Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II

2

II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

Cílem návrhu zákona má být zefektivnění aplikační praxe, a to odlišením působnosti zákona o předcházení ekologické újmy od působnosti ostatních právních předpisů upravujících ukládání nápravných opatření v obdobných věcech (vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu nebo zákon o ochraně přírody a krajiny).
O stanovisko k předloženému návrhu zákona byla požádána ministerstva životního prostředí, zemědělství, průmyslu a obchodu, spravedlnosti a vnitra.
Nad rámec oslovených připomínkových míst se k návrhu vyjádřily i Hospodářská komora ČR, Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR a Svaz energetiky ČR.  

Ministerstvo životního prostředí navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí do českého právního řádu je podle vyjádření ministerstva řádná a úplná, jak ostatně předkladatelé sami uvádí. Aplikační praxe na tomto úseku probíhá do jisté míry i na základě složkových předpisů (typicky podle vodního zákona, který v § 40 až 42 upravuje, jak postup při zneškodňování havárie, tak ukládání opatření k nápravě), které umožňují v případě nejasností ohledně působnosti zákona o předcházení ekologické újmě efektivně reagovat a naplnit také požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES z hlediska implementace.
I přes dílčí pozitiva návrhu ve věci zpřesnění postupu při ukládání preventivních a nápravných opatření (§ 8) není podle ministerstva navrhovaná, poměrně rozsáhlá novelizace zákona o předcházení ekologické újmě jako celek potřebná, a to ani z pohledu implementace legislativy Evropské unie, ani z hlediska aplikační praxe. Přijetí novely by bylo spojeno s poměrně značnými personálními dopady, spočívajícími v potřebě navýšení systemizovaných pracovních míst v celkovém rozsahu téměř 30 pracovních úvazků napříč dotčenými orgány veřejné správy. Tyto personální nároky nejsou jednoznačně a dostatečné odůvodněny z hlediska přínosu pro aplikační praxi.
Ministerstvo zemědělství doporučuje vládě přijmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Z hlediska hospodaření v lesích je podle vyjádření ministerstva třeba návrh novely zákona o ekologické újmě odmítnout. Nelze souhlasit s přístupem do ekologické újmy zahrnovat hrozby a podsouvat je jako prevenci. V navrhované novele nejsou žádné kvalitativní změny, které by zvrátily setrvalý nezájem o uplatňování zákona o předcházení ekologické újmě v právní praxi. Přesuny působnosti Agentury ochrany přírody a krajiny a správ velkoplošných zvláště chráněných území jsou samoúčelnou úpravou. Pokud orgány České inspekce životního prostředí jsou v současnosti schopny řešit porušení zákona podle jiných složkových předpisů samostatně, není důvod jim předkládat závazná stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny a velkoplošných zvláště chráněných území a zvyšovat tím administrativní zátěž. Kompetence těchto orgánů by bylo účelné ze zákona zcela vypustit.
Přínosem návrhu novely podle ministerstva je, že upozorňuje na opomíjený, zbytný zákon, který nemá smysl novelizovat, protože by se tím jen prohloubil pojmový chaos. Příkladem toho je „aktualizace“ spočívající v převzetí navržených pojmů z druhové ochrany z připravované tzv. „druhové“ novely zákona o ochraně přírody a krajiny obsahující nedotaženou novelizaci příslušných sankčních ustanovení. Navržené konstrukce zjišťování „měřitelného" dopadu např. usmrceni jedince zvláště chráněného druhu na místní populaci nebo stav společenstva, jehož je součástí, jsou neuchopitelné. V té souvislosti je třeba připustit, že relevantní a ověřená data (většina dat nálezových databází typu Ústřední seznam ochrany přírody) nelze zpravidla použit, protože nejsou spolehlivě ověřitelná, a data pocházející od specialistů nebo získaná v rámci cíleného monitoringu nebo výzkumu jsou menšinová. Podle ministerstva lze doporučit nahrazení zákona o ekologické újmě provedením opětovné transpozice směrnice 2004/35/ES do právního řádu, a to čistě cestou důsledné novelizace jednotlivých odvětvových/složkových zákonů (např. zákona o ochraně přírody a krajiny, zákona o lesích, o vodách ad.) a striktně přitom dbát na pojmově správné rozlišování škody a újmy.   
Ministerstvo průmyslu a obchodu zaujalo k návrhu zákona neutrální stanovisko s tím, že klíčové je stanovisku Ministerstva životního prostředí jako gestora právní úpravy, které může zohlednit i nové zkušenosti s aplikací zákona během roku 2025.  
Ministerstvo spravedlnosti doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko s tím, že určující je zejména stanovisko Ministerstva životního prostředí. 
Ministerstvo dále upozornilo, že v dalším legislativním procesu by bylo vhodné vyjasnit povahu žádosti o zahájení řízení o uložení preventivních opatření nebo nápravných opatření podle § 8 odst. 2 a 3 návrhu. Ustanovení § 8 odst. 3 odlišně od § 44 správního řádu stanovuje, že je řízení zahájeno dnem, kdy příslušnému orgánu došel návrh, který obsahuje veškeré zákonem stanovené náležitosti. Ze zvláštní části důvodové zprávy přitom plyne, 
že podmínkou zahájení řízení je rovněž skutečnost, že správní orgán „posoudí „hodnověrnost“ informací obsažených v návrhu, příčinnou souvislost mezi provozní činností v návrhu uvedeného provozovatele a hrozbou ekologické újmy či jejím vznikem, a na základě tohoto posouzení věrohodnosti a úplnosti návrhu řízení buď zahájí nebo věc usnesením odloží“. Správní orgán tedy de facto provede věcné posouzení návrhu a následně buď zahájí řízení, anebo se nebude věcí dále zabývat. Navrhovaná právní úprava tak svou povahou odpovídá spíše institutu podnětu než návrhu na zahájení řízení. 
Ministerstvo vnitro k návrhu zákona zaujalo neutrální postoj. Z věcného hlediska k nynější poslanecké inciativě nemá ministerstvo připomínky. Žádoucí by nicméně bylo provést legislativně technickou revizi materiálu, aby byly zohledněny například v mezičase přijaté novelizace návrhem měněných zákonů. Stěžejní je pak podle něj stanovisko Ministerstva životního prostředí jako gestora novelizovaného zákona. 
Hospodářská komora ČR zaujala k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. Namísto deklarovaného zpřehlednění právní úpravy návrh vede podle Hospodářské komory k rozšiřování pojmu ekologické újmy, k nárůstu administrativní zátěže a zejména ke zvýšení právní nejistoty provozovatelů. Obzvlášť problematické je, že návrh může v praxi rozšiřovat odpovědnost i na subjekty, které újmu nezpůsobily, ale pouze mohou být správním orgánem považovány za osoby, které k ní mohou přispívat. Takto formulované pojetí je vágní, obtížně předvídatelné a v rozporu se zásadou, že povinnosti a sankce mají být ukládány pouze na základě prokazatelné příčinné souvislosti a jasně určené odpovědnosti. Posílení procesního postavení environmentálních právnických osob bez odpovídajících pojistek proti obstrukčním či účelovým podáním může vést při absenci jasných procesních limitů k prodlužování řízení a zvyšování nejistoty provozovatelů i v případech, kdy je skutkový stav odborně složitý a vyžaduje technické posouzení. Návrh dále zavádí povinnost plošného předávání vybraných údajů o hodnocení rizik a finančním zajištění do centrálního elektronického systému, nicméně takový mechanismus postrádá dostatečné garance ochrany obchodního tajemství a informací, které mohou mít bezpečnostní relevanci. Zároveň pak podle komory jde o opatření s významným dopadem na administrativu podniků, aniž by byla prokázána jeho nezbytnost nebo přiměřenost.
Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR navrhuje vládě přijetí nesouhlasného stanoviska s tím, že jde o textaci návrhu novelizace zákona, která byla předložena Ministerstvem životního prostředí do meziresortního připomínkového řízení v roce 2024 a ani po zdlouhavých jednáních k vypořádání připomínek z meziresortního připomínkového řízení s podnikatelskými svazy a zástupci průmyslu nebylo dosaženo odstranění rozporů nebo přijatelného kompromisního řešení na novelizaci textu zákona. 
Svaz energetiky ČR doporučuje vládě přijmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. Navrhovaná úprava není podle vyjádření svazu nezbytná. Zákon o předcházení ekologické újmě je sice transpozičním předpisem, avšak současný právní stav představuje úplnou a řádnou transpozici příslušné směrnice Evropské unie. Cíle, ke kterým úprava směřuje, jsou již nyní dostatečně zajištěny složkovými předpisy na úseku zákona o ochraně vod, ochrany zemědělského půdního fondu či zákona o ochraně přírody a krajiny. Navrhovaná úprava v zákoně o předcházení ekologické újmě je proto v tomto smyslu do značné míry duplicitní. Návrh bude mít podle svazu zásadní dopad do podnikatelského prostředí, protože návrhem se vypouští možnost plnění požadavků zákona prostřednictvím registrace v Programu EMAS nebo certifikace podle norem ČSN EN ISO 14000. Toto řešení umožňuje zákon již od svého přijetí v roce 2009, přičemž ani tato úprava nebyla shledána ve vztahu k řádné implementaci práva EU za rozpornou. Návrh dále také zavádí novou evidenční povinnost pro provozovatele, kteří budou nově povinní evidovat další informace v systému státní správy a vzhledem k tomu, že návrh může dopadat na tisíce provozoven, půjde podle Svazu energetiky v kumulovaném množství o významnou administrativní zátěž.

Vzhledem k výše uvedeným obdrženým vyjádřením se vládě doporučuje k předloženému návrhu zákona zaujmout nesouhlasné stanovisko vlády.