Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                6

II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA
Cílem návrhu zákona podle předkladatelů je několik opatření prorodinného typu. Jde především o úpravy
1) zákona o státní sociální podpoře směrem k navýšení celkové částky rodičovského příspěvku z 350 000 Kč na 400 000 Kč, modifikaci volby měsíční výše čerpání rodičovského příspěvku formou navýšení limitu ze 70 % na 100 % 30násobku denního vyměřovacího základu měsíčně a zrušení limitu 120 hodin v kalendářním měsíci, po který může dítě do 2 let věku navštěvovat mateřskou školu nebo obdobné zařízení,
2) zákona o daních z příjmů, pokud jde o navýšení ročního daňového zvýhodnění na první dítě o 7176 Kč (z 15 204 Kč na 22 380 Kč), na druhé dítě o 7488 Kč (z 22 320 Kč na 29 808 Kč) a na třetí a každé další dítě o 9336 Kč (z 27 840 Kč na 37 176 Kč),
3) zákona o nemocenském pojištění v případě prodloužení a sjednocení podpůrčí doby u ošetřovného na 16 kalendářních dnů ve všech případech a zavedení možnosti čerpat otcovskou místo období 6 týdnů od narození dítěte až v období 1 roku od narození dítěte.  
Předpokládaný dopad navržených opatření do státního rozpočtu předkladatelé odhadují v případě vyšších daňových slev na děti ve výši 16 mld. Kč, v případě navýšení rodičovského příspěvku na 4 mld. Kč a v případě změn v nemocenském pojištění v řádu stovek milionů korun ročně. 
O vyjádření k předloženému návrhu zákona byla požádána ministerstva práce a sociálních věcí, financí, školství, mládeže a tělovýchovy, obrany, zahraničních věcí a zdravotnictví. 

Ministerstvo práce a sociálních věcí zaslalo vyjádření, v němž doporučuje vládě zaujmout k předloženému návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
Ministerstvo ve svém vyjádření sděluje, že navýšení celkové částky rodičovského příspěvku je prioritou vlády, která je výslovně uvedena v programovém prohlášení vlády s výší 400 000 Kč. Je již nyní součástí Plánu legislativních prací vlády na zbývající část roku 2026 s navrhovanou účinností od ledna 2027. Příslušnou novelu zákona o státní sociální podpoře Ministerstvo práce a sociálních věcí již předložilo do meziresortního připomínkového řízení.
Návrh změny limitu měsíčního čerpání rodičovského příspěvku ze 70 % 30násobku denního vyměřovacího základu na 100 % 30násobku denního vyměřovacího základu by podle ministerstva ve svém důsledku zajistil možnost měsíčního čerpání rodičovského příspěvku v podstatně vyšší výši, než je dávka nemocenského pojištění. V roce 2026 činí částka 70 % 30násobku maximální výše denního vyměřovacího základu pro stanovení peněžité pomoci v mateřství 59 997 Kč, což je zároveň maximální měsíční výše čerpání rodičovského příspěvku. V případě přijetí návrhu by maximální měsíční výše čerpání rodičovského příspěvku činila 85 710 Kč, což by umožnilo vyčerpat celý rodičovský příspěvek za cca 5 měsíců. Návrh je odůvodněn tak, že „Stávající konstrukce způsobuje, že i rodiče s vysokými dřívějšími příjmy, a tedy vysokým vyměřovacím základem čerpají rodičovská příspěvek déle, než by chtěli nebo potřebovali, protože jim zákon zakazuje využít vyšší měsíční čerpání. Tím je v praxi prodlužována doba příjmové závislosti na rodičovském příspěvku. Toto omezení má zároveň negativní vliv na úvahy otců o nastoupení na rodičovskou dovolenou na místo matky.“ Takto formulované odůvodnění nemůže podle ministerstva obstát, zejména pokud hovoří o příjmové závislosti na rodičovském příspěvku, neboť již mnoho let je účinná právní úprava, která umožňuje, aby se oba rodiče v čerpání rodičovského příspěvku vystřídali, a která stanoví, že nárok na rodičovský příspěvek zůstává zachován i v případě, kdy je rodič výdělečně činný.
Navrhované změny týkající se otcovské vzbuzují podle ministerstva pochybnosti. Účelem této dávky při jejím zavedení bylo zejména prohloubení péče o děti a posílení účasti otců na péči v prvních dnech (týdnech) po narození dítěte.
Ministerstvo ve svém vyjádření dále upozornilo, že navrhovaná účinnost ustanovení týkajících se daňového zvýhodnění na děti a navýšení částky rodičovského příspěvku (od 1. července 2026) je nerealistická, a to zejména vzhledem k naprosté absenci legisvakační lhůty. Přijetí návrhu by znemožnilo zejména včasnou změnu agendové aplikace, ve které se rodičovský příspěvek administruje. 
Ministerstvo práce a sociálních věcí dále upozornilo, že přijetí předloženého návrhu zákona by vyvolalo zásadní navýšení mandatorních výdajů, které nejsou obsaženy v aktuálním návrhu rozpočtu na rok 2026 a střednědobém výhledu kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. 

Ministerstvo financí ve svém stanovisku doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
K části první návrhu zákona (změna zákona o daních z příjmů) ministerstvo uvedlo, že navrhované zvýšení částek daňového zvýhodnění na vyživované dítě podle § 35c zákona o daních z příjmů by vyvolalo významné fiskální dopady. Předpoklad předkladatelů je u změny výše daňového zvýhodnění negativní rozpočtový dopad ve výši 16 mld. Kč, Ministerstvo financí však předpokládá negativní dopad na inkaso veřejných rozpočtů v odhadované výši téměř 18 mld. Kč ročně na úrovni veřejných rozpočtů. Navrhované opatření proto podle ministerstva představuje výrazné prohloubení daňového zvýhodnění, aniž by návrh obsahoval kompenzační opatření nebo bližší zdůvodnění způsobu krytí vzniklého výpadku příjmů veřejných rozpočtů. Tyto rozpočtové dopady by se projevily nejen ve státním rozpočtu, ale i v rozpočtech krajů a obcí (daň z příjmů fyzických osob je z hlediska rozpočtového určení daní sdílenou daní, tzn., že výnos z této daně se dělí právě mezi státní rozpočet a rozpočty krajů a obcí podle kritérií daných zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů). I v kontextu dalších navrhovaných úprav jsou prohlubovány rozpočtové dopady, přičemž není vyhodnoceno, zda jsou veřejné prostředky vynakládány efektivně. Z hlediska konstrukce daňového systému je podle ministerstva vhodné připomenout, že daňové zvýhodnění na vyživované děti je primárně nástrojem daňové politiky, jehož účelem je částečně zohlednit nižší disponibilní příjem poplatníků s vyživovanými dětmi. Navrhované plošné zvýšení částek proto představuje prohloubení daňové úlevy, aniž by bylo systémově odůvodněno. 
Navržené řešení je současně diferencované podle pořadí dítěte, přičemž nejvyšší nárůst je stanoven u třetího a každého dalšího dítěte. Pokud je deklarovaným cílem návrhu kompenzace inflačního vývoje a obnovení reálné hodnoty podpory, není podle ministerstva zřejmé, proč by měla být tato kompenzace výrazně vyšší právě u vyššího pořadí dětí. S ohledem na uvedené skutečnosti lze pak konstatovat, že navrhované zvýšení částek daňového zvýhodnění představuje rozpočtově nákladné opatření, jehož přínos není z hlediska deklarovaných cílů přesvědčivě odůvodněn. Ministerstvo financí upozornilo, že vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala zavést citelnou daňovou slevu za čtvrté a každé další dítě, která bude rozpočtově odpovědná, systémově odůvodněná a cíleně zaměřená na podporu rodin, přičemž reflektuje cíle sociální a daňové politiky bez nadměrného dopadu na veřejné rozpočty. 
K části druhé (změna zákona o státní sociální podpoře) ministerstvo uvedlo, že prosté zvyšování rodičovského příspěvku bez komplexní reformy není podle jeho názoru ekonomicky ani sociálně příliš racionální. V zákoně je stále uvedeno, že „Rodič, který po celý kalendářní měsíc osobně celodenně pečuje o dítě, které je nejmladší v rodině, má nárok na rodičovský příspěvek nejdéle do 3 věku tohoto dítěte, a to nejdéle do doby, kdy byla na rodičovském příspěvku vyplacena z důvodu péče o totéž nejmladší dítě v rodině celková částka 350 000 Kč, není stanoveno jinak“. Přestože je tato podmínka dalšími ustanoveními zjemněna, je evidentní, že původně byl rodičovský příspěvek koncipován jako finanční kompenzace doby strávené přímou péčí o dítě. Příslušný zákon by měl reflektovat změnu pojetí příspěvku, ze kterého se stává plošně poskytovaná netestovaná dávka. I poslední podmínka pobírání rodičovského příspěvku, a to sledování docházky dětí mladších dvou let do předškolního zařízení (dle současného znění je otázka osobní celodenní péče splněna, pokud dítě navštěvuje předškolní zařízení v rozsahu nepřevyšujícím 120 hodin v kalendářním měsíc), je předloženým návrhem rušena. Navrhovaná právní úprava podle ministerstva vyvolá výrazné navýšení výdajů státního rozpočtu v době nutnosti konsolidace a zefektivňování procesů. Ministerstvo financí považuje za vhodné, aby materiál prošel standardním mezirezortním připomínkovým řízením, které umožní vyjádření všech připomínkových míst, a doporučuje též vyčkat na připravovanou novou úpravu této problematiky na úrovni Ministerstva práce a sociálních věcí, aby se předešlo riziku nekonzistence mezi jednotlivými paralelně připravovanými návrhy. Ministerstvo považuje také za nutné poukázat i na aktuální sociologické studie věnované problematice klesající porodnosti. Z jejich závěrů vyplývá, že finanční opatření zaměřená na zvýšení porodnosti mají pouze velmi omezený efekt. Případné zvýšení porodnosti bývá relativně malé a je podmíněno vysokými finančními náklady, které je navíc nutné vynakládat v dlouhodobém horizontu. 
Zároveň návrhem dochází k modifikaci volby měsíční výše čerpání rodičovského příspěvku, a to formou navýšení limitu ze 70 % na 100 % 30násobku denního vyměřovacího základu měsíčně. Rodič tak bude moci volit vyšší měsíční čerpání, pokud mu to jeho vyměřovací základ umožňuje. Rodiče, kterým nelze stanovit denní vyměřovací základ, stále mohou čerpat jen 15 000,- Kč měsíčně. To může umožnit rychlejší návrat na trh práce, zvýší se tím flexibilita rodiny a potenciálně to může podpořit úvahy otců nastoupit na rodičovskou dovolenou místo matky (tento argument se objevuje i v debatách v Evropské unii). Podle ministerstva je však třeba opětovně upozornit, že uvedená právní úprava mění úplně filozofii této dávky – z podpory dlouhodobé péče na flexibilnější transfer. Tím, že návrh zachovává strop 15 000 Kč pro rodiče bez denního vyměřovacího základu, dochází též, dle názoru Ministerstva financí, k posílení příjmové nerovnosti mezi rodinami. Zároveň ministerstvo poukázalo na rozpočtové dopady návrhu v oblasti rodičovského příspěvku, které odhaduje na 4 mld. Kč navíc. 
K části třetí (změna zákona o nemocenském pojištění) ministerstvo uvedlo, že změna podmínek nároku na dávku u otcovské dávky v rámci nemocenského pojištění oslabuje původní smysl této dávky. Ta byla zavedena především proto, aby otec mohl bezprostředně po návratu matky a novorozeného dítěte z porodnice strávit první společné dny s rodinou a podpořit matku v počáteční péči o dítě. Pokud by došlo k prodloužení podpůrčí doby nebo k jejímu většímu časovému rozvolnění, docházelo by k odklonu od původního účelu této dávky. Jejím smyslem není poskytovat obecnou možnost čerpání volna v delším časovém horizontu po narození dítěte, ale cíleně podpořit rodinu v prvních dnech po návratu z porodnice, které jsou z hlediska adaptace rodiny i zdravotního stavu matky nejcitlivější. Zároveň je podle ministerstva třeba upozornit, že systém dávek již obsahuje i jiné nástroje, které umožňují rodičům flexibilně pečovat o dítě v delším období (např. rodičovský příspěvek). Otcovská dávka má v tomto systému specifickou a jasně vymezenou roli – krátkodobou podporu otce bezprostředně po narození dítěte. Prodloužení podpůrčí doby by tak podle ministerstva mohlo vést k rozmělnění účelu dávky, aniž by bylo zřejmé, že by taková změna přinesla odpovídající přínos pro rodiny v období, pro které byla dávka původně koncipována. Při prodloužení podpůrčí doby z 9 na 16 kalendářních dnů by delší podpůrčí doba také znamenala výrazně vyšší výdaje systému. Očekávat lze dopad na zaměstnavatele a pracovní trh, prodloužení znamená delší absenci zaměstnanců a větší problém s organizací práce. Není vyloučeno ani ošetřeno riziko zneužívání systémů. Prodloužení podpůrčí doby by mělo i vliv na výši (snížení) příjmů rodiny. Jedná se o změnu základních parametrů zákona, z tohoto důvodu by bylo vhodné, aby takový návrh předložilo Ministerstvo práce a sociálních věcí jako gestor těchto zákonů, zároveň je vhodné, aby změny tohoto charakteru byly projednány v rámci mezirezortního připomínkového řízení a mohli se k tomu vyjádřit všichni účastníci.
Ministerstvo financí ve svém vyjádření závěrem také uvedlo, že návrh generuje dodatečné výdaje státního rozpočtu, které jsou mandatorními výdaji, tzn. stát už je bude muset vždy zabezpečit, přičemž se návrh nijak nezabývá možnými dodatečnými zdroji do systému, které by kryly zvýšené nároky. Materiál také postrádá detailní analýzu, která by doložila, proč je nutné přijmout uvedené návrhy. 

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko s tím, že pro formulaci stanoviska vlády považuje za stěžejní vyjádření věcně příslušného Ministerstva práce a sociálních věcí.

	Ministerstvo obrany zaujalo k návrhu zákona neutrální stanovisko. 

Ministerstvo zahraničních věcí doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Byť se poslanecký návrh zákona přímo, resp. věcně netýká působnosti ministerstva, nelze podle jeho názoru odhlédnout od předpokládaného dopadu jeho realizace na státní rozpočet. Prostřednictvím zvýšeného nároku na výdaje státního rozpočtu ve výši cca 20 mld. Kč ročně, což vytváří další tlak na napjaté státní finance, se však nepřímo dotýká kapitoly MZV, které dlouhodobě disponuje nejnižším rozpočtem ze všech 14 ministerstev. Navyšování výdajů státního rozpočtu v navrhovateli poslaneckého návrhu zákona předpokládaném rozsahu tak podle ministerstva nelze podpořit. 
Ministerstvo zahraničních věcí ve svém vyjádření dále uvedlo, že obecně lze podpořit opatření prorodinné politiky, mezi něž se řadí i průběžné úpravy výše např. rodičovského příspěvku, jak je obsaženo i v části poslaneckého návrhu zákona. Dále též upozornilo, že návrh stejné úpravy, konkrétně zvýšení rodičovského příspěvku o 50 tisíc Kč, však přináší návrh novely zákona o státní sociální podpoře, který nyní zaslalo Ministerstvo práce a sociálních věcí do meziresortního připomínkového řízení a který by měl vyústit ve vládní návrh zákona. Návrh předložený Ministerstvem práce a sociálních věcí plně odpovídá Programovému prohlášením vlády, jež v části o sociální politice a zaměstnanosti předmětné navýšení rodičovského příspěvku explicitně zahrnuje. Toto opatření, které posílí příjmovou situaci rodin, v nichž pečuje o dítě do 3 let věku rodič, jehož možnosti pracovní aktivity jsou omezeny zajištěním péče o takové malé dítě, si podle Ministerstva práce a sociálních věcí vyžádá navýšení státního rozpočtu v roce 2027 „pouze“ o cca 0,23 mld. Kč, v roce 2028 o cca 1,62 mld. Kč a v roce 2029 cca o 2,85 mld. Kč. I proto Ministerstvo zahraničních věcí upřednostňuje úpravu této dávky státní sociální podpory provést připravovaným vládním návrhem než předloženým návrhem poslaneckým, a tudíž se k poslaneckému návrhu zákona vyjádřit nesouhlasně. 
Pro nesouhlasné stanovisko hovoří podle názoru ministerstva i sporný návrh novely zákona o nemocenském pojištění, podle něhož by se prodloužila délka podpůrčí doby ošetřovného, a to z 9 dnů na 16 dnů, tj. na stejnou dobu, po kterou tuto dávku nemocenského pojištění může nyní čerpat pojištěnec, který je osamělým rodičem. Dle navrhovatelů by se tak, vedle jiných důsledků, odstranila nerovnost mezi osamělými rodiči a úplnými rodinami. Ministerstvo zahraničních věcí však navrhované setření rozdílu mezi nimi, a tudíž popření vyšší ochrany, které se osamělým rodičům důvodně (a to nejen v sociální oblasti, ale například i v oblasti pracovního práva) dostává, nemá za dostatečně odůvodněné. Nelze ani vyloučit, že rozdílná situace osamělého rodiče by v budoucnu mohla být argumentem pro další prodlužování délky podpůrčí doby, a to právě u takových rodičů. 

	Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření zaujalo s ohledem na svoji působnost neutrální stanovisko s tím, že za rozhodující považuje stanovisko věcně příslušného Ministerstva práce a sociálních věcí a s ohledem na předpokládané dopady na státní rozpočet též stanovisko Ministerstva financí.

Na základě výše uvedených vyjádření oslovených připomínkových míst se navrhuje, aby vláda k předloženému návrhu zákona zaujala nesouhlasné stanovisko.