti ministerstva ani resortu dopravy.

	Ministerstvo financí doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Ministerstvo financí ve svém vyjádření předně upozorňuje, že návrh zákona upravuje rozsáhlou problematiku, která bude mít značné dopady na téměř všechny segmenty společnosti – občany jako spotřebitele, podnikatelský sektor, obce a stát. Návrh představuje zásadní změnu, kterou je třeba projednat ve standardním meziresortním připomínkovém řízení se širokým zapojením připomínkových míst a s dostatečným časovým prostorem. Předložená forma poslaneckého návrhu takovou debatu nezaručuje. Návrh podle ministerstva vyvolává dopady na státní rozpočet (požadavek na navýšení počtu míst v kapitole Ministerstva životního prostředí a České obchodní inspekce a navýšení objemu prostředků na platy), se kterými ministerstvo nesouhlasí a rovněž dopady na územní rozpočty, které nejsou řádným způsobem vyčísleny, byť předkladatel kromě negativních dopadů do rozpočtů územních samosprávných celků očekává i pozitivní dopady. 
Ministerstvo rovněž upozorňuje, že podle § 19 odst. 1 písm. zc) bodu 2 zákona o daních z příjmů jsou osvobozeny peněžní příspěvky osob, které uvádějí na trh nebo do oběhu obaly, plynoucí autorizované obalové společnosti za předpokladu jejich použití na zajištění sdruženého plnění povinností osob uvádějících obaly na trh nebo do oběhu. V § 16 předloženého návrhu zákona je název předmětné společnosti změněn na „autorizovaná společnost“ a navrhované znění zákona o obalech tak neodpovídá aktuálnímu znění zákona o daních z příjmů. Návrh dále zavádí novou právnickou osobu „operátora“, avšak neobsahuje návrh na úpravu zákona o daních z příjmů. Tento nový typ poplatníka by tak měl zcela standardní daňový režim. 

Ministerstvo kultury doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko a upozorňuje, že považuje předložení návrhu ve formě poslaneckého návrhu zákona za nevhodné, neboť takto rozsáhlá a potenciálně problematická materie by měla být řádně prodiskutována, včetně posouzení v meziresortním připomínkovém řízení a zohlednění legislativy Evropské unie, a předložena formou vládního návrhu zákona. Současně by takový návrh měl reflektovat postoj nově jmenované vlády, z jejíhož navrhovaného programového prohlášení vyplývají v oblastech odpadového a oběhového hospodářství odlišné záměry (viz např. „[...] Systém zálohování PET lahví a plechovek bude zaveden jen při prokázání jednoznačného ekologického přínosu, a bude-li zajištěno, že nenaruší funkční obecní systémy třídění odpadů. Nezavedeme recyklační poplatky zatěžující tisk a distribuci reklamních letáků, které jsou důležitým zdrojem informací o slevách a nabídce zboží zejména pro seniory.“).

	Ministerstvo průmyslu a obchodu doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko, přičemž podle jeho názoru je v případě takové komplexní úpravy zákona o obalech je zásadní zpracovat plnohodnotné hodnocení dopadů regulace (RIA), neboť je třeba jednoznačně identifikovat dopady na výrobce, spotřebitele, obchodníky a na obecní systémy třídění odpadů. Navrhované zavedení poplatků za reklamní letáky, které jsou důležitým zdrojem informací a slevách a nabídce zboží zejména pro seniory, je podle ministerstva v rozporu s Programovým prohlášení vlády. Ministerstvo pak považuje za důležité, aby byl materiál projednám s gestorem zákona o obalech, tedy s Ministerstvem životního prostředí.

Ministerstvo spravedlnosti doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Ve svém vyjádření ministerstvo předně upozorňuje, že podle § 29j odst. 1 písm. g) a § 50 odst. 2 má být Ministerstvo životního prostředí zmocněno k vydání vyhlášky, kterou stanoví minimální výši zálohy pro vybrané zálohované jednorázové obaly. Navrhovaná právní úprava však neobsahuje jakákoliv kritéria, na jejichž základě by mělo Ministerstvo životního prostředí tuto minimální výši zálohy stanovit. Taková volnost je přitom v případě sekundární normotvorby zcela nežádoucí, neboť se de facto jedná o doplnění zákona, nikoliv jeho provedení. Jedná se rovněž o nesystémový postup, neboť dnes je výše zálohy skleněných vratných lahví stanovována přímo nařízením vlády (podle § 9 odst. 9 a § 50 odst. 1 zákona o obalech). Prováděcí předpis Ministerstva životního prostředí má přitom stanovit minimální výši zálohy, přičemž je v návrhu operátorovi zálohového systému dána v § 29j odst. 1 písm. g) možnost stanovit tuto zálohu ve vyšší výši, než která bude stanovena vyhláškou, tj. právním předpisem. Zároveň není jasné, z jakého důvodu zvolil předkladatel postup úpravy stanovení výše zálohy ve dvou různých právních předpisech namísto novelizace výše uvedeného nařízení vlády. Na výše zmíněný nedostatek upozornila již Legislativní rada vlády ve svém stanovisku ze dne 8. srpna 2024 k fakticky totožnému vládnímu návrhu zákona, který nebyl Poslaneckou sněmovnou schválen v minulém volebním období.
Dále Ministerstvo spravedlnosti upozorňuje na dílčí nedostatky návrhu v oblasti korporátního práva, které by bylo vhodné odstranit v dalších fázích legislativního procesu. Tyto nedostatky se týkají nejasností v rámci použitých pojmů, např. „osoby v rámci akcionáře sdružené“ v § 29d odst. 4 písm. a) návrhu, „korporace soukromého práva“ v § 29h odst. 1 návrhu, „přenechání hlasovacích práv jiné osobě“ v § 29h odst. 2 návrhu. Stejně tak je problematické právo Ministerstva životního prostředí rozhodnout o zákazu výkonu hlasovacího práva vlastníka akcií (zde se zřejmě jedná o akcionáře, toto právo je již obsaženo v § 18 odst. 7 zákona o obalech), požádat o svolání valné hromady nebo požadovat zařazení určitého bodu na pořad jednání valné hromady podle § 29h odst. 4 návrhu. Jedná se v první řadě o nesystémový krok, kdy zásadně nemají mít na vnitřní fungování obchodních korporací vliv žádné jiné osoby kromě akcionářů a členů volených orgánů. Rovněž není podle ministerstva zřejmé, za jakých podmínek, jakým způsobem a v jakých lhůtách by toto právo mohlo Ministerstvo životního prostředí vykonávat. V neposlední řadě není zřejmé, jaký korektiv představuje nemožnost uzavření smlouvy v rozporu s péčí řádného hospodáře dle § 29i odst. 3 návrhu, neboť péče řádného hospodáře je standard uplatňovaný na členy volených orgánů všech právnických osob podle § 159 občanského zákoníku.

Ministerstvo vnitra doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko a dále upozorňuje, že předmětný návrh vychází z vládního návrhu zákona, který byl projednáván Poslaneckou sněmovnou v minulém volebním období (sněmovní tisk č. 818). Původní vládní návrh prošel připomínkovým řízením, v němž ministerstvo uplatnilo připomínky zejména k ustanovení ohledně řízení o udělení autorizace operátora a části upravující přestupkovou odpovědnost, přičemž veškeré jeho připomínky byly řádně vypořádány. Nyní předkládaný poslanecký návrh zahrnuje i další úpravy provedené na základě stanoviska Legislativní rady vlády, s nimiž se lze podle Ministerstva vnitra plně ztotožnit. Z věcného hlediska tak k nyní předloženému poslaneckému návrhu neuplatňuje ministerstvo připomínky.

	Ministerstvo zemědělství doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko. 
            Ve svém vyjádření ministerstvo uvádí, že jde nepochybně o velice významnou problematiku, kterou je nutno určitým způsobem řešit, jelikož přestože existuje v České republice poměrně funkční systém třídění odpadů, mimo tříděný odpad zřejmě skončí přibližně každá pátá PET lahev a cca 3 plechovky ze 4. Podle dostupných analýz je zavedení zálohového systému potřebné zejména pro plnění cílů, které jsou stanoveny v evropské směrnici o omezení dopadu některých plastových výrobků na životní prostředí. Přesněji jde o povinnost dosáhnout do roku 2025 úrovně zpětného odběru minimálně 77 % a do roku 2029 dokonce 90 % hmotnosti plastových lahví o objemu do tří litrů. Zálohový systém slibuje redukci tzv. litteringu, z kterého vyplývající rostoucí poplatky dopadají na potravinářský průmysl, ačkoliv volně pohozený odpad je často jiného původu a dotyčný původce povinnost platit odměny obcím za úklid nemá.
     Obecně lze podle ministerstva pozitivně hodnotit, že předkládaný materiál by měl vést k vyšší míře recyklace a lepší kvalitě recyklovaného materiálu, omezení znečištění životního prostředí, dosažení cílů EU ohledně zpětného odběru těchto obalů, podpoře cirkulární ekonomiky a přímé motivaci spotřebitele vracet obaly místo jejich odhození či vyhazování do kontejnerů. Problematickým se však podle ministerstva jeví zvýšení administrativy a nákladů pro obchodníky (instalace a provoz sběrných automatů) i pro výrobce a provozovatele systému, důvodová zpráva v tomto směru není dostatečná a neumožňuje posoudit významné dopady na jednotlivé dotčené skupiny, zejména na spotřebitele, obchodníky a obce, možné zdražení nápojů v důsledku budování nákladného zálohového systému, obavy obcí a některých svozových firem ze zvýšení jejich provozních nákladů a snížení výnosů z prodeje vytříděného materiálu, komplikace ve svozu a logistice v důsledku dvojího systému, který vznikne oddělením části materiálu (PET a plechovky) z dosavadního systému třídění a ochota spotřebitelů vracet předmětné obaly v důsledku horší dostupnosti.
	Ministerstvo zemědělství dále považuje za nutné vzít v potaz významný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a další subjekty, včetně potravinářského průmyslu a zavedení nových povinností, které způsobí zvýšení administrativní zátěže nejen pro kontrolní orgány, které již nyní bojují s personální nedostatečností a napjatým rozpočtem. Takto závažná problematika by měla podle ministerstva být řešena vládním návrhem zákona, v souladu s programovým prohlášením vlády po provedení důkladné analýzy, která prokáže jednoznačný ekologický přínos vyvažující náklady zavedení zálohového systému, jakož i nenarušení funkčních obecních systémů třídění odpadů. Ohledně reklamních letáků pak ministerstvo uvádí, že programové prohlášení vlády uvádí, že nebudou zaváděny recyklační poplatky zatěžující tisk a distribuci reklamních letáků, které jsou důležitým zdrojem informací o slevách a nabídce zboží zejména pro seniory. 

	Mimo oslovená ministerstva se k návrhu zákona vyjádřil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko, přičemž ve svém vyjádření odkazuje na nevypořádané zásadní připomínky úřadu z meziresortního připomínkového řízení k původnímu téměř totožnému vládnímu návrhu zákona, který byl projednáván v minulém volebním období. 

Dále se mimo oslovená ministerstva vyjádřila Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR, Unie zaměstnavatelských svazů ČR a Hospodářská komora České republiky, které doporučují vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko, a také Svaz průmyslu a dopravy České republiky, který doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko.
Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR a Unie zaměstnavatelských svazů ČR ve svém vyjádření shodně konstatují, že novela zákona o obalech představuje nepřiměřenou regulatorní zátěž pro zaměstnavatele, povede ke zdražování výrobků a služeb, deformuje hospodářskou soutěž, ohrožuje existující investice a pracovní místa a byla předložena procesně i odborně nedostatečným způsobem. Požadují pak nahrazení předložené novely řešením, které bude ekonomicky racionální, technologicky neutrální, respektující stávající infrastrukturu a projednané se sociálními partnery.
Hospodářská komora České republiky ve svém vyjádření uvádí, že naprosto chybí odborná diskuse o tom, zda je povinný zálohový systém pro jednorázové obaly v podmínkách České republiky, která má již v současné době na svých cca 10 milionů obyvatel více než 1 milion sběrných nádob na třídění komunálních odpadů, v jakékoli podobě efektivní, skutečně nezbytný a přiměřený. Česká republika má jednu z nejvyšších hustot sběrné sítě na světě, ne-li největší, a má také velmi dobré výsledky sběru i recyklace obalů, které se navíc dále zlepšují. Novela tedy pouze technicky svazuje model, který byl již dříve odbornou veřejností, samosprávami i kontrolními orgány označen za velmi problematický, nepřínosný a extrémně nákladný. Ve svém vyjádření pak komora uvádí, že by vláda měla předložený návrh odmítnout a místo toho předložit komplexní strategii modernizace pravidel pro obaly a odpady, která bude vycházet z důkladné analýzy ekonomických dopadů do nákladů firem i spotřebitelských cen, zohlední specifika českého trhu a stávající infrastrukturu, 	minimalizuje negativní dopady na konkurenceschopnost českých podniků, zajistí dostatečné přechodné lhůty pro adaptaci všech dotčených subjektů, bude koordinována s připravovanými evropskými předpisy v oblasti oběhového hospodářství a odpadů, bude postavena na skutečné konzultaci s podnikatelskými svazy a odbornou veřejností a prioritně podpoří zlepšení třídění směsného komunálního odpadu a stabilitu financování komunálních systémů nakládání s odpady.
Svaz průmyslu a dopravy upozorňuje na již platnou evropskou legislativu (nařízení o obalech a obalových odpadech), která stanovuje cíle sběru PET lahví a plechovek na 80 % v roce 2026, kdy Česká republika nedosahuje stanovených cílů, takže se podle svazu nevyhne zavedení zálohového systému. Je však podle svazu potřeba najít taková řešení, která zajistí kompatibilitu se stávajícími funkčními mechanismy a přispěje k naplnění cílů cirkulární ekonomiky. Svaz požaduje, aby další legislativní práce v agendě zálohování byly vedeny snahou o nalezení takových řešení, která budou funkční a bez značných dopadů na jednotlivé aktéry.
S ohledem na vyjádření jednotlivých oslovených ministerstev bylo zpracováno a doporučuje se k předloženému návrhu zákona zaujmout nesouhlasné stanovisko vlády.