Upozornění: Text přílohy byl získán strojově a nemusí přesně odpovídat originálu. Zejména u strojově nečitelných smluv, kde jsme použili OCR. originál dokumentu stáhnete odsud
Celý záznam ALBSDRFEKCIO najdete zde
V.
SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA
1. Základní identifikační údaje
Název návrhu: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
Zpracovatel / zástupce předkladatele:
Ministerstvo vnitra
Předpokládaný termín nabytí účinnosti
(v případě dělené účinnosti rozveďte):
01.01.2027
Implementace práva EU: ☐ ANO ☒ NE. Pokud ano, uveďte:
- termín stanovený pro implementaci: MM.RR
- zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU: ☐ ANO ☒ NE
2. Cíl návrhu zákona
Hodnocení dopadů regulace provedeno u problematiky nastavení odměn zastupitelů při souběhu zastupitelských funkcí, a to v reakci na nedávno přijatou, avšak praxi ne zcela vyhovující úpravu (v zákoně č. 57/2025 Sb.) a zavedení veřejně přístupné evidence starostů a podobných funkcionářů územních samosprávných celků.
Na základě poznatků z praxe se dále hodnocení dopadů zabývá možnostmi prohloubit právní úpravu společenství obcí jakožto nástroje meziobecní spolupráce. Návrh posiluje jejich schopnost sdílet kapacity s obcemi a efektivně zajišťovat výkon vybraných agend veřejné správy, zejména v oblastech, které menší obce samostatně nemohou zajistit – jako je zřízení společné obecní policie. Pro tyto účely se navrhuje i podrobnější právní úprava organizační struktury a vnitřního fungování společenství obcí. Současně se zavádí možnost podpory ze státního rozpočtu. Role společenství obcí v oblasti koordinace veřejných služeb a rozvoje území bude také promítnuta do sféry regionální politiky státu a regionálního rozvoje.
3. Agregované dopady návrhu zákona
3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: ☒ ANO ☐ NE
Dopady na rozpočty územních samospráv se budou odvíjet od konkrétní situace – jak v oblasti krácení odměn členů zastupitelstev při souběhu funkcí, tak od rozsahu využití možností spolupráce na půdorysu společenství obcí (přitom lze předpokládat, že jednotlivé obce budou do spolupráce vstupovat jen tehdy, pokud v ní budou spatřovat přínos).
Návrh počítá s několika opatřeními, která mohou mít dopady na veřejné rozpočty:
- možnost poskytnutí příspěvku na výkon státní správy společenství obcí je rozpočtově neutrální, protože se počítá pouze s realokací příspěvků poskytovaných členským obcím v případě, že některé agendy budou přeneseny na společenství obcí,
- příspěvek na činnost společenství obcí je v návrhu koncipován pouze ve formě možnosti, přičemž jeho aktivace a určení výše bude na zákonu o státním rozpočtu na každý rok. Záměr Ministerstva vnitra (navazující na jím dosud poskytované dotace, cílem je pokrytí nákladů na základní administrativu) směřuje k takové výši příspěvku, že by při současném počtu společenství obcí příspěvek na činnost podle uvedených kritérií dosahoval výše cca 39 mil. Kč ročně, při maximálním počtu vzniklých společenství obcí by se jednalo o částku cca 287 mil. Kč ročně. Sám předkladatel předpokládá jako optimální vznik nejvýše 204 společenství obcí, v takovém případě by náklady na poskytování příspěvku na činnost činily cca 209 mil. Kč.
Digitální a informační agentura odhaduje v souvislosti s vytvořením evidence představitelů územních samosprávných celků náklady v řádu nižších desítek milionů Kč, zatímco roční náklady na údržbu a provoz předpokládá přibližně ve výši deseti milionů Kč.
Další navrhovaná opatření by neměla vést k výraznějším nákladům na státní rozpočet (např. navrhované osvobození od správních poplatků pro společenství obcí by vzhledem k jejich malému množství nemělo vést k zásadnějšímu snížení celkové výše vybraných správních poplatků).
3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: ☐ ANO ☒ NE
3.3 Dopady na podnikatelské prostředí: ☒ ANO ☐ NE
Společenství obcí, reprezentující větší a kompaktní území, může přispívat k podpoře rozvoje podnikatelského prostředí a podporovat zavádění inovativních nástrojů. Takto je společenství obcí vnímáno i v rámci schválené Hospodářské strategie České republiky.
3.4 Územní dopady včetně dopadů na územní samosprávné celky: ☒ ANO ☐ NE
Návrh předpokládá pozitivní dopady na územní samosprávné celky rozšířením potenciálu meziobecní spolupráce, a tím i snížení administrativní zátěže jednotlivých obcí. Spolu s vyšší mírou institucionalizace odborného aparátu (kanceláře) společenství a koncentrací většího rozsahu činnosti na úrovni společenství lze předpokládat rovněž vyšší profesionalizaci a zkvalitnění výkonu veřejné správy v území. Vzhledem k dobrovolnému charakteru členství obcí ve společenství nedochází ke změně struktury systému veřejné správy. Návrh nicméně předpokládá pozitivní dopady na územní samosprávné celky rozšířením potenciálu meziobecní spolupráce, a tím i snížení administrativní zátěže jednotlivých obcí. Pozitivní dopady na územní samosprávné celky lze spatřovat rovněž v narovnání způsobu odměňování a sjednocení evidence představitelů ÚSC. Zároveň návrh zákona posiluje roli obcí, které se prostřednictvím společenství obcí přímo zapojí do přípravy a realizace regionální politiky České republiky.
3.5 Sociální dopady: ☐ ANO ☒ NE
3.6 Dopady na rodiny: ☐ ANO ☒ NE
3.7 Dopady na spotřebitele: ☐ ANO ☒ NE
3.8 Dopady na životní prostředí: ☐ ANO ☒ NE
3.9 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: ☐ ANO ☒ NE
3.10 Dopady na výkon státní statistické služby: ☐ ANO ☒ NE
3.11 Korupční rizika: ☐ ANO ☒ NE
3.12 Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: ☐ ANO ☒ NE
Vznik jednotného rejstříku představitelů územních samosprávných celků by měl zefektivnit krizové řízení a připravenost státu na bezpečnostní hrozby. Navrhovaná úprava má mít rovněž pozitivní dopad na bezpečnost v území umožněním zřízení společné obecní policie společenstvím obcí, čímž se může významně rozšířit její dostupnost v území i tam, kde ji jednotlivé obce i dosud nemohly zajistit z kapacitních či finančních důvodů.
1
ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA Z HODNOCENÍ DOPADŮ REGULACE
1. Důvod předložení a cíle
1.1. Název
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
1.2. Definice problému
1.2.1. Vysoká fragmentace struktury obcí v ČR
Územně správní členění je v ČR značně roztříštěné. ČR má velký počet obcí malých jak rozlohou, tak i počtem obyvatel. Je to důsledek zákonné úpravy přijaté na počátku 90. let 20. století, která umožnila dělení a vznik obcí. ČR má nejmenší průměrnou velikost obce mezi zeměmi Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), v průměru 1 710 obyvatel na obec. To je výrazně pod průměrem OECD, který činí 10 250 obyvatel, a průměrem EU, který činí 5 960 obyvatel. Medián velikosti českých obcí je 442 obyvatel, 96 % obcí mělo v roce 2021 méně než 5 000 obyvatel a 89 % méně než 2 000 obyvatel. Průměrná rozloha obcí je také nejnižší v OECD. České obce mají v průměru rozlohu 13 km2 oproti průměru celé OECD, který činí 234 km2. Na rozdíl od mnoha zemí OECD, kde se stalo slučování obcí pravidlem, se v 90. letech 20. století rozdrobenost obcí v ČR prudce zvýšila – z původních 4 100 v roce 1990 na 6 230 v roce 1994. V následujících letech došlo k oddělení dalších částí, což vedlo ke vzniku aktuálních 6 254 obcí.
Graf č.1: Průměrná a mediánová velikost obcí v OECD a Evropské unii, 2020. Zdroj: Gallup (2021), Global Research: See the World in Data.
Vysoký počet malých obcí se negativně projevuje také v metrikách efektivity, kdy velký počet malých obcí činí velmi podobná rozhodnutí s různou hladinou informací a malou tržní silou vůči dodavatelům služeb, ale také v nákladech na administrativu (náklady na výkon státní správy a samosprávy v roce 2022 činily 63,1 mld. Kč, 15,3 % celku).
Rovněž náklady na poskytování služeb v místech s menším počtem obyvatel více rozptýlených po správním obvodu jsou vyšší, neboť nevznikají úspory z rozsahu, tj. vyšší náklady na dopravu a případné finanční pobídky pro pracovníky ve službách.
Tabulka č. 1: Efektivita výkonu v oblasti veřejné správy podle velikosti obcí
Zdroj: Metodika uplatnění neparametrických metod k analýze a ke komparaci efektivnosti obcí TAČR č. TL01000463 AMBIS vysoká škola, a.s. a České vysoké učení technické v Praze Fakulta dopravní (2021)
Analýzy efektivnosti výkonu veřejné správy podle velikosti obce ukazují, že malé obce vykazují podstatně nižší úroveň efektivity, zatímco optimální výsledky se dosahují u obcí s počtem obyvatel mezi 10 až 50 tisíci. V tomto intervalu se efektivita pohybuje nad hranicí 90 %, současně u menších obcí se běžně pohybuje jen mezi 40 až 60 %. Počet obyvatel současných společenství obcí (dále také jen jako “SO” nebo “společenství”), resp. součet počtu obyvatel jejich členských obcí, je nyní v průměru 21 700 obyvatel (medián 17 560 obyvatel). Společenství obcí tedy z tohoto pohledu představují vhodnou institucionální platformu pro efektivní výkon veřejné správy a zajišťování veřejných služeb v území.
Nízká míra rozpočtové a investiční efektivity obcí se projevuje také dlouhodobě vysokým přebytkem hospodaření územních samospráv, který dosahuje přibližně 50–60 miliard Kč ročně, tedy zhruba 14 % jejich ročních příjmů. Na účtech obcí a krajů je kumulováno přibližně 560 miliard Kč. které nejsou efektivně využívány pro rozvoj území. Jak uvádí Ministerstvo financí: „V červnu 2025 dosáhl nevyužitý investiční potenciál územních rozpočtů prozatím 60 mld. Kč (z toho hl. m. Praha 18 mld. Kč), přičemž je nutno dodat, že významnější investice jsou realizovány až v druhé polovině roku. Z vyhodnocení využití investičního potenciálu je jednoznačně patrné, že obce a kraje dlouhodobě nejsou schopny využít svůj investiční potenciál, čímž dochází ke kumulaci úspor.“ [footnoteRef:1] Tento stav odráží nejen obezřetné rozpočtové chování, ale obecně nízkou schopnost zejména menších obcí připravovat a realizovat investiční projekty vlastními silami. Fiskální rozdrobenost vede k realizace malých a z pohledu občanů podružných investic. Jedná se o zřejmou alokační neefektivnost. [1: Zpráva o vývoji rozpočtového hospodaření obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů k 30. 6. 2025 | Ministerstvo financí ČR]
1.2.2. Snižující se administrativní kapacity obcí v důsledku demografické změny
Věková struktura zaměstnanců obcí a krajů ukazuje, že 53,5 % zaměstnanců je starších 50 let, dalších 28,8 % čtyřicátníků, zatímco podíl zaměstnanců do 40 let klesl v roce 2024 na 17,6 %. Stárnutí pracovní síly tak zůstává jedním z největších strukturálních problémů veřejné správy.[footnoteRef:2] Především u obcí prvního typu hrozí v nejbližších letech odchod velkého počtu pracovníků do důchodu. [2: Výroční zpráva o stavu veřejné správy za rok 2024, Ministerstvo vnitra.]
Malé obce nejsou fakticky schopné zajistit dostatečné a kvalifikované personální obsazení obecních úřadů. Výsledkem dozorové a kontrolní činnosti MV je zjištěný vysoký podíl osob bez potřebné kvalifikace zařazených na pozice vyžadující zkoušku odborné způsobilosti. Nedostatek dostatečně vzdělaných a kvalifikovaných úředníků a odborných znalostí na malých obecních úřadech je akutním problémem při řešení specializovaných úkolů, jako jsou investiční projekty, veřejné zakázky a finanční řízení. Obce jsou klíčovými investory, investují mimo jiné do silnic, dodávek energie, vodního hospodářství, škol a nemocnic. Nedostatek kvalifikovaných lidských zdrojů v těchto oblastech může být příčinou menšího počtu a nižší kvality investičních projektů v obcích. Tato problematika byla analyzována v ekonomických průzkumech OECD[footnoteRef:3]. V průzkumech OECD je jistá pozornost věnována meziobecní spolupráci, zpráva však mj. upozorňuje na nedostatečnou motivaci obcí ke slučování a k vysokému počtu svazků obcí nevyvíjejících fakticky žádnou činnost. [3: Např. OECD, Přehled o stavu veřejné správy: Česká republika 2025.]
Podle současné právní úpravy mohou územní samosprávné celky (dále jen „ÚSC“) vystupovat jako vzdělávací instituce poskytující úředníkům prohlubování kvalifikace. V případě krajů a hlavního města Prahy se k této činnosti nevyžaduje akreditace vzdělávací instituce. U obcí je výkon této činnosti podmíněn získáním akreditace vzdělávací instituce podle § 30 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o úřednících ÚSC“).
1.2.3. Stav a potenciál meziobecní spolupráce
Zákon o obcích předpokládá jako výhradní právní formu spolupráce obcí tzv. dobrovolné svazky obcí (dále též jen „DSO“), které se vzájemně velmi liší svým věcným zaměřením, vytvořenými orgány, vztahy mezi nimi i způsoby fungování. Obce jsou nezřídka členy i několika DSO. Jedná se nejen z hlediska předmětu činnosti i formálních znaků o velmi heterogenní strukturu. Významná část DSO dlouhodobě fakticky nevykonává činnost nebo je i nefunkčních.
Od 1. ledna 2024 byl do právního řádu ČR zařazen nový institut meziobecní spolupráce, kterým je společenství obcí. Jde o kvalifikovanou formu dobrovolného svazku obcí splňující zákonem stanovená územní kritéria. Výhodou je vzájemná územní komplementarita společenství obcí a eliminace rizika násobné reprezentace obce. Z hlediska systému veřejné správy je zároveň zásadní, že společenství obcí vznikají ve funkčních územích, která se překrývají se stabilizovanou a z hlediska nastavení systému veřejné správy v ČR dlouhodobě perspektivní správní úrovní, kterou jsou správní obvody obcí s rozšířenou působností (dále jen „ORP“)[footnoteRef:4]. [4: Zákon č. 51/2020 Sb. Zákon o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů.]
Předmětem činnosti společenství obcí je vedle činností DSO podle § 50 odst. 1 zajišťování koordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategického rozvoje tohoto území. Pouze společenství obcí může zaměstnávat tzv. sdíleného, nebo též létajícího, úředníka, který zajišťuje jménem členských obcí správní činnosti v jejich působnosti (nejedná-li se o agendu dle volebních zákonů nebo správní činnosti svěřené zákonem obcím s rozšířenou působnosti). Společenství obcí mohou zaměstnávat i další sdílené pracovníky (neúředníky) jako např. účetní, IT experty, technické pracovníky nebo také pedagogické pracovníky podle zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, také sdílené pedagogy, v němž získalo společenství obcí specifické postavení.
Obr. 1: Porovnání forem meziobecní spolupráce. Zdroj: vlastní zpracování.
Výhodou společenství obcí je potenciální schopnost systémově překonat vysoký stupeň administrativní segmentace na lokální úrovni. Dostatečně velké společenství obcí by mělo vytvořit finančně a personálně silnou jednotku, která umožňuje na profesionálním základě služby nejen plánovat, ale jménem obcí, či prostřednictvím vlastních zřizovaných či zakládaných organizací je i zajišťovat. Proto je se společenstvím obcí již od začátku unikátně spojen institut sdíleného úředníka, který umožní zajistit výkon veřejné správy na úrovni obcí a zpomalit jeho živelný přesun na vyšší úrovně veřejné správy za využití veřejnoprávních smluv. Sdílený výkon správních činností prostřednictvím zaměstnance společenství obcí umožňuje efektivnější výkon samostatné i přenesené působnosti obcí kvalifikovaným personálem při zachování kompetence členských obcí, na rozdíl od dosavadní praxe, v níž je velká část agend přenášena prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy na jinou obec, čímž dochází k nesystematickým změnám v územní působnosti a primární nositel agendy nad ní ztrácí kontrolu.
Z povahy a účelu společenství obcí jako institutu založeného na sdílení odborných kapacit a služeb mezi členskými obcemi vyplývá, že vzdělávací činnost vůči úředníkům představuje přirozenou součást spektra činností, které může společenství obcí obcím poskytovat. Ti zaměstnanci společenství obcí, kteří pracují jako sdílení úředníci, mají postavení úředníků územních samosprávných celků včetně z toho vyplývajících povinností získávání a prohlubování kvalifikace. V případě přijetí navrhované novelizace budou společenství obcí moci přímo vykonávat některé správní činnosti, a tedy mít vlastní úředníky. Současně má samotné společenství obcí potenciál nabízet systematické vzdělávací programy i pro úředníky svých členských obcí.
K 1. únoru 2026 vzniklo napříč ČR celkem 55 společenství obcí. Tato společenství se nacházejí v 52 správních obvodech obcí s rozšířenou působností (25 % ORP) v 11 ze 13 krajů. Sdružují celkem 1 188 369 obyvatel (10,9 % obyvatel státu) v 1 143 obcích (18,3 % všech obcí) o mediánové velikosti 432 obyvatel. Do konce roku 2026 se předpokládá vznik dalších nejméně 15 společenství obcí. Podle zákonných kritérií (min. počet obcí, max. počet společenství obcí ve správním obvodu ORP) může v ČR vzniknout až 279 společenství obcí.
Struktura vzniklých společenství obcí se liší jak z hlediska počtu obyvatel, tak počtu členských obcí. Z hlediska počtu obyvatel se velikost společenství obcí pohybuje od 4 755 obyvatel (Čistá – Senomaty) po 80 589 obyvatel (Chomutovsko), průměrně pak 21 594 obyvatel. Průměrný počet členských obcí dosahuje 20,8 obcí, mediánová hodnota je 19 členských obcí. Celkem 12 společenství sdružuje všechny členské obce v rámci správního obvodu ORP. To je také případ Novopacka, které sdružuje nejmenší počet (5) členských obcí. Nejvíce členských obcí (49) nyní sdružuje Společenství obcí Tišnovsko.
Mapa společenství obcí v ČR (2026)
Obr. 2: Společenství obcí v ČR, stav k 1. 2. 2026. Zdroj: MV, dostupné on-line: https://spolecenstviobci.gov.cz.
Systémové využití vznikajícího institutu společenství obcí, resp. zvýšení tržní síly obcí jejich sdružováním při rozhodování, je jedním z doporučení Národní ekonomické rady vlády (NERV) – viz návrhy NERV k vyššímu dlouhodobě udržitelnému ekonomickému růstu, 2024[footnoteRef:5]. NERV spojuje se zefektivněním rozhodování na úrovni malých samospráv pozitivní dopady na veřejné rozpočty (každé 1% zefektivnění celkových výdajů = 4,12 mld. Kč; každé 1% zefektivnění kapitálových výdajů = 1,18 mld. Kč). [5: Návrhy NERV k vyššímu dlouhodobě udržitelnému ekonomickému růstu, publikováno 23. 1. 2024 on-line: https://vlada.gov.cz/assets/ppov/NERV/aktuality/navrhy-NERV.pdf]
Činnost společenství obcí byla v roce 2025 podpořena ze státního rozpočtu prostřednictvím dotace na podporu činnosti společenství obcí poskytované Ministerstvem vnitra. Účelem poskytované dotace je zejména podpora zajištění personálních kapacit zajišťujících chod společenství a poskytování sdílených služeb členským obcím a jimi zřizovaným organizacím.
Graf č. 2: Vyhodnocení dotačního titulu na podporu společenství obcí za rok 2025, podíl (v %) žádostí s danou aktivitou/oblastí na celkovém počtu přijatých žádostí. Zdroj: vlastní zpracování.
V rozmezí září a listopadu 2025 proběhlo prostřednictvím Jednotného informačního systému sběru dat (JISSD) plošné šetření mezi společenstvími obcí a jejich členskými obcemi, resp. jedním okruhem respondentů byla společenství obcí a druhým jejich členské obce. Zúčastnilo se 35 společenství obcí a 292 členských obcí. Šetření mapovalo primárně aktuální rozsah agend a činností vykonávaných společenstvími a jejich personální kapacity včetně výhledu posílení personálního zajištění některých činností.
Jakou specializací vaši zaměstnanci disponují?
Graf č. 3: Kvalifikace zaměstnanců společenství obcí, stav k 1.12.2025. Zdroj: JISSD.
Z hlediska personálního zajištění dominuje odborné zaměření na projektový management (88 % společenství) a veřejné zakázky (44 %), což odráží silnou orientaci na realizaci investic a rozvojových projektů. Poměrně vysoký podíl společenství má také dotační specialisty (55,6 %) a ekonomy či účetní (67,6 %). To ukazuje na postupnou profesionalizaci administrativního zázemí. Menší, ale významná část zaměstnanců disponuje zkouškou zvláštní odborné způsobilosti podle zákona o úřednících ÚSC (17,7 %), což naznačuje potenciál pro výkon specializovaných správních činností, pro něž je tento typ kvalifikace vyžadován.
Jaké sdílené služby nyní vaše společenství poskytuje členským obcím?
Graf č. 4: Rozsah poskytovaných služeb členským obcím ze strany společenství obcí, stav k 1.12.2025. Zdroj: JISSD.
Zájem o další posílení personálních kapacit vyjádřila společenství obcí zejména ve specializovaných oblastech správy IT, sociálních pracovníků, účetních, administrátorů veřejných zakázek. Značná část obcí přitom uvedla, že pro zajištění těchto služeb využívá externí kapacity (mimo obec i SO). Toto zjištění vede k závěru vysokého potenciálu zajišťování těchto služeb zaměstnanci společenství a snížení celkových nákladů obcí, které jsou nyní vyšší v důsledku vysoké míry duplicitních činností i marží soukromých poskytovatelů služeb.
Zvažujete rozšíření sdílených služeb o některou z uvedených?
Graf č. 5: Zájem společenství o rozšíření poskytovaných služeb členským obcím, stav k 1.12.2025. Zdroj: JISSD.
Rozsah služeb poskytovaných společenstvími obcí svým členským obcím, resp. rovněž zájem o rozšíření těchto služeb, v zásadě koresponduje s poptávkou členských obcí.
Měli byste zájem o sdílený výkon některých z těchto činností prostřednictvím společenství obcí?
Graf č. 6: Zájem členských obcí o výkon vybraných činností společenstvím obcí, stav k 1.12.2025. Zdroj: JISSD.
Z šetření rovněž vyplývá, že členské obce sahají v uvedených činnostech často k externím dodavatelům. Více než polovina členských obcí uvedla, že pravidelně využívá externí dodavatele při zadávání veřejných zakázek, právním a dotačním poradenství či IT službám. Specifickou agendou je pak činnost pověřenců podle GDPR, kde zvolilo externí osobu 82 % členských obcí. S ohledem na vysoké kvalifikační požadavky a odbornost těchto služeb je outsourcing zejména u menších obcí logickou nutností. V případě poskytování těchto služeb společenstvím obcí, ať už jeho zaměstnanci nebo externími dodavateli společenství, lze očekávat snížení administrativní zátěže spojené se zasmluvněním externích dodavatelů i výrazné ekonomické úspory z rozsahu.
Využíváte pravidelně některé z uvedených externích služeb?
Graf č. 7: Rozsah obcím externě zajišťovaných služeb, stav k 1.12.2025. Zdroj: JISSD.
Stávající personální kapacity odpovídají primární oblasti činnosti společenství v oblasti samostatné působnosti. Protože většina společenství vznikla na přelomu roku 2024/2025, v praxi se teprve rozvíjí mechanismus sdílení personálních kapacit při výkonu správních činností (sdílený úředník), dle šetření zatím v jednotkách případů, avšak se zájmem o další rozšiřování této formy činnosti.
Zvažujete v budoucnu výkon některé z těchto činností?
Graf č. 8: Zájem společenství obcí o výkon správních činností zaměstnancem společenství, stav k 1.12.2025
Společenství obcí vyjádřila záměr či zájem zejména o výkon agendy veřejného opatrovnictví, povolování kácení dřevin, evidence obyvatel či agendy silničního správního úřadu. Zjištění ze šetření v tomto ohledu koreluje s aktivitami v rámci dotační výzvy na rok 2025, kde zřízení pozice sdíleného úředníka uvedlo jako fakultativní aktivitu projektu 34,8 % žadatelů o dotaci.
Průzkum potvrzuje zájem rovněž ze strany členských obcí. Dominuje především agenda veřejného opatrovnictví (50 %), dále agenda silničního správního úřadu (45 %) a přestupky, o nichž rozhodují obecní úřady (38 % obcí). Zájem obcí je patrný rovněž v oblasti evidence obyvatel (24 %) a povolování kácení dřevin mimo les (18 %).
Měli byste zájem o sdílení některých z uvedených správních činností sdíleným úředníkem?
Graf č. 9: Zájem členských obcí o výkon správních činností zaměstnancem společenství, stav k 1.12.2025.
Zdroj: JISSD.
V rámci šetření (JISSD, 2025) byl ověřován také zájem společenství o výkon dalších vhodných agend. Podle šetření vyjádřilo 68,6 % společenství obcí zájem o zřízení společné obecní policie. Z členské základny vyjádřilo zájem o zajištění služeb obecní policie 29 % obcí, které ji nezřizují, ani její činnost nemají v tuto chvíli zajištěnou veřejnoprávní smlouvou s jinou obcí. Dále 47 % společenství obcí vyjádřilo zájem o zřízení společného kontaktního místa veřejné správy (Czech POINT). Z šetření MV dále vyplývá, že 54 % členských obcí společenství obcí vyjádřilo zájem o společné vzdělávání zaměstnanců a 29 % společenství obcí uvedlo, že mají aktivní zájem tuto činnost vyvíjet.
1.2.4. Dostupnost obecní policie
Dalším z negativních projevů vysoké fragmentace územní samosprávy v ČR je nízká míra dostupnosti některých veřejných služeb na úrovni menších obcí. Malé obce často nedisponují dostatečnými finančními ani personálními kapacitami k tomu, aby samostatně zajistily výkon některých veřejných služeb, jež občané oprávněně očekávají a k nimž by měly mít rovný přístup. Rozdílná je dostupnost i kvalita veřejných služeb v území. Typickým příkladem je oblast zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti prostřednictvím obecní policie.
Podle § 35 zákona o obcích je jedním ze základních úkolů obce v samostatné působnosti zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku. Jedním z nástrojů, jak tento úkol naplňovat, je i institut obecní policie. Podle současné právní úpravy se jedná o fakultativní orgán obce.
K 1. lednu 2026 zřizuje obecní (městskou) policii 400 obcí, tedy 6 % z celkového počtu obcí. Dalších více než 700 obcí má v různém rozsahu služby obecní policie zajištěny prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. Jen část těchto smluv upravuje činnost obecní policie na území jiné obce v plném rozsahu. Většina veřejnoprávních smluv uzavíraných podle § 3a zákona o obecní policii cílí na řešení konkrétních bezpečnostních problémů v obcích. Jedná se zejména o měření rychlosti vozidel, odchyt toulavých zvířat apod. strážník je na území smluvní obce povinen konat ve všech případech, kdy dochází k páchání přestupku nebo trestného činu, bez ohledu na to, zda je oprávněn tato protiprávní jednání projednat či nikoliv.
V 5 100 obcích se nicméně obecní policie na zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku nepodílí nijak. V těchto obcích žije přibližně 3,2 milionu obyvatel.[footnoteRef:6] [6: Ministerstvo vnitra, Data o činnosti obecních policií za rok 2024 souhrnné pro ČR v členění podle jednotlivých krajů, dostupné on-line. https://mv.gov.cz/clanek/obecni-policie-652273.aspx ]
Ačkoliv využití veřejnoprávních smluv podle § 3a a § 3b zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, umožnuje s jistou mírou flexibility zajistit činnost obecní policie i v širším území, nedaří se jejich prostřednictvím naplnit veškerou poptávku v území. Podmínkou využití tohoto nástroje ze strany malých obcí je vždy nalezení obce, která by byla ochotna kapacity své obecní policie s poptávající obcí sdílet. Rozhodnutí o jejich uzavření je plně v rukou obce, která policii zřídila, a ta tak určuje rozsah i podmínky služby. Druhá smluvní obec nemá reálnou možnost ovlivnit intenzitu činnosti na svém území a obvykle ani alternativu mezi více poskytovateli. Obce bez vlastní obecní policie jsou závislé na vůli zřizující obce, která určuje rozsah, četnost i kvalitu výkonu služby na jejich území. Nezřídka se stává, že dochází k vypovězení již existující smlouvy ze strany zřizující obce z důvodu vlastní nedostatečné personální kapacity strážníků, či upřednostnění svých potřeb. Výsledkem je nerovnoměrné a často nedostatečné zabezpečení veřejného pořádku. Typickým příkladem jsou malé obce do 1 000 obyvatel – z celkového počtu 4 719 jich obecní policii zřizuje pouze 7 a jen 348 (7 %) uzavřelo veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí o zajištění výkonu činností podle zákona o obecní policii.
Obr. 3: Města a obce zřizující obecní policii (stav k lednu 2026), zdroj: data MV
Institut obecní policie nutně nepředpokládá úplné pokrytí území státu. Primárním nástrojem státu pro zajištění vnitřní bezpečnosti je Policie České republiky. Obecní policie plní v tomto směru pouze podpůrnou roli v oblasti některých místních záležitostí veřejného pořádku, její činnost má především preventivní charakter. Tomu odpovídá i značně omezený rozsah působnosti obecní policie a pravomocí jejích strážníků. Přesto má obecní policie v sytému obecní policie v systému ochrany veřejného pořádku a bezpečnosti nezanedbatelnou roli a její význam dlouhodobě narůstá.
Zájem o zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku obecní policí na území dalších obcí je přitom relativně vysoký, přinejmenším v množině obcí sdružených ve společenství obcí, jak vyplývá z šetření Ministerstva vnitra (JISSD, 2025). Zájem o zajištění služeb obecní policie vyjádřilo 29 % obcí, jež jsou členy dotazovaných společenství obcí. Jedná se přitom o obce, které obecní policii nezřizují ani nemají její činnost na svém území zajištěnou veřejnoprávní smlouvu. Zřízení společné obecní policie působící na území členských obcí by přitom dle šetření zvažovalo v případě legislativní změny 67 % dotazovaných společenství obcí.
Mezi lety 2010 a 2025 se počet veřejnoprávních smluv, jejímž předmětem je činnost obecní policie na území jiné obce, téměř zdvojnásobil (z 360 na 700). Zvýšení počtu obcí zřizujících obecní policii v tomto období již tak markantní není, z 354 (r. 2010) na současných 400.
Ačkoliv zájem obcí o zajištění služeb obecní policie narůstá, finanční a personální kapacity v současném modelu narážejí na své limity. Průměrné finanční náklady na činnost obecní policie za rok 2024 byly 23,7 mil. Kč, mediánové 6,7 mil. Kč. Průměrný počet zaměstnanců obecní policie pak činil 25 osob, medián 7 osob. Zajištění těchto podmínek logicky není v možnostech menších obcí. Velikost zřizující obce se pak promítá rovněž do efektivity provozu.
Relevantní empirická data ukazují, že efektivita provozu obecní policie je výrazně závislá na velikosti zřizující obce. Tabulka níže shrnuje výsledky analýzy efektivity obcí při provozu obecní policie. Analýza poměřuje zejména rozpočet, počet zaměstnanců a vybrané výkonové ukazatele. Optimálních výsledků dosahují zejména obce s více než 20 tis. obyvatel (nad 80 %), resp. obce nad 50 tis. obyvatel (přes 114 %). Tato data potvrzují, že provozování obecní policie je v malých obcích dlouhodobě organizačně i ekonomicky neefektivní. Zřízení a udržování obecní policie v obcích do 5 tis. obyvatel přináší výrazně vyšší náklady a omezený výkon služby ve srovnání s většími sídly.
Tabulka č. 2: Efektivnost obcí při provozu městské policie. Zdroj: Metodika uplatnění neparametrických metod k analýze a ke komparaci efektivnosti obcí TAČR č. TL01000463 AMBIS vysoká škola, a.s. a České vysoké učení technické v Praze Fakulta dopravní (2021).
Vzhledem k vysokým nárokům na personální i materiální zabezpečení proto není vhodné podporovat zřizování obecní policie v jednotlivých malých obcích. Společenství obcí je úrovní, kde lze tyto požadavky efektivně naplnit. Přináší možnost sdílení nákladů, profesionalizace služby a stabilního výkonu v širším území, čímž se zajišťuje rovnoměrnější dostupnost veřejného pořádku a bezpečnosti.
1.2.5. Dopravní plánování na obecní a meziobecní úrovni
Podle stávajícího znění § 5 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, může obec, která zajišťuje nebo hodlá zajišťovat dopravní obslužnost, pořídit plán dopravní obslužnosti území buď sama, anebo spolu s jinými obcemi pořídit společný plán.
Společné plánování dopravní obslužnosti území již dnes vykonávají pro členské obce některá společenství obcí (např. Sdružení obcí Sedlčanska s.o.), a to formou koordinace poptávky členských obcí a vyjednávání s příslušným krajským koordinátorem integrované dopravy, činí tak však toliko na neformální úrovni. Dosavadní praxe společenství obcí v této oblasti vykazuje vyšší míru efektivity plánování a zároveň celkovou finanční úsporu při společných objednávkách služeb veřejné dopravy.
Společenství obcí vyjadřují aktivní poptávku po zákonné kompetenci, která by umožnila provádět plány dopravní obslužnosti na úrovni území společenství obcí a formalizovala postavení společenství obcí vůči dalším aktérům.
1.2.6. Veřejné opatrovnictví
V ČR bylo podle dat Ministerstva vnitra k 31. březnu 2025 celkem 15 527 fyzických osob, jejichž opatrovníkem je obec. Funkci veřejného opatrovníka vykonávalo k tomuto datu 1466 obcí (z celkového počtu 6 254).[footnoteRef:7] Počet opatrovanců i obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví se každoročně zvyšuje. [7: Statistika MV, dostupné online: https://mv.gov.cz/soubor/pocty-opatrovancu-v-obcich-dle-kraju-2025.aspx ]
Ze sběru dat Ministerstva vnitra realizovaného v roce 2020 v rámci přípravy podkladů pro stanovení výše příspěvku na rok 2021 vyplynulo, že veřejné opatrovnictví na obcích vykonává 1429 zaměstnanců obecních úřadů (81 %) a 330 starostů (19 %). V praxi opatrovnickou činnost v rámci obcí vykonávají k tomu určení úředníci obce na pozici referent společné státní správy a samosprávy. Na tyto úředníky dopadá požadavek na zvláštní vzdělání a zkoušku zvláštní odborné způsobilosti podle § 1 písm. l) vyhlášky č. 413/2024 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti, zkoušce vstupního vzdělávání a náležitostech osvědčení o vzdělávání úředníků územních samosprávných celků. V některých případech je v praxi agenda veřejného opatrovnictví také svěřována zaměstnancům sociálních odborů, které jsou však zpravidla utvářeny až na úrovni obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Zatímco na zaměstnance obecních úřadů jsou kladeny kvalifikační nároky podle zákona o úřednících ÚSC, v případě starostů není odpovídající kvalifikace zaručena. Jmenování obce veřejným opatrovníkem není vázáno na její souhlas. Obec tedy nemůže výkon této agendy odmítnout ani v případě, kdy nemá odpovídající kapacity.
Vzhledem k převažujícímu výkladu § 63 odst. 1 zákona o obcích chybí jasné zakotvení možnosti přenést výkon funkce veřejného opatrovníka mezi obcemi na základě veřejnoprávní smlouvy. Tento stav se negativně projevuje v rozdílné kvalitě výkonu veřejného opatrovnictví v případě absence kvalifikovaného personálu.
O sdílený výkon agendy veřejného opatrovnictví vyjádřilo v šetření MV (JISSD, 2025) zájem 40 % společenství obcí a 50 % jejich členských obcí.
1.2.7. Regionální rozvoj na mikroregionální úrovni
Společenství obcí představují klíčový nástroj pro realizaci regionální politiky na mikroregionální úrovni, tj. funkčních mikroregionů v rámci správních obvodů ORP. Jejich význam spočívá zejména v:
· integrační a koordinační funkci činností mezi obcemi, které by samostatně nebyly schopny efektivně zajistit komplexní veřejné služby ani dlouhodobě plánovat svůj rozvoj;
· propojení s regionální a kohezní politikou (strategie je nástrojem, která vytváří most mezi místními potřebami a cíli regionální politiky státu a politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU; strategie tak umožňuje aplikaci přístupu place-based approach a územní dimenze ve vztahu k cíleným investičním potřebám s významným multiplikačním a rozvojovým efektem)
· posílení kapacit obcí a veřejné správy (společenství poskytuje sdílení lidských, administrativních a odborných kapacit)
· stabilizace rozvoje území a předcházení regionálním nerovnostem (na rozdíl od převážně jednoúčelových DSO společenství představuje stabilní platformu pro dlouhodobé strategické plánování s cílem snižování regionálních disparit, posilování územní soudržnosti a podporu hospodářsky a sociálně ohrožených území)
· partner pro stát i kraj (společenství překonává institucionální mezeru na mikroregionální úrovni, kde doposud chyběl legitimní partner pro koordinaci rozvoje služeb a rozvojových aktivit; společenství se tak stávají přirozeným partnerem pro stát i kraje při implementaci cílů regionální politiky i prostřednictvím integrovaných nástrojů (např. ITI, CLLD).
Strategie rozvoje společenství obcí představuje nástroj strategického řízení společenství obcí, jehož účelem je legitimně stanovit střednědobé až dlouhodobé cíle a priority činnosti společenství obcí v kontextu jeho hlavní činnosti, tj. koordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategického rozvoje tohoto území. Strategie rozvoje společenství obcí je v současnosti upravena v § 53a odst. 2 zákona o obcích.
Přestože se jedná o dokument reflektující potřeby společenství obcí a jeho členů, je velmi žádoucí, aby byl tento dokument provázán se základními plánovacími dokumenty dalších subjektů veřejné správy (státu a krajů). Jde o to vytvořit vazbu na politiky, strategie a další plánovací dokumenty, které rámují politiku spojenou se zajištěným příslušné veřejné služby, kde se předpokládá role obcí případně přímo společenství obcí – vlastní zajištění služby pro občany, koordinační role. Typickým příkladem je např. oblast školství, sociální práce a sociálních služeb, odpadové hospodářství apod. Významnou politikou, k jejímuž naplnění bude činnost společenství obcí přímo přispívat, je pak regionální rozvoj a regionální politika státu. Vzájemné sladění plánovacích procesů umožní efektivní propojení místních priorit s cíli regionální politiky a kohezní politiky EU.
V tomto směru je vhodné podrobněji stanovit obsah této strategie, přičemž inspirací je stávající právní úprava strategie rozvoje územního obvodu kraje. Strategie rozvoje společenství obcí by tak měla obsahovat analýzu současného stavu a očekávaného vývoje území společenství obcí (tedy území členských obcí) a dále stanovit strategické cíle a priority rozvoje tohoto území.
Měla by rovněž být provázána s cíli a prioritami Strategie regionálního rozvoje a strategie rozvoje územního obvodu kraje. Obecné zakotvení strategie rozvoje společenství obcí a způsob jejího schvalování zůstanou i nadále v obecním zřízení. Společenství obcí by mělo přispívat k naplňování územních cílů (dimenze) politiky soudržnosti EU. Mělo by přispívat k naplňování územních cílů, podporovat územní soudržnost (proto je společenství obcí vytvářeno na půdorysu funkčních mikroregionů), být nástrojem územní dimenze kohezní politiky, případně jedním z nástrojů integrovaného přístupu.
Společenství obcí by vedle zajišťování spolupráce členských obcí při výkonu veřejné správy a zajištění řízení veřejných služeb proto mělo hrát i významnou roli v oblasti regionálního rozvoje a jeho plánování. Tyto aspekty jsou však v dosavadní úpravě společenství obcí pouze letmo zmíněny, a proto se navrhuje jejich doplnění do příslušného právního předpisu, kterým je zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
Dále se navrhuje doplnit společenství obcí i do soustavy institucí působících v oblasti regionálního rozvoje, kterým § 14 zákona o podpoře regionálního rozvoje ukládá konkrétní povinnosti. I v tomto případě se vychází z úpravy strategie rozvoje územního obvodu kraje s tím, že jsou akcentovány otázky spolupráce společenství obcí jak s kraji, tak s dalšími entitami v území, zejména sousedními společenstvími obcí.
Společenství obcí mají povinnost dle § 53a odst. 2 zákona o obcích vytvářet Strategii rozvoje společenství obcí. Jedná se o hlavní střednědobý až dlouhodobý strategický a řídicí dokument, který může být konkretizován dílčími tematickými plány a dokumenty, akční plány, případně plánovacími dokumenty s kratší dobou platnosti (operativní plánování).
Jaké oblasti tento strategický dokument (včetně strategie rozvoje DSO) upravuje?
Graf č. 10: Oblasti zohledněné ve strategiích rozvoje společenství obcí. Zdroj: JISSD.
Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj připravilo v únoru 2025 Metodiku tvorby strategie rozvoje společenství obcí[footnoteRef:8], která představuje přechodný nástroj pro strategické plánování společenství obcí. Na základě dohody výše uvedených resortů se po zohlednění společenství obcí v zákoně o podpoře regionálního rozvoje předpokládá vytvoření společné pracovní skupiny, jejímž účelem by bylo věcné (tematické) a časové sladění plánovacích procesů společenství obcí s cyklem plánování regionální politiky a politiky soudržnosti. [8: Metodika tvorby strategie rozvoje společenství obcí, Ministerstvo vnitra, 2025. Dostupné online: https://spolecenstviobci.gov.cz/content/pages/395_navody-a-metodiky/modules/files/188_metodika-tvorba-strategie.pdf.]
V případě absence metodické koordinace tvorby Strategií rozvoje společenství obcí hrozí oslabení účelu existence společenství obcí, neboť nedostatečná koherence cílů zpracovávaných strategií v jednotlivých tematických oblastech by znemožnila pracovat se společenstvími obcí jako sítí, která plní úkoly v oblasti koordinace veřejných služeb. Zároveň by se podařilo vyplnit současnou mezeru spočívající v absenci instituce, která by realizovala regionální politiku na mikroregionální úrovni, přestože se jedná o nejnižší územní jednotky, kde lze regionální politiku a regionální rozvoj realizovat a zákon či vládní strategie to předpokládají (viz regionální cíle Strategie regionálního rozvoje ČR 2021+: Regionální centra a jejich venkovské zázemí a Hospodářsky a sociálně ohrožená území – správní obvody ORP).[footnoteRef:9] [9: Strategie regionálního rozvoje ČR 2021+, Dostupné online: https://mmr.gov.cz/getmedia/58c57a22-202d-4374-af5d-cbd8f9454adb/SRR21.pdf.aspx?ext=.pdf.]
1.2.8. Absence jednotného rejstříku představitelů ÚSC
Analýza současného stavu ukazuje, že v ČR chybí centralizovaný zdroj kontaktních údajů orgánů veřejné moci a jejich představitelů. Tento deficit se projevuje zejména v situacích, kdy je nezbytná rychlá a spolehlivá komunikace mezi jednotlivými složkami veřejné správy. Negativní dopady absence takového zdroje byly zaznamenány opakovaně, naposledy během povodní v září 2024, kdy nedostupnost aktuálních kontaktů komplikovala krizové řízení na úrovni obcí. V krizových situacích je nezbytné kontaktovat přímo konkrétní orgány (starostu, místostarostu), namísto obce jako celku. Orgány veřejné moci a složky IZS si v takových případech nevystačí s kontaktováním ÚSC jako takového, např. prostřednictvím datové schránky. Poptávku po jednotné evidenci dlouhodobě vyjadřují i samotné obce a sdružení obcí s celostátní působností.
Pro tvorbu jednotné evidence lze využít stávajících informačních zdrojů, které v tomto případě představuje základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností (registr práv a povinností). Uvedená databáze již obsahuje údaje o osobách stojících v čele orgánů veřejné moci, tedy i ÚSC, chybí zde však kontaktní údaje. Za osobu stojící v čele ÚSC jakožto OVM je mimoto považován pouze starosta (resp. hejtman apod.), identifikace místostarosty jako osoby starostu zastupující podle § 104 zákona o obcích v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci, zde zcela chybí. Stejně tomu je v případě náměstků hejtmana.
Absentuje rovněž údaj o tajemníkovi obecního úřadu, resp. řediteli krajského úřadu. Ústřední správní úřady tak v současnosti v rámci koordinace výkonu agend v přenesené pravomoci územními samosprávami pracují pouze s vlastními neoficiálními seznamy.
1.2.9. Nedostatky v právní úpravě souběhu funkcí zastupitelů
Stávající právní úprava krácení odměn členů zastupitelstev obcí a krajů v případě souběhu funkcí na územních samosprávných celcích, jež byla do uvedených zákonů inkorporována prostřednictvím poslaneckého pozměňovacího návrhu v rámci zákona č. 57/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. ledna 2026, vykazuje celou řadu zásadních nedostatků. Proto bude docházet k nerovnému přístupu při krácení odměn členů zastupitelstev, kdy při souběhu některých kombinací funkcí jsou odměny kráceny, a naopak při souběhu „typově“ velmi obdobných kombinací nikoli. Pro ilustraci uvádíme, že pokud by byl uvolněný primátor statutárního města současně uvolněným radním na kraji, tak se mu bude nižší z odměn krátit, ale pokud by byl uvolněným radním na městském obvodě, tak ke krácení již nedojde. Kromě toho existuje v praxi celá řada dalších aplikačních problémů – např. právní úprava také nikterak neřeší vzájemnou informovanost územních samosprávných celků o souběhu výkonu funkcí a výši jejich odměn. Bez takovéto informace samosprávné celky nemusí mít dostatek podkladů pro stanovení zákonné výše odměny.
1.3. Popis existujícího právního stavu v dané oblasti
1.3.1. Meziobecní spolupráce
Meziobecní spolupráce je realizována především prostřednictvím sdružování obcí ve svazcích obcí dle § 49 a násl. zákona o obcích. Od 1. ledna 2024 umožňuje zákon o obcích podle § 53a rovněž vznik společenství obcí jako kvalifikovaného typu svazku obcí, resp. přiznání tohoto postavení stávajícímu svazku obcí nebo vznik společenství obcí prvozápisem. Společenství obcí musí splňovat zákonná kritéria, především příslušnost členských obcí k jednomu správnímu obvodu ORP, minimální počet obcí v závislosti na velikosti správního obvodu ORP a maximální počet společenství v rámci téhož správního obvodu ORP. Tato kritéria vylučují duplicitní existenci společenství obcí v území a zasazují jej do systému struktury územně správního členění státu dle správních obvodů ORP. Rovněž velikostní parametry stanovují předpoklady pro efektivní činnost společenství obcí. Společenství obcí se tak stávají legislativně ukotvenými funkčními mikroregiony. Společenství obcí rovněž disponuje specifickým institutem sdíleného úředníka, resp. zaměstnance společenství, prostřednictvím kterého mohou členské obce vykonávat v rámci správní činnosti v samostatné i přenesené působnosti (vyjma agendy volební a působnosti zákonem svěřené obcím s rozšířenou působností). Společenství obcí mohou zaměstnávat i další sdílené pracovníky (neúředníky) jako např. účetní, IT experty, technické pracovníky nebo podle zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, také sdílené pedagogy.
1.3.2. Vzdělávání úředníků
Zákon o úřednících ÚSC stanoví pravidla pro vstupní vzdělávání, průběžné vzdělávání a zkoušky odborné způsobilosti. Vzdělávání úředníků může poskytovat akreditovaná vzdělávací instituce; kraje a hlavní město Praha mohou tuto činnost vykonávat bez akreditace, zatímco u obcí je výkon této činnosti podle § 30 zákona podmíněn získáním akreditace vzdělávací instituce. Společenství obcí mohou vykonávat vzdělávací činnost za podmínek akreditace nikoliv za stejných podmínek jako obce, ale za podmínek, které zákon klade na jiné právnické osoby, např. odpovídající volnou živnost či úhradu správního poplatku. Zákon tedy v této oblasti dostatečně nezohledňuje potenciál meziobecní spolupráce v oblasti vzdělávání úředníků územních samosprávných celků.
1.3.3. Obecní policie
Zákon o obecní policii umožňuje obci zřídit vlastní obecní policii nebo uzavřít veřejnoprávní smlouvu podle § 3a a § 3b s jinou obcí o zabezpečení jejích úkolů. Zákon nijak specificky neupravuje mechanismy společného řízení, financování či sdílení personálu mezi obcemi, a to ani případě smluvní spolupráce, ani prostřednictvím meziobecních struktur.
1.3.4. Veřejné opatrovnictví
Veřejné opatrovnictví je upraveno primárně občanským zákoníkem. Dle § 471 občanského zákoníku jmenuje soud v případě omezení svéprávnosti fyzické osobě, nenajde-li se vhodná osoba blízká, tzv. veřejného opatrovníka. Způsobilost být veřejným opatrovníkem má obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu. Zákon tedy předpokládá výkon této agendy i jinou právnickou osobou, užití pojmu zřizovaná právnická osoba nicméně implikuje formu příspěvkové organizace ve smyslu § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích a § 23 odst. 1 písm. b) zákona 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Společenství obcí tak bez legislativní změny nelze považovat bez dalšího za jinou právnickou osobu ve smyslu § 471 občanského zákoníku.
Podle § 149b odst. 3 zákona o obcích je výkon funkce veřejného opatrovníka obcí výkonem přenesené působnosti. Tuto povahu výkonu potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 1951/21. Pro praxi však chybí jasné zakotvení možnosti přenést výkon funkce veřejného opatrovníka mezi obcemi na základě veřejnoprávní smlouvy
1.3.5. Regionální rozvoj na mikroregionální úrovni
Zákon o podpoře regionálního rozvoje, ten upravuje některé nástroje regionální politiky a upravuje kompetence ústředních správních úřadů, krajů a obcí. Zákon v § 14 odst. 5 ukládá obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností v přenesené působnosti spolupracovat s krajem při přípravě a hodnocení realizace strategie rozvoje územního obvodu kraje a s ministerstvem při přípravě a hodnocení realizace Strategie regionálního rozvoje, nezohledňuje však nijak samosprávné nástroje regionálního rozvoje. Jedná se o zbytkové kompetence, které byly na ORP převedeny v souvislosti se zrušením referátů regionálního rozvoje někdejších okresních úřadů. Reálně tyto role nejsou ze strany ORP zajišťovány. Důvodem je rozpor mezi rolí ORP vykonávající pouze přenesený výkon a povahou agendy regionálního rozvoje/ regionální politiky, která se týká samostatné působnosti obcí.
Zákon o podpoře regionálně doposud nereagoval na vznik společenství obcí, jehož předmětem činnosti je podle § 53a odst. 2 zákona o obcích koordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategický rozvoj tohoto území, přičemž za tímto účelem společenství povinně vytváří tzv. strategii rozvoje společenství obcí.
1.4. Identifikace dotčených subjektů
Dotčenými subjekty, které jsou přímými adresáty obsahu předloženého návrhu zákona, jsou zejména:
1. Společenství obcí a jejich členské obce,
2. Krajské úřady při kontrole výkonu státní správy společenstvím obcí,
3. Všechny územní samosprávné celky a členové jejich zastupitelstev (ve vztahu k právní úpravě souběhu funkcí),
4. Ministerstvo vnitra při výkonu kontroly samostatné působnosti vykonávané společenstvím obcí a metodické podpoře společenství obcí,
5. Ministerstvo pro místní rozvoj zajišťující koordinaci regionálního rozvoje v ČR,
6. Digitální a informační agentura v postavení správce registru práv a povinností v důsledku rozšíření zapisovaných údajů o představitelích ÚSC.
1.5. Popis cílového stavu
Obecným cílem návrhu je rozšířit kompetence společenství obcí a blíže specifikovat podmínky přímého výkonu veřejné moci společenství v těchto a potenciálně i dalších agendách. Jedná se o agendy, jejichž sdílený výkon je v případě legislativní změny věcně možný a je po něm v území reálná poptávka, např. společná obecní policie.
Současně budou nastaveny jasné právní podmínky pro výkon těchto činností. Společenství obcí ponese odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci a podléhá kontrolním a dozorovým mechanismům zajišťujícím transparentnost a zákonnost rozhodování. Vytvořený rámec poskytuje právní jistotu jak samotným společenstvím, tak obcím, které do nich vstupují.
Činnost společenství obcí bude možné podpořit příspěvkem ze státního rozpočtu, který zajistí odpovídající minimální finanční standard pro činnost obligatorně zřizované kanceláře společenství obcí. Tento příspěvek umožní nahradit dosavadní dotační programy a snížit tak administrativní náročnost na straně společenství i státu. Společenství obcí bude samostatným příjemcem příspěvku na výkon státní správy, bude-li ji vykonávat.
Vyšší míra institucionalizace společenství obcí, včetně zřízení stabilní kanceláře, zároveň posílí jejich schopnost koordinovat rozvojové aktivity a připravovat investice s dlouhodobým dopadem. Trvalé administrativní a odborné zázemí umožní efektivnější plánování, sdílení kapacit a realizaci širšího portfolia projektů napříč obcemi, čímž se zvýší celková efektivita využívání veřejných prostředků i multiplikační účinky investic v území. Povinně zřizovaný kontrolní orgán zajistí vyšší míru dohledu členských obcí nad společně investovanými prostředky.
Společenství obcí se stanou součástí soustavy institucí působících v oblasti regionálního rozvoje, budou přirozeným partnerem krajů i dalších subjektů a budou se aktivně podílet na přípravě a realizaci strategických dokumentů rozvoje území. Klíčová bude jejich spolupráce se sousedními společenstvími a schopnost koordinovat rozvojové aktivity v širším regionálním kontextu.
Cílový stav tak představuje stabilní a právně předvídatelný rámec, ve kterém společenství obcí zajišťují dostupnost a kvalitu veřejných služeb, disponují odpovídajícími kapacitami a hrají aktivní roli v koordinovaném rozvoji území.
Součástí navrhované úpravy je rovněž vznik rejstříku starostů a dalších představitelů územních samosprávných celků prostřednictvím rozšíření údajů vedených v registru práv a povinností. Tento krok posílí transparentnost a dostupnost informací, a to jak pro výkon běžné agendy, tak pro krizové řízení, kdy je operativní komunikace mezi orgány veřejné moci klíčová. U starostů, místostarostů, hejtmanů a jejich náměstků se navrhuje pro statistické účely evidovat rovněž údaj o tom, zda jsou pro svou funkci uvolněni.
V oblasti odměňování členů zastupitelstev je cílem revidovat nedávno přijatou právní úpravu tak, aby postihovala všechny relevantní situace a bylo ji možné v praxi územních samosprávných celků efektivně aplikovat.
1.6. Zhodnocení rizika
Hlavním identifikovaným rizikem navrhované právní úpravy je skutečnost, že společenství obcí představuje dobrovolný institut, jehož rozšíření a využívání závisí na rozhodnutí členských obcí. Nelze proto garantovat, že se tento nástroj ujme v dostatečné míře na celém území státu, aby mohl plošně sloužit jako základní platforma pro koordinaci veřejných služeb. Riziko spočívá zejména v možném omezeném zájmu obcí o vstup do společenství nebo o využívání jeho kompetencí.
I v případě, že se nepodaří dosáhnout plošného pokrytí celého území, však právní úprava přináší významné přínosy. Společenství obcí umožní alespoň částečně eliminovat negativní dopady vysoké fragmentace samosprávy v těch územích, kde vznikne, a vytvoří prostor pro efektivnější sdílení personálních a materiálních kapacit.
2. Návrh variant řešení
2.1 Úprava některých orgánů společenství obcí
Nulová varianta
Zákon stanoví vnitřní strukturu společenství obcí jen obecně, upraven je jen nejvyšší a statutární orgán, další struktura je stanovena výhradně stanovami společenství. Není obligatorní administrativní orgán, který by zajišťoval výkon správních činností, bylo-li by společenství obcí umožněno některé oblasti veřejné moci vykonávat přímo. Rovněž mechanismy vnitřní kontroly jsou upraveny jen obecně a zůstávají z velké části na vůli společenství. Není zřetelně oddělena odborná činnost a činnost volených orgánů tvořených výhradně politickými představiteli obcí.
Varianta I
Zavedením povinné kanceláře společenství obcí vzniká stabilní administrativní aparát – kancelář tvořená zaměstnanci, jasné organizační uspořádání, standardizované procesy. Vzniká odpovídající organizační a finanční zázemí umožňující svěřit společenství obcí další kompetence, resp. přímý výkon veřejné moci. Zaměstnanec společenství obcí podílející se na výkonu působnosti svěřené zákonem nebo na základě zákona společenství obcí bude mít postavení úředníka územního samosprávného celku. Jednotná úprava postavení a působnosti kontrolní komise povede k posílení vnitřních kontrolních mechanismů.
Úprava orgánů společenství obcí je speciální k obecné úpravě DSO, která vychází z principu autonomie obcí při jejich sdružování a v souladu s § 50 odst. 2 písm. c) umožňuje, resp. přímo ukládá, DSO upravit strukturu a působnost svých orgánů stanovami. Společenství obcí tedy může vedle předsedy (resp. místopředsedů), shromáždění starostů, kanceláře a kontrolní komise konstituovat ve stanovách další orgány (typicky výkonný orgán a orgány poradní). Struktura orgánů společenství obcí tak může reflektovat potřeby společenství obcí odvíjející se od rozsahu jeho členské základny i činnosti.
2.2 Podmínky pro přímý výkon veřejné moci společenstvím obcí
Nulová varianta
Dosud obce mohou v rámci společenství realizovat činnosti v samostatné působnosti a společenství obcí využívat jako podpůrnou strukturu pro výkon přenesené působnosti. Možnost výkonu dalších činností ve smyslu § 53a odst. 4 zákona o obcích však zůstává fakticky nerealizovatelná, právní rámec pro výkon veřejné moci není vhodně uzpůsoben – chybí explicitní úprava odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci, nedostatečně jsou definovány kontrolní a správní mechanismy. Výsledkem je omezené využití možností přímého výkonu a zachování fragmentace výkonu mezi obce.
Varianta I
Navrhuje se v obecné rovině umožnit společenství obcí vykonávat určité kompetence vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, tedy umožnit realizovat předpoklad §53a odst. 4 zákona o obcích. Společenství získá postavení orgánu veřejné moci, který vlastním jménem bude moci, pokud tak pro konkrétní agendy stanoví příslušné zvláštní zákony, vykonávat i státní správu, anebo další činnosti.
Jednou z podmínek pro přímý výkon veřejné moci společenstvím obcí je úprava vnitřní struktury a orgánů společenství dle předchozího bodu. Dále je nutné upravit otázky nadřízeného správního orgánu a kontroly, přičemž jsou v maximální míře zachovávány principy týkající se obcí – tedy nadřízeným správním orgánem vůči orgánu společenství obcí bude krajský úřad, který též bude vykonávat kontrolu výkonu státní správy společenstvím obcí, zatímco výkon ostatních činností (ekvivalent samostatné působnosti obcí) bude kontrolovat Ministerstvo vnitra, nestanoví-li zvláštní právní předpisy upravující dané činnosti výslovně jinak.
S ohledem na možnost výkonu veřejné moci se společenství obcí stává orgánem veřejné moci. Pro vyloučení pochybností o tomto postavení se společenství obcí výslovně uvádí v zákoně o základních registrech (a v důsledku toho rovněž v zákoně o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů).
Navrhují se rovněž úpravy v oblasti v oblasti odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem se navrhuje postavení společenství obcí pojmout obdobně, jako je tomu o obcí.
2.3 Financování činnosti společenství obcí
Nulová varianta
Financování společenství obcí zůstává závislé na členských příspěvcích obcí a na dotačních programech s proměnlivým financováním a vysokou administrativní zátěží. Tato forma financování komplikuje plánování činnosti, brzdí rozvoj odborných kapacit a ohrožuje kontinuitu činnosti společenství obcí. Motivace obcí pro vstup do společenství obcí je nízká.
Varianta I
Zákon umožní přímé financování společenství obcí příspěvkem ze státního rozpočtu. Je-li společenství obcí svěřen výkon státní správy, obdrží na něj ze státního rozpočtu příspěvek. V takovém případě se příspěvek odvíjí od rozsahu a náročnosti vykonávané agendy. Obdobným způsobem může být společenství obcí poskytnut ze státního rozpočtu rovněž příspěvek na činnost, který zohlední minimální zákonné požadavky na personální zajištění kanceláře společenství obcí a zákonné role společenství obcí. Lze tak nahradit stávající administrativně náročně dotační tituly zaměřené na poskytování sdílených služeb. V obou případech bude příspěvek stanoven každý rok v zákoně o státním rozpočtu obdobně jako v případě příspěvku na výkon státní správy obcemi.
Varianta II
Z hlediska dlouhodobé systémové podpory meziobecní spolupráce lze jako možnou alternativu financování společenství obcí uvažovat také o jejich zapojení do systému rozpočtového určení daní (RUD). Takový model by byl pro společenství obcí rovněž stabilní a predikovatelný. Zároveň je však nutno uvést, že financování prostřednictvím RUD je spojeno se značnou institucionální a fiskální náročností, neboť by vyžadovalo redistribuci části celkové alokace daňových příjmů určené obcím, resp. podstatnější zásah do stávajícího nastavení rozpočtových vztahů v územní samosprávě, včetně navýšení celkové výše RUD.
2.4 Možnost zřízení společné obecní policie
Nulová varianta
Obecní policii mohou zřizovat pouze jednotlivé obce, další obce jsou závislé na bilaterálních smluvních vztazích se zřizujícími obcemi. Tento režim omezuje cílené a koordinované nasazení obecní policie v území, je závislý na vůli zřizující obce a neumožňuje sdílení financí z pokut či optimalizaci personálních kapacit. To významně snižuje pokrytí a efektivitu veřejné bezpečnosti, zejména v menších obcích.
Varianta I
Společenství obcí získá možnost zřídit a provozovat svým jménem obecní policii za obdobných podmínek jako nyní obce. Zřizovat společnou obecní policii bude moci společenství pro ty své členské obce, které budou mít o tento typ spolupráce zájem (a které nebudou mít vlastní obecní policii či nebudou využívat na základě veřejnoprávní smlouvy obecní policii jiné obce). Tento model umožní efektivnější využití kapacit, snížení jednotkových nákladů a rovnoměrnější pokrytí území. V praxi by se mohly transformovat také stávající malé obecní policie nebo vzniknout nové jednotky ve společenstvích, kde služba dosud chybí. Společenství obcí bude umožněno zřídit obecní policii jako svůj orgán obdobně jako v případě obcí, zákon stanoví odlišnosti postupu při jejím vytváření vyplývající z odlišného charakteru společenství obcí oproti obcím (nepřijímá obecně závazné vyhlášky, kterými se zřizují obecní policie obce).
2.5 Dopravní plánování na úrovni společenství obcí
Nulová varianta
Obce mohou pořizovat plán dopravní obslužnosti samostatně nebo společně s jinými obcemi. Tato forma spolupráce je spíše ojedinělá a jednorázová. Společné plánování dopravní obslužnosti probíhá spíše neformálně, bez právního rámce.
Varianta I
Zákon umožní společenství obcí pořizovat plán dopravní obslužnosti pro území svých členských obcí. Společenství bude vystupovat jako jednotný subjekt vůči kraji a dopravnímu koordinátorovi, bude mít kompetenci pro spolupráci při plánování dopravy, v důsledku čehož může dojít k odstranění překryvů tras, zvýšení efektivity plánování a lepší integraci regionální dopravy.
2.6 Sdílený výkon agendy veřejného opatrovnictví
Nulová varianta
Současná právní úprava neumožňuje přenos této agendy na jiný subjekt, ani na jinou obec prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. Menší obce často nemají dostatečné personální a odborné kapacity pro výkon této komplexní a odpovědné agendy, což může vést ke kolísající kvalitě výkonu funkce veřejného opatrovníka.
V případě přijetí změn umožňujících společenství obcí přímý výkon veřejné moci jsou naplněny předpoklady pro výkon veřejného opatrovnictví společenstvím obcí, nutná je nicméně navazující změna občanského zákoníku.
Varianta I – možnost přenosu agendy veřejného opatrovnictví mezi obcemi prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy
Tato varianta umožňuje, aby obec mohla výkon veřejného opatrovnictví přenést na jinou obec na základě veřejnoprávní smlouvy. Umožnila by koncentraci výkonu této agendy do kapacitně silnějších obcí, které disponují personálním zázemím, zkušeností a odborností. Tím by došlo ke zvýšení profesionality a stability výkonu, avšak stále by se jednalo o řešení omezené bilaterálními vztahy mezi obcemi a závislé na nalezení vhodného partnera v území.
Varianta II – společenství obcí jako veřejný opatrovník
Společenství obcí získá možnost být přímo pověřeno výkonem veřejného opatrovnictví pro členské obce. Agenda bude vykonávána prostřednictvím sdíleného odborného týmu, s možností centralizace metodické podpory a standardizace postupů. Tento model umožňuje optimální využití odborných kapacit, rovnoměrné pokrytí členských obcí a odstranění závislosti na individuálních dohodách mezi obcemi. Posiluje stabilitu, odbornost i právní jistotu v oblasti výkonu veřejného opatrovnictví.
Varianta I a varianta II se vzájemně nevylučují a lze je realizovat souběžně, čímž bude umožněna flexibilní volba mechanismu podle místních podmínek a potřeb obcí. V obou případech je nicméně nutné novelizovat občanský zákoník, a to v úzké spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti.
2.7 Společenství obcí jako aktér regionálního rozvoje
Nulová varianta
Zákon o podpoře regionálního rozvoje vymezuje roli státu, krajů a obcí, ale nezahrnuje společenství obcí jako strukturálního aktéra regionálního rozvoje na mikroregionální úrovni. Chybí vazba mezi strategií rozvoje společenství obcí a dalšími strategiemi (Strategie rozvoje územního obvodu kraje, Strategie regionálního rozvoje). Regionální politice státu bude i nadále chybět aktér, který by byl připraven realizovat opatření směřující na úroveň mikroregionů (definovaných správními obvody ORP), respektive na rozvoj mikroregionálních center a jejich zázemí.
Varianta I
Změna právní úpravy zařadí společenství obcí mezi subjekty regionálního rozvoje, upraví blíže obsah strategie rozvoje společenství obcí a její vztah k dalším strategickým dokumentům, upraví rovněž vzájemné vztahy společenství obcí s dalšími aktéry v oblasti regionálního rozvoje.
2.8 Vznik jednotného rejstříku představitelů ÚSC
Nulová varianta
Neexistuje jednotný a aktuální registr představitelů územních samosprávných celků. Orgány veřejné správy nemají k dispozici kontakty na konkrétní představitele ÚSC, což komplikuje činnost veřejné správy zejména v krizových situacích.
Varianta I
Dojde k rozšíření zapisovaných údajů do současného registru práv a povinností, a to údaje o starostů, místostarostů (resp. primátorů a náměstků) a tajemníků obecních úřadů, hejtmanů, jejich náměstků a ředitelů krajských úřadů. Uvedena bude rovněž informace o uvolněnosti funkce. Kontaktní údaje konkrétních fyzických osob budou nicméně s ohledem na požadavky ochrany osobních údajů vedeny jako neveřejné.
Varianta II
Vznik samostatného informačního systému, v němž budou vedeny výhradně územní samosprávné celky a jejich představitelé.
2.9 Úprava souběhu funkcí zastupitelů a krácení souvisejících odměn
Nulová varianta
Pokud bude zachována stávající právní úprava, zůstanou zachovány i její nedostatky vyvolávající nerovnost mezi obdobnými situacemi (některé souběhy jsou postiženy krácením odměn, některé typově obdobné nikoli) a komplikující aplikaci (viz výše).
Varianta I
Navrhovaná právní úprava upřesňuje, při jaké kombinaci souběhu funkcí mezi samosprávnými celky bude odměna krácena a v jaké výši. Na rozdíl od stávajícího právního stavu se zavádí pravidlo, že kráceny budou odměny jen v případě, že při souběžném výkonu funkce bude alespoň na jednom samosprávném celku funkce vykonávána jako uvolněná. V případě souběžného výkonu uvolněných funkcí bude vždy krácena nižší z odměn. V situaci, kdy jedna z funkcí bude uvolněnou a druhá neuvolněnou, bude stanovena maximální hranice výše odměny u neuvolněné funkce, která bude činit výši 0,4násobku výše odměny, která by za danou funkci náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce. Byť je ustanovení vztaženo obecně na všechny neuvolněné členy zastupitelstev, tak horní hranice ve výši 0,4násobku za uvolněnou funkci se s ohledem na koeficienty, dle nichž je vypočítávána maximální odměna, prakticky bude týkat jen starostů a místostarostů.
Aby mohly územní samosprávné celky řádně stanovit správnou zákonnou výši odměny pro své členy zastupitelstev, je nutné, aby měly k dispozici informace o možném souběhu s výkonem jiné funkce u jiného samosprávném celku či s výkonem funkce poslance, senátora či člena vlády. Zavádí se proto povinnost pro členy zastupitelstev informovat o vzniku, změně či zániku takovéto funkce a o výši odměny s výkonem takové funkce spojené.
Varianta II
S ohledem na nerovný přístup při krácení odměn členů zastupitelstev u různých samosprávných celků a zásadní výkladové nejasnosti (viz výše) se jako varianta jeví i navrácení původní právní úpravy (zrušení těch ustanovení, která byla do zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze doplněna zákonem č. 57/2025 Sb.), tzn., že by ke krácení výše odměn v případě souběhu funkcí na více územních samosprávných celcích vůbec nedocházelo.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
3.1. Identifikace nákladů a přínosů
Identifikace nákladů a přínosů vychází především z předpokládaného počtu vzniklých společenství obcí a výše příspěvků poskytovaných ze státního rozpočtu. Na straně státu se tak náklady budou odvíjet zejména od rozsahu zapojení společenství a nastavené výše příspěvků. Na straně obcí budou náklady spojeny především s rozsahem agend, které budou prostřednictvím společenství vykonávány. Současně se však předpokládají úspory z rozsahu a zvýšení efektivity, neboť sdílený výkon správních činností a dalších agend umožní hospodárnější využití personálních i materiálních kapacit. V této fázi legislativního procesu lze náklady a přínosy kvantifikovat pouze orientačně, a to s využitím dostupných ekonomických analýz a modelových propočtů.
Pokud se jedná o téma souběhu funkcí členů zastupitelstev, dopady na rozpočty územních samospráv se budou odvíjet od konkrétní situace, tedy kolik zastupitelů bude souběžně vykonávat více funkcí, a tedy se jich bude týkat krácení výše odměny. Na státní rozpočet toto opatření mít vliv nebude, neboť odměny členů zastupitelstev jsou hrazeny z rozpočtů územních samosprávných celků.
3.2. Náklady
Výkon jednotlivých agend společenstvím sám o sobě neklade vyšší nároky na veřejné rozpočty. V případě přímého výkonu veřejné moci bude společenství obcí příjemcem příspěvku na výkon státní správy za stejných podmínek jako obce. Příspěvek na výkon státní správy obdrží společenství obcí v případě, že bude vykonávat státní správu za konkrétní obce, a to namísto příspěvku, který by byl poskytnut jim. Rozpočtově pak představuje tento krok neutrální dopad.
Návrh dále upravuje tzv. příspěvek na činnost, by měl sloužit k pokrytí některých nákladů spojených s činností společenství obcí, resp. fungováním kanceláře společenství obcí. Příspěvek na činnost by měl plnit především stabilizační funkci, pokrýt částečně náklady na personální a materiální zajištění chodu kanceláře společenství, stanoví-li zákon tento orgán jako obligatorní.
V roce 2025 byla tato podpora realizována skrze dotační titul Ministerstva vnitra, kdy průměrná výše dotace na jedno SO činila přibližně 900 tis. Kč. Navržený mechanismus příspěvku ze státního rozpočtu umožní administrativně jednodušší formu příspěvku než dosavadní dotační program s obdobným cílem.
Výše příspěvku na činnost bude stanovena pro každý rok v zákoně o státním rozpočtu. Vzhledem k tomu, že příjemcem nejsou územní samosprávné celky a nejde o příspěvek na výkon státní správy, není vhodné tento finanční instrument integrovat do stávající podoby příloh č. 5–8 k zákonu o státním rozpočtu. Navrhuje se proto uvedení samostatné přílohy v kapitole Všeobecná pokladní správa s názvem „Finanční vztahy státního rozpočtu k rozpočtu společenství obcí“.
Vzhledem k primárnímu účelu příspěvku by měla být jeho výše stanovena např. podle Metodiky pro stanovení nákladů na výkon státní správy v přenesené působnosti (MV, 2020)[footnoteRef:10], tedy kombinací mzdových a režijních nákladů na počet úvazků zaměstnanců kanceláře, současně lze za základ považovat nejméně jeden plný úvazek vedoucího kanceláře jakožto manažerského personálu. [10: Usnesení vlády z 13. července 2020 č. 731, o Metodice pro stanovení nákladů na výkon státní správy v přenesené působnosti.]
Konstrukce příspěvku na činnost
Základem by byl příspěvek na chod kanceláře společenství obcí, který by byl odvozen od ceny úředního úvazku dle nákladové metodiky MV.
Pro 11. platovou třídu činí 1 029 480 Kč, vč. 48% podílu režijních nákladů.
Pro 12. platovou třídu činí 1 107 828 Kč, vč. 48% podílu režijních nákladů.
Postavení vedoucího kanceláře společenství obcí lze považovat za pozici obdobnou vedoucímu úřadu ÚSC dle nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě, podle kterého je vedoucí obecního úřadu se základním rozsahem výkonu přenesené působnosti zařazován do 11. platové třídy, v případě obecního úřadu obce s pověřeným obecním úřadem do 12. platové třídy. Rovněž postavení vedoucího kanceláře společenství obcí lze kategorizovat obdobně v závislosti na tom, zda je členem společenství obcí obec s pověřeným obecním úřadem (nebo ORP), což většinou zároveň koresponduje s rozsahem členské základny společenstvím.
Při současném počtu společenství obcí by příspěvek na činnost dle uvedených kritérií dosahoval výše 39 411 720 Kč. V maximálním možném počtu společenství obcí 287 224 920 Kč, ačkoliv sám předkladatel předpokládá jako optimální vznik nejvýše 204 společenství obcí (úplné pokrytí správních obvodů ORP), a tedy i maximální možné náklady 209 935 572 Kč.
Tento základní příspěvek by mohl být následně modifikován na základě splnění dalších kritérií – zejména počtu obcí, míra pokrytí správního obvodu ORP, rozsah vykonávaných agend. Do budoucna je případně možné tímto mechanismem poskytovat společenství obcí finanční prostředky na výkon specifických agend (místo dotačního financování).
Podstatné je nicméně uvést, že i v případě částečného státního financování budou nadále primárním a převažujícím zdrojem financování členské příspěvky, jak je tomu u stávajících společenství obcí a běžných svazků obcí.
Příjmy ze správních poplatků a pokut
Vedle systému příspěvků na činnost a výkon přenesené působnosti ve v oblasti financování společenství obcí návrhu rovněž upravit inkasování správních poplatků. Úprava inkasa správních poplatků je nezbytnou podmínkou pro výkon některých správních činností. V případě zřízení vlastní obecní policie budou příjmem společenství obcí také příjmy z pokut vybraných touto obecní policií, ačkoliv tyto příjmy představují zpravidla jen zlomek nákladů na provoz obecní policie (průměrný příjem obecní policie z pokut uložených příkazem na místě činil v roce 2024 celkem 861 091 Kč, průměrné náklady na provoz pak činily 23 676 024 Kč).
3.3. Přínosy
3.3.1. Obecně
· Vyšší efektivita veřejné správy (doporučení NERV: 1% úspory = 4,12 mld. Kč),
· Lepší využití přebytků obcí (600 mld. Kč na účtech),
· Posílení odborných kapacit malých obcí (sdílení úředníků, zaměstnanců, pedagogických profesí),
· Možnost zřízení společné obecní policie (vyšší bezpečnost, úspory nákladů),
· Zvýšená atraktivita pro rozvoj podnikatelského prostředí.
3.3.2. V konkrétních agendách
1. Úprava některých orgánů společenství obcí
· stabilizace administrativního zázemí a odborných kapacit společenství obcí,
· jednotná organizační struktura a posílení profesionálního řízení,
· zvýšení transparentnosti a posílení mechanismů vnitřní kontroly prostřednictvím kontrolní komise.
2. Podmínky přímého výkonu veřejné moci společenstvím obcí
· snížení administrativní zátěže na straně obcí,
· vyšší právní jistota, úprava odpovědnosti za škodu, kontroly a dozoru.
3. Financování činnosti společenství obcí
· umožnění výkonu státní správy svěřené zvláštními zákony společenství obcí,
· možnost administrativně jednodušší finanční podpory ze strany státu (namísto dotací)
· zvýšení schopnosti společenství obcí dlouhodobě plánovat a udržet odborné zaměstnance,
· multiplikační dopad sdružených investic realizovaných společenstvími obcí.
4. Možnost zřízení společné obecní policie
· rozšíření dostupnosti obecní policie v území, zejména pro menší obce,
· efektivnější využití personálních a materiálních zdrojů; úspory z rozsahu,
· zvýšení bezpečnosti a veřejného pořádku v území.
5. Dopravní plánování na úrovni společenství obcí
· možnost pořizování plánů dopravní obslužnosti na úrovni území společenství obcí,
· efektivnější plánování veřejné dopravy na mikroregionální úrovni,
· lepší koordinace s kraji a koordinátory dopravy,
· úspory veřejných prostředků díky lepší optimalizaci systému veřejné dopravy v území.
6. Společenství obcí jako aktér regionálního rozvoje
· formální zakotvení mikroregionální úrovně strategického plánování,
· posílení koordinace mezi společenstvími obcí, kraji a státem.
7. Rejstřík představitelů ÚSC
· vznik centrálního zdroje aktuálních kontaktů na představitele samospráv.
· usnadnění komunikace mezi státní správou a představiteli ÚSC,
· efektivnější řešení krizových a mimořádných situací.
8. Úprava souběhu funkcí zastupitelů
· nastavení souběhů a krácení výše odměn postihující shodně všechny obdobné funkce v územní samosprávě
· nastavení informačních povinností pro zastupitele, což umožní územním samosprávným celkům krácení odměn realizovat
3.4. Vyhodnocení nákladů a přínosů variant
Nulová varianta předpokládá, že právní rámec fungování společenství obcí zůstane zachován v současné podobě a nedojde k jeho posílení ani k rozšíření kompetencí. Tato varianta by však znamenala nevyužití významného potenciálu pro zefektivnění výkonu veřejné správy prostřednictvím sdílených služeb a kapacit. Negativními projevy by tak zůstaly zejména:
· nevyužití potenciálu zefektivnění výkonu sdílených služeb
· nízká míra efektivity výkonu správních činností
· nízká míra akumulace investičního kapitálu
· omezené a pomalé rozšiřování sítě společenství obcí v území v důsledku nízké atraktivity společenství obcí
· nestabilní financování
· absence vazby na regionální rozvoj a regionální politiku státu.
Doporučenou variantou je širší novelizace právního rámce, která systematicky posílí institut společenství obcí a rozšíří kompetence společenství o možnost zřídit společnou obecní policii, případně v budoucnu i dalších agend (např. vlastní kontaktní místa veřejné správy nebo výkon veřejného opatrovnictví společenstvím obcí). Touto změnou dojde fakticky k naplnění koordinační role společenství obce při zajištění veřejných služeb na území mikroregionu.
4. Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení
Doporučenou variantou je širší novelizace právního rámce, která systematicky posílí institut společenství obcí, tedy ve všech případech navrhovaná varianta I.
Konkrétně k vyloučení dalších uvedených variant:
1. (2.3) Financování činnosti společenství obcí – financování společenství obcí prostřednictvím rozpočtového určení daní je spojeno s významnou institucionální a fiskální náročností, neboť by vyžadovalo zásah do stávajícího systému přerozdělování daňových příjmů obcí. Vhodnější je proto financování prostřednictvím příspěvku ze státního rozpočtu, které umožňuje cíleně a pružně reagovat na rozsah úkolů svěřených společenstvím obcí zákonem, aniž by narušovalo stávající fiskální vztahy na úrovni samospráv.
2. (2.6) Veřejné opatrovnictví – v případě veřejného opatrovnictví je v rámci tohoto návrhu doporučeno zachovat nulovou variantu a v případě přijetí návrhu umožňujícího přímý výkon této agendy společenstvím obcí navrhnout změny odpovídající variantám I a II v samostatném návrhu novelizace relevantních předpisů (které ostatně v minulých volebních obdobích byly připraveny ve spolupráci s ministerstvy spravedlnosti a práce a sociálních věcí a lze očekávat, že takový návrh bude předložen i v tomto volebním období).
3. (2.8) Rejstřík starostů – v případě rejstříku starostů je doporučena varianta I s ohledem na již existující vhodný informační systém, který lze za uvedeným účelem rozšířit (registr práv a povinností). Nedochází zároveň k nesystémovému dělení evidence orgánů veřejné moci do více informačních systémů. Tato varianta vyžaduje výrazně nižší náklady na implementaci.
5. Implementace doporučené varianty a vynucování
Implementace a vynucování navrhované právní úpravy bude probíhat zejména prostřednictvím metodické podpory Ministerstva vnitra, a to formou aktualizace a doplnění stávajících metodických doporučení pro obce a společenství obcí. Ministerstvo vnitra bude nadále monitorovat vznik nových společenství obcí (na základě oznamovací povinnosti zapisujících krajských úřadů podle § 53c odst. 3 zákona o obcích), vývoj společenství obcí a jejich činnosti bude pravidelně monitorovat prostřednictvím Jednotného informačního systému sběru dat. Uzavřené veřejnoprávní smlouvy jsou evidovány v registru práv a povinností. V případě přijetí novely zákona bude kontrolu tohoto výkonu podle návrhu provádět obdobně jako v případě obcí krajský úřad v přenesené působnosti a výkon ostatních činností svěřených společenství obcí Ministerstvo vnitra. Samotný výkon činností společenství obcí bude dále podroben vnitřním kontrolním mechanismům, zejména prostřednictvím nově obligatorně zřizované kontrolní komise.
Ministerstvo vnitra také připraví metodické doporučení ohledně souběhu funkcí členů zastupitelstev a správného provádění krácení odměn a bude na setkání se zástupci měst, obcí a krajů informovat o změně právní úpravy.
6. Přezkum účinnosti regulace
Účinnost navržené regulace bude průběžně vyhodnocována Ministerstvem vnitra jako gestorem právní úpravy, a to na základě dostupných kvantitativních a kvalitativních ukazatelů. Základní statistické údaje budou každoročně zveřejňovány ve Výroční zprávě o stavu veřejné správy, přičemž údaje o hospodaření společenství obcí budou čerpány ze Zprávy o vývoji rozpočtového hospodaření obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů vydávané Ministerstvem financí.
V souladu s Obecnými zásadami pro hodnocení dopadů regulace bude po nabytí účinnosti této právní úpravy zpracována také ex-post RIA, která vyhodnotí účinnost a přiměřenost přijatých opatření v praxi a ověří dosažení deklarovaných cílů právní úpravy.
Ex post RIA se zaměří zejména na:
1. počet společenství obcí a rozsah jejich pokrytí území,
2. rozsah výkonu jednotlivých agend společenstvím obcí,
3. dopady na dostupnost a kvalitu služeb v území
4. personální a materiální zajištění kanceláří společenství obcí.
Součástí analytického rámce budou využití dat z Jednotného informačního systému sběru dat (JISSD), resp. dotazníková šetření opakovaná v roční periodicitě. Závěrečná ex-post RIA bude zpracována po pěti letech účinnosti zákona, kdy bude možné srovnat stav před účinností právní úpravy a stav po jejím zavedení.
Pokud jde o problematiku souběhu funkcí členů zastupitelstev, Ministerstvo vnitra bude monitorovat aplikaci nové právní úpravy. Samotné vyplácení a krácení odměn je pak předmětem přezkoumávání hospodaření obcí a krajů, které je souhrnně v gesci Ministerstva financí.
7. Konzultace a zdroje dat
Při přípravě návrhu byly využity konzultace s odbornou veřejností i dotčenými subjekty. Klíčovým zdrojem byla data z vlastního šetření Ministerstva vnitra realizovaného v září 2025 prostřednictvím Jednotného informačního systému sběru dat (JISSD) další statistiky Ministerstva vnitra. Dále byly využity závěry analytických materiálů zpracovaných v rámci projektu Systémová podpora rozvoje meziobecní spolupráce v ČR“ (CZ.1.04/4.1.00/B8.00001) a relevantní ekonomické studie (OECD, NERV, TAČR).
8. Kontakt na zpracovatele RIA
Osoby, které zpracovaly hodnocení dopadů regulace:
Mgr. Bc. Martin Pikous, odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, Ministerstvo vnitra, martin.pikous@mv.gov.cz.
Ing. Marek Jetmar, Ph.D., odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy, Ministerstvo vnitra, marek.jetmar@mv.gov.cz.
Ing. Bc. Tomáš Pösl, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, Ministerstvo vnitra, tomas.posl@mv.gov.cz
image1.jpg
image2.png
image3.png
image4.png
image5.png
image6.png
image7.png
image8.png
image9.png
image10.png
image11.png
image12.png
image13.png
image14.png
image15.png