Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II

2

II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

Cílem návrhu ústavního zákona je zrušit na ústavní úrovni přestupkovou imunitu poslanců a senátorů a omezit jejich trestněprávní imunitu.
O stanovisko k předloženému návrhu ústavního zákona byli požádáni všichni členové vlády.

Ministerstvo spravedlnosti navrhlo, aby vláda zaujala k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko.
Podle vyjádření ministerstva Ústava představuje základ organizace veřejné moci České republiky a stěžejní část jejího ústavního pořádku. Stabilita ústavního pořádku sama o sobě představuje významnou právní hodnotu. K návrhům na jeho změny by proto mělo být přistupováno zdrženlivě, a to na základě důkladné analýzy předmětné problematiky a v návaznosti na adekvátní odbornou diskusi. Z odůvodnění předloženého návrhu je však zřejmé, že návrh nevychází z podrobnější analýzy dané problematiky, ani podrobněji nepředjímá funkčnost nově navrhovaných mechanismů. 
U institutu imunity je pak podle ministerstva třeba uvést, že jejím účelem je chránit „celý Parlament, tedy jeho členy, aby mohli svobodně a v souladu se svým slibem nerušeně vykonávat svůj mandát. V žádném případě nejde o osobní beztrestnost nebo občanskou neodpovědnost poslanců jako jejich osobní výsadu.“ (důvodová zpráva k čl. 27, tisk č. 152, Česká národní rada, VII. volební období). Imunita se tak primárně odvozuje od privilegovaného postavení Parlamentu a nelze ji chápat jako prostou nedotknutelnost osob (srov. Bahýlová, L. Komentář k čl. 27. In. Bahýlová, L., Filip, J., Molek, P. et al. Ústava České republiky, Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 392). Předložený návrh však tento původní účel imunity opouští, když případnou ochranu před politicky motivovaným stíháním přesouvá až do fáze po jeho zahájení, v tomto směru se tak s původní funkcí exempce míjí. Pokud totiž má být ochrana poskytována až ex post, tj. teprve po zahájení trestního stíhání, nelze přehlédnout, že v této fázi již mohou nastoupit závažné procesní důsledky spojené se zahájením trestního stíhání, a to včetně zásahů do osobní svobody, resp. zásahů, jež se mohou týkat i výkonu mandátu (např. zákaz vycestování do zahraničí).  
K vlastnímu návrhu nového znění čl. 27 odst. 3 Ústavy lze podle ministerstva v prvé řadě uvést, že není zřejmý účel výslovného zakotvení věty první. Pokud je cílem návrhu bez dalšího vypustit stávající trestně procesní imunity, pak postačuje vypustit stávající čl. 27 odst. 4 Ústavy. Výslovné vyloučení souhlasu komory s trestním stíháním jejího člena může implikovat zákaz stanovení obdobného pravidla na úrovni běžného zákonodárství. Zda je toto záměrem, však není z odůvodnění návrhu zřejmé. 
Ministerstvo spravedlnosti dále uvedlo, že není zřejmé, jaký význam má mít pojem „nezávislý výkon mandátu“, ani jaký je jeho vztah například k čl. 26 Ústavy, jenž upravuje výkon mandátu poslance a senátora. Výklad ustanovení by byl zcela na příslušné komoře. Je přitom otázkou, zda by Ústavní soud mohl přezkoumat rozhodnutí příslušné komory. Přijetí rozhodnutí o vyloučení trestního stíhání je totiž v návrhu koncipováno jako oprávnění, nikoliv povinnost komory, jež je však podmíněno prokázáním potřeby ochrany nezávislého výkonu mandátu. I za situace, kdy by komora na základě objektivních kritérií dospěla k tomu, že ochrana nezávislého výkonu mandátu vyžaduje vyloučení trestního stíhání, by se mohla rozhodnout trestní stíhání nevyloučit. Je otázkou, zda by takový postup nebyl v kolizi s právem na nerušený výkon veřejné funkce podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.       
Nová úprava, podle které nelze vzít poslance nebo senátora do vazby bez souhlasu komory, není stanovena v samostatném odstavci, ale je doplňována na konec § 27 odst. 4 Ústavy, který má nově upravovat souhlas předsedy komory se zadržením poslance nebo senátora. Podle stávající judikatury Ústavního soudu souhlas předsedy příslušné komory se zadržením poslance nebo senátora rovněž představuje dočasný souhlas s trestním stíháním poslance nebo senátora, a tedy i souhlas s možností jeho vzetí do vazby (srov. usnesení I. ÚS 2632/12). Stávající čl. 27 odst. 5 Ústavy tak představuje lex specialis vůči jeho odstavci 4. V důsledku navržené změny by však bylo sporné, zda vztah speciality stále platí. Z praktického hlediska tak vzniká pochybnost o proveditelnosti takové úpravy. Má-li být vzetí do vazby podmíněno předchozím souhlasem komory, musela by být komora schopna rozhodnout v mimořádně krátkém časovém rámci tak, aby soud stihl o vazbě rozhodnout v ústavním limitu zakotveném v čl. 8 Listiny základních práv a svobod. To je však jen obtížně představitelné, resp. v důsledku uvedené úpravy by aplikace tohoto pravidla vedla ke skutečnosti, že poslance či senátora by nebylo možno do vazby vůbec vzít. Uvedené by přitom platilo například i v případě, kdy je o vazbě rozhodováno v souvislosti se zrušením výroku o trestu v rámci řízení o dovolání podle § 265l odst. 4 trestního řádu, tj. v případě, kdy osobní svoboda poslance či senátora byla omezena tím, že je na něm vykonáván trest odnětí svobody.   
Dále je podle ministerstva třeba upozornit, že návrh neobsahuje žádná přechodná ustanovení. Lze přitom pokládat za sporné, zda by v důsledku zrušení stávajícího čl. 27 odst. 4 Ústavy mělo dojít k pozbytí platnosti usnesení komory, kterým bylo odepřeno vydání poslance či senátora, jehož mandát stále trvá, k trestnímu stíhání po dobu trvání mandátu. V této souvislosti lze přitom poukázat, že podle důvodové zprávy k ústavnímu zákonu č. 98/2013 Sb. (sněmovní tisk č. 710, 6. volební období) „Nová ústavní úprava se v souladu s principy právního státu bude vztahovat až na případy, které nastanou po dni nabytí účinnosti novely Ústavy, nikoliv na případy, kdy některá z komor před tímto dnem odepřela vydat souhlas s trestním stíháním.“. 
Navrhované změny by bylo rovněž nutné promítnout v řadě předpisů na podústavní úrovni, přičemž je nereálné, aby tyto změny byly přijaty k navrhovanému datu účinnosti. Konečně pak ministerstvo konstatovalo, že návrh je z legislativně technického hlediska zpracován nestandardním způsobem, kdy je zejména úvodní část novelizačního ustanovení formulována v rozporu s pravidly větné stavby.    

Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje vládě zaujmout k návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko. 
Předkladatelé podle ministerstva neprecizují, jakým způsobem by měl poslanec či senátor prokazovat vůči příslušné komoře adekvátní důvody pro vyloučení jeho trestního stíhání. Rovněž není zřejmé, jakým způsobem je třeba zabezpečit, aby se možnost navrhované ochrany (vyloučení trestního stíhání po dobu trvání mandátu) vztahovala pouze na politicky motivovaný zásah a nevytvářela se překážka trestního stíhání pro případy jiných než politicky motivovaných trestných činů, které reálně ohrožují nezávislý výkon mandátu. Pokud návrh stanoví, že kritérium pro vyloučení trestního stíhání po dobu trvání mandátu spočívá v ochraně nezávislého výkonu mandátu, pak klade bez zjevného důvodu zvýšené nároky nejen na příslušné komory, které mají posuzovat v každém individuálním případě, zda je žádost poslance či senátora řádně a dostatečně odůvodněná, ale rovněž i na samotné poslance či senátory, kteří budou muset prokázat, že trestní stíhání nese znaky účelovosti a ohrožuje jejich nezávislý mandát. Nezávislý výkon mandátu je přitom jedním z hlavních ústavních principů a zároveň jedním z důvodů existence procesní imunity ve smyslu čl. 27 odst. 4 Ústavy a odvozeným zejména z čl. 26 a čl. 23 odst. 3 Ústavy. 
Ministerstvo práce a sociálních věcí dále ve svém vyjádření uvedlo, že předkládaný návrh dále neřeší, zda bude žádost poslance nebo senátora nějakým způsobem promítnuta do trestního řízení, které bude následovat po skončení trvání mandátu poslance či senátora, například zda k argumentům uvedeným příslušným poslancem či senátorem v jeho žádosti bude mít přístup i orgán činný v trestním řízení „pokračující“ v trestním stíhání poslance či senátora po odpadnutí překážky v podobě trvání mandátu. 
V důvodové zprávě chybí hlubší odůvodnění deklarované modernizace pojetí parlamentní imunity a předkladatelé neuvádí příklady právní úpravy tohoto institutu alespoň v některých zemích, v nichž se aplikuje kontinentální právo. Ve většině parlamentů členských zemí EU je imunita členů zákonodárného sboru omezena na dobu trvání mandátu. V tomto smyslu tedy dosavadní právní úprava České republiky nepředstavuje exces. 
Předkladatelé se podle ministerstva dále též nevypořádali s možnou retroaktivitou návrhu. Lze proto zvážit doplnění o přechodné ustanovení, z něhož by nade vší pochybnost vyplývalo, že nová právní úprava se vztahuje pouze na případy trestních stíhání poslanců a senátorů, která byla zahájena po nabytí účinnosti navržené právní úpravy. 

Ministerstvo vnitra zaujalo k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko s tím, že stěžejní pro formulaci stanoviska vlády je stanovisko Ministerstva spravedlnosti.
Návrh podle ministerstva neobsahuje bližší analýzu fungování současného systému, vyhodnocení rozhodovací praxe Poslanecké sněmovny a Senátu či komparativní analýzu evropských ústavních systémů. Předkladatelé tak nenabízejí dostatečné podklady pro závěr, že stávající ústavní model vyžaduje zásadní změnu. Případná úprava dané problematiky by byla vhodnější cestou vládního návrhu právního předpisu, neboť pro jeho projednání se počítá s dostatečně dlouhou lhůtou a se závěrečnou shodou na znění novely napříč všemi resorty, což je právě u ústavních zákonů stěžejní.
Ministerstvo vnitra upozornilo, že podle návrhu může příslušná komora na odůvodněnou žádost trestní stíhání vyloučit po dobu trvání mandátu, „vyžaduje-li to ochrana nezávislého výkonu mandátu“. Tato podmínka však nebude reálně vynutitelná, neboť rozhodování komory je v zásadě rozhodováním politickým. Tato podmínka má mít nejspíše pouze proklamativní charakter, avšak v předloženém znění může vnášet do procesu vydávání zákonodárců k trestnímu stíhání prvek nejistoty. Navrženým zněním se v Ústavě připouští situace, že moc výkonná je zneužita v politickém boji. Jedinou reakcí výslovně předpokládanou Ústavou na takové flagrantní porušení principů právního státu má ale být pouze dočasná imunita zákonodárce. Proto by bylo vhodnější účel institutu imunity výslovně v textu Ústavy nevyjadřovat.
Žádost poslance či senátora o přiznání imunity může přijít kdykoli v průběhu trestního stíhání, čímž se zákonodárný sbor ještě více posouvá k přezkumu konkrétního počínání orgánů činných v trestním řízení. Nebylo by totiž ani vyloučeno, že by taková žádost mohla od zákonodárce přijít až ve chvíli, kdy by již byl prvostupňovým soudem odsouzen. Pak by přerušení (dočasné vyloučení) trestního stíhání bylo nejen opatřením vůči moci výkonné, ale i soudní.
Ministerstvo také uvedlo, že stanovení, že k trestnímu stíhání poslance nebo senátora se nevyžaduje souhlas komory, jejímž je členem, je zcela nadbytečné. Potřeba souhlasu vyplývá ze stávající právní úpravy, ta ale má být návrhem novelizována, a není nutné, aby se nové znění uvedeným způsobem vymezovalo vůči znění předchozímu.
V návrhu podle ministerstva absentuje zrušení zvláštního režimu odpovědnosti poslance nebo senátora za přestupky a změny reagující na to v souvisejících právních předpisech (srov. § 4 odst. 3 a 4 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Rovněž lze připomenout, že nyní je sjednocen právní režim projednávání přestupků poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu. Z koncepčního hlediska proto není navržená změna konzistentní.
Ministerstvo ve svém vyjádření také uvedlo, že návrh není provázán s dalšími navazujícími úpravami v jednacích řádech jednotlivých komor Parlamentu, které by zřejmě bylo nutno upravit, pokud by mělo dojít k přijetí navržené změny Ústavy. Z hlediska legislativně technického obsahuje návrh nedostatky, které by bylo žádoucí v dalších fázích legislativního procesu odstranit (nejasná formulace novelizační instrukce v rozporu s Legislativními pravidly vlády, chybějící interpunkční znaménka, nekorektní vyznačení navrhovaných změn do platného znění Ústavy).

Ministerstvo dopravy doporučilo, aby vláda k předloženému návrhu ústavního zákona zaujala neutrální stanovisko. 
Podle ministerstva by ke změnám ústavního pořádku České republiky by mělo být přistupováno velmi uvážlivě a v návaznosti na předcházející širokou a detailní odbornou diskusi. Nyní předložený poslanecký návrh změny dotčené ústavněprávní úpravy tomuto předpokladu neodpovídá. Předně věta první v nově navrhované podobě čl. 27 odst. 3 Ústavy, podle níž „[K] trestnímu stíhání poslance nebo senátora se nevyžaduje souhlas komory, jejímž je členem.“, je nadbytečná. Má-li dojít k opuštění stávajícího pravidla, podle něhož poslance ani senátora nelze trestně stíhat bez souhlasu komory, jejímž je členem, postačí zcela vypuštění tohoto pravidla, není třeba je nahrazovat pravidlem opačným. Nebude-li stanoveno, že k trestnímu stíhání poslance nebo senátora je (obecně) třeba uvedeného souhlasu, nebude tohoto souhlasu zapotřebí. 
Pravidlo obsažené v čl. 27 odst. 3 větě druhé Ústavy, podle něhož komora může na odůvodněnou žádost poslance nebo senátora, proti němuž se vede trestní stíhání, rozhodnout, že jeho trestní stíhání je po dobu trvání mandátu vyloučeno, vyžaduje-li to ochrana nezávislého výkonu mandátu, je podle ministerstva problematické. Není totiž jasné, jak by se dotčená komora vypořádala s tím, zda v konkrétním případě bylo popsané kritérium naplněno. Komora podle platné právní úpravy vysloví buď souhlas s „vydáním svého člena k trestnímu stíhání“, či nevysloví, neposuzuje však naplnění žádného explicitně zakotveného kritéria. Bude-li k příslušnému aktu nezbytné naplnění popsaného kritéria, mělo by být jeho naplnění přezkoumatelné, a to například v souvislosti s případnou ústavní stížností dotčeného poslance nebo senátora proti takovému usnesení, v němž bude spatřován zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Dotčená komora nebude vydávat žádné rozhodnutí, v němž by se argumentačně vypořádala s tím, v čem spatřuje naplnění uvedeného kritéria. Navíc, Ústava nepoužívá slov „nezávislý výkon mandátu“. 
Ministerstvo dopravy ve svém vyjádření dále též uvedlo, že změny čl. 27 odst. 4 Ústavy jsou nadbytečné, týká-li se změna pouze věty poslední (věty první a druhá zůstávají věcně nedotčeny). Větu poslední lze považovat za příliš extenzivní a problematickou. Podle současné právní úpravy je trestní stíhání poslance nebo senátora vyloučeno, nevysloví-li s tím souhlas dotčená komora. V takovém případě je vyloučeno rovněž vzetí dotčeného poslance nebo senátora do vazby. Tento princip se nicméně navrhuje opustit, z tohoto pohledu by nicméně dotčená komora obecně (tedy nebude-li rozhodnuto o dočasném vyloučení trestního stíhání na žádost dotčeného poslance nebo senátora) neměla bránit možnosti uplatňovat standardní prostředky trestního stíhání, mezi něž patří institut vazby, který slouží naplnění účelu trestního řízení zejména v souvislosti se závažnými trestnými činy. Bylo-li by rozhodnuto o vyloučení trestního stíhání na žádost poslance nebo senátora podle nově navrhované právní úpravy, bylo by tím vyloučeno rovněž jeho vzetí do vazby. V jiném případě nicméně tato úprava nedává smysl. 

Ministerstvo zahraničních věcí doporučuje zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko. 
Jak ministerstvo upozornilo, tak podle současné úpravy imunita poslance nebo senátora v případě trestního stíhání nastupuje „preventivně“ automaticky a příslušná komora Parlamentu rozhoduje o jejím případném zrušení. Navrhované pojetí principu imunity poslance nebo senátora v oblasti trestního stíhání tuto úpravu převrací, protože podle poslaneckého návrhu by poslanec nebo senátor nenabyl imunitu automaticky, nýbrž příslušná komora Parlamentu by měla v konkrétním případě o jejím udělení aktivně rozhodnout, což mění politické souvislosti a v našem politickém systému s sebou nese významně jiné politické náklady (mediální ohlasy apod.).

Ministerstvo financí navrhuje vládě zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko.
Efektivní fungování zákonodárného sboru vyžaduje určitou formu ochrany před zásahy ze strany moci výkonné. Přiměřená míra poslanecké imunity je proto považována za nezbytný prvek dělby moci a vzájemného vyvažování jednotlivých složek státní moci. Stávající model imunity poslanců a senátorů je dlouhodobě ustálen. Vzhledem k tomu, že jeho změna vyžaduje změnu Ústavy, nepovažuje ministerstvo za vhodné řešit takto zásadní otázku prostřednictvím poslaneckého návrhu, který neumožňuje meziresortní připomínkové řízení a dostatečně širokou odbornou diskusi. Předložený návrh nadto neřeší návaznosti na související právní předpisy, které by bylo nutné revidovat tak, aby byly v souladu s navrhovanou změnou ústavního pořádku. Návrh současně neodpovídá standardům legislativní techniky a vykazuje z tohoto hlediska závažné nedostatky.

Ministerstvo životního prostředí vyslovilo k předloženému návrhu ústavního zákona z hlediska své působnosti neutrální stanovisko. 

Ministerstvo kultury navrhlo vládě zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko.
Není podle něj vhodné předložit návrh ústavního zákona pouze ve formě poslaneckého návrhu (navíc pouze pěti poslanců z jednoho poslaneckého klubu), neboť přijetí navržené změny Ústavy (včetně rozsahu imunity) by měla předcházet širší celospolečenská a odborná diskuse, popř. by tato diskuse měla proběhnout na základě širokého konsenzu v Parlamentu, a to napříč politickými stranami. Tato diskuse by mohla zahrnovat i otázku, zda se má imunita vztahovat jen na jednání při výkonu mandátu nebo na jednání zákonodárce (protiprávní) obecně. Nadto Ústava jako základní zákon státu by měla být i podle judikatury Ústavního soudu měněna jen zřídka a z mimořádně vážných důvodů.
Dále lze poukázat na skutečnost, že již na základě novely Ústavy č. 98/2013 Sb. došlo ke změně právní úpravy poslanecké (senátorské) imunity v tom smyslu, že trestní stíhání je nyní vyloučeno po dobu trvání mandátu poslance nebo senátora. Již touto novelou tudíž došlo k přiblížení se principu rovnosti před zákonem – jak ostatně sledují předkladatelé předloženým návrhem – s tím, že základní účel imunity, jímž je ochrana před účelově vedeným trestním stíháním v době výkonu mandátu poslance nebo senátora, je respektován. 
Návrh sice ruší předchozí souhlas komory k trestnímu stíhání poslance nebo senátora, avšak zároveň zavádí obrácený model, kdy zákonodárce může požádat komoru o ochranu. Komora však v konečném důsledku bude také hlasovat o vydání či nevydání, resp. „ochraně či neochraně“ poslance či senátora k trestnímu stíhání. Navržené řešení tedy nelze považovat za změnu zásadní povahy, neboť navržené ústavní kritérium, tj. že stíhání musí reálně ohrožovat nezávislý výkon mandátu, je uplatňováno již v současné praxi, pokud dochází k hlasování o vydání poslance k trestnímu stíhání. 

Ministerstvo zemědělství navrhlo vládě zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko. 
Změně tak zásadního právního předpisu, jakým je Ústava, by měla předcházet rozsáhlá diskuse podložená právními analýzami možných dopadů navržené úpravy. V současné chvíli neexistuje většinový konsenzus na těchto změnách. Proto je podání návrhu v tuto chvíli předčasné.

Ministerstvo průmyslu a obchodu zaujalo k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko. 
Předložený návrh vykazuje nedostatky jak po stránce legislativně-technické, tak z hlediska určitosti, systematiky a praktické použitelnosti. Pro ústavní text není vhodné, aby klíčové rozhodovací kritérium bylo vyjádřeno tak neurčitě, jako je tomu u pojmu „ochrana nezávislého výkonu mandátu“. Návrh nijak nevymezuje jeho obsah, nestanoví hlediska pro jeho posuzování a neobsahuje ani procesní rámec, v němž má příslušná komora o žádosti rozhodovat.
Předložený návrh zároveň neodstraňuje zvláštní ochranu poslance nebo senátora před trestním stíháním, jak odpovídá deklarovanému cíli předkladatelů, ale pouze ji převádí do jiné podoby. Výsledkem tak není odstranění výjimečného postavení poslance nebo senátora, nýbrž zachování prostoru pro rozdílný postup při rozhodování o tom, zda bude trestní stíhání po dobu trvání mandátu vyloučeno, což může vést k možné diskriminaci. 
Za problematické lze považovat i to, že návrh připouští zahájení trestního stíhání bez souhlasu komory, avšak současně ponechává souhlas komory pro vzetí do vazby. Tato konstrukce je vnitřně nesourodá a postrádá přesvědčivé ústavní odůvodnění. Není zřejmé, proč má být ochrana poslance nebo senátora odstraněna v jedné fázi trestního řízení, ale zachována v jiné.
Návrh je navíc neúplný i z hlediska procesních důsledků. Neřeší, jaké účinky má žádost o vyloučení trestního stíhání do doby rozhodnutí komory. Přitom podle trestního řádu se osoba stává obviněným již zahájením trestního stíhání a od tohoto okamžiku vůči ní lze provádět úkony trestního řízení. Právě v tomto mezidobí přitom může dojít k zásahu do výkonu mandátu, aniž návrh nabízí jakékoli jasné řešení.
Předložený text současně nereflektuje dopady do související právní úpravy, zejména v oblasti přestupků a disciplinárního řízení členů obou komor. Platný čl. 27 odst. 3 Ústavy je provázán s právní úpravou projednávání přestupků poslanců a senátorů a s odpovídajícími ustanoveními zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu Senátu. Jeho změna by si proto vyžádala přezkum a zřejmě i novelizaci těchto předpisů, aby bylo zřejmé, zda a v jakém rozsahu má být zachován dosavadní zvláštní režim projednávání přestupků poslanců a senátorů, včetně možnosti jejich disciplinárního projednání v komoře.

Ministerstvo obrany doporučilo vládě zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko. 
Navržená úprava zasahuje do ústavní konstrukce ochrany výkonu mandátu poslanců a senátorů, jak je vymezena v čl. 26 a 27 Ústavy. Oproti dosavadní úpravě, která podmiňuje trestní stíhání předchozím souhlasem příslušné komory, návrh zavádí model následného zásahu komory na základě žádosti dotčeného člena. Takto koncipovaná změna představuje významný posun v dosavadní ústavní rovnováze, aniž by byla v důvodové zprávě dostatečně odůvodněna její nezbytnost. Stávající právní úprava se přitom jeví jako funkční a systematicky vyvážená, neboť rozlišuje jednotlivé formy ochrany mandátu a současně umožňuje uplatnění trestní odpovědnosti. Předložený návrh navíc vykazuje nedostatky spočívající v neurčitosti použitých kritérií, absenci podrobnější analýzy dopadů a nedostatečném zohlednění návaznosti na související právní předpisy. Za této situace nelze dovodit existenci přesvědčivých důvodů, které by odůvodňovaly zásah do stabilizovaného ústavního rámce ochrany výkonu mandátu.

Ministerstvo pro místní rozvoj k předloženému návrhu ústavního zákona zaujalo nesouhlasné stanovisko. 
Diskuse nad mírou a konkrétní podobou poslanecké a senátorské imunity je jistě legitimní, nad touto problematikou však dosud neproběhla hlubší celospolečenská diskuse, na jejím řešení tedy nepanuje ani odborná shoda a v případě shody by bylo vhodnější, aby byl takový návrh předložen jako vládní návrh ústavního zákona.

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy k předloženému návrhu ústavního zákona navrhlo přijmout nesouhlasné stanovisko vlády.
První věta navrhovaného čl. 27 odst. 4 Ústavy uvádí „K trestnímu stíhání poslance nebo senátora se nevyžaduje souhlas komory, jejímž je členem.“. Z uvedeného není jasné, z jakého důvodu je nutné specifikovat komoru, jejíž souhlas není třeba, a zároveň mohou vznikat pochybnosti, zda nemá být třeba souhlasu komory druhé. Pochybnosti obdobně vyvolává i druhá věta, která začíná slovy „Komora však může na odůvodněnou žádost poslance nebo senátora …“, kde na rozdíl od současné úpravy není příslušná komora specifikována a rozhodovat tak bude moci jakákoli komora, což patrně nebylo záměrem předkladatelů.
Princip uvedený v současném čl. 27 odst. 4 Ústavy se však vztahuje na procesní imunitu, jak uvedl např. Ústavní soud ve svém usnesení Pl. ÚS 21/12 ze dne 16. 10. 2012 „Rozhodování Poslanecké sněmovny o přípustnosti stíhání poslance má charakter rozhodování o odebrání procesní imunity, tedy odebrání ústavně přípustné výjimky ze zákona, na základě čehož je dosaženo rovnosti před zákonem, …“. Pokud tedy za současné úpravy bude rozhodnuto o přípustnosti trestního stíhání poslance či senátora, bude tento poslanec či senátor ve stejném postavení, jako kterákoli jiná osoba a bude moci být např. vzat do vazby za podmínek stanovených § 67 a násl. trestního řádu. Z uvedeného důvodu není stávající čl. 27 odst. 5 Ústavy, podle kterého „Poslance nebo senátora lze zadržet, jen byl-li dopaden při spáchání trestného činu nebo bezprostředně poté.“, aplikován po rozhodnutí o přípustnosti trestního stíhání podle odstavce 4 uvedeného článku.
Vzhledem ke skutečnosti, že předkladatel uvedenou první větu ze stávajícího čl. 27 odst. 5 Ústavy ponechává v nezměněné podobě a v důvodové zprávě uvádí „Opouští se koncept automatické procesní imunity“, vznikají pochybnosti, za jakých podmínek lze poslance či senátora zadržet a případně jej vzít do vazby. Ve smyslu trestního řádu lze osobu zadržet za určitých podmínek jak po, tak i před zahájením trestního stíhání. Při zadržení osoby před zahájením trestního stíhání se typicky jedná o osobu podezřelou, ke které se vztahuje § 76 odst. 2 trestního řádu, který využívá obdobné formulace jako čl. 27 odst. 5 Ústavy, neboť uvádí „Osobní svobodu osoby, která byla přistižena při trestném činu nebo bezprostředně poté, smí omezit …“. Z uvedeného by tak bylo možno dojít k závěru, že poslanec či senátor nemůže být zadržen či vzat do vazby, ale pouze před zahájením trestního stíhání, neboť po zahájení trestního stíhání již jeho procesní imunita neplatí. Uvedená interpretace by však mohla být v rozporu s účelem, pro který současný čl. 27 odst. 5 byl do Ústavy zahrnut, neboť zahájení trestního stíhání a s tím i spojené zadržení obviněného by mohlo být zneužíváno pro znemožnění účasti poslance či senátora na důležitém hlasování.
V souvislosti s navrhovanými změnami je nutno provést změny také v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a v zákoně o jednacím řádu Senátu, neboť tyto zákony obsahují ustanovení, která se vztahují k vyslovení souhlasu s trestním stíháním poslance či senátora.

Ministerstvo zdravotnictví doporučuje vládě zaujmout k předloženému návrhu ústavního zákona nesouhlasné stanovisko.
Navrhovaná novela nereflektuje návaznost na další související právní předpisy (např. § 4 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, a § 11 zákona č. 141/1961 Sb. o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů), které by v důsledku přijetí nové právní úpravy musely být taktéž novelizovány. Změna režimu trestněprávní imunity poslanců a senátorů by měla být provedena řádným legislativním procesem.

Ministr pro sport, prevenci a zdraví v poskytnuté lhůtě své stanovisko nezaslal.


Vzhledem k výše uvedeným obdrženým vyjádřením se vládě doporučuje k předloženému návrhu ústavního zákona zaujmout nesouhlasné stanovisko vlády.