Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II

2

2

II.
PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA

Cílem návrhu zákona je sjednotit režim prodejní doby v maloobchodě o svátcích. Navrhuje se, aby zákaz prodeje dopadal na všechny státní svátky a zároveň na vyjmenované ostatní svátky, při zachování zvláštního režimu Štědrého dne.
O stanovisko k předloženému návrhu zákona bylo požádáno Ministerstvo financí, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo zemědělství a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
Nad rámec oslovených ministerstev a Úřadu se k návrhu zákona vyjádřila i Hospodářská komora České republiky, Českomoravská konfederace odborových svazů, Unie zaměstnavatelských svazů České republiky, Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky a Svaz květinářů a floristů České republiky.
 
Ministerstvo financí doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko. 
Ministerstvo nejprve poukazuje na to, že přijetí zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě, předcházela rozsáhlá a dlouhodobá politická diskuse a výsledné znění zákona bylo kompromisním řešením a ani po jeho účinnosti debata neustala. Naopak následovaly návrhy na jeho zrušení, přezkum Ústavním soudem a další novelizační pokusy. Přesto, jak poznamenává ministerstvo, základní koncepce zákona přežila již téměř deset let a byla potvrzena nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. února 2019. Od roku 2016 byly schváleny pouze dvě novely, a to novela č.183/2017 Sb. týkající se sankčních ustanovení a novela č. 276/2019 Sb., která se týkala zrušení zákazu pro velkoobchody, zatímco návrhy na úplné zrušení či na výrazné rozšíření regulace podporu nezískaly.
Podle Ministerstva financí výše uvedené naznačuje, že se postupně vytvořil určitý politický konsenzus: zachovat základní princip omezení prodeje ve vybraných svátcích, ale nerozšiřovat jej výrazně dále ani jej zcela nerušit. Právní úprava omezení prodeje ve vybraných státních svátcích tedy podle ministerstva představuje dlouhodobě stabilizovaný kompromis mezi ochranou rodinného života a pracovních podmínek zaměstnanců na straně jedné a svobodou podnikání a spotřebitelskou volbou na straně druhé. K tomu ministerstvo dodává, že ústavnost právní úpravy byla potvrzena Ústavním soudem a navzdory opakovaným návrhům na zrušení či rozšíření regulace zůstala základní koncepce zákona zachována.
Po téměř deseti letech účinnosti zákona tak lze podle ministerstva konstatovat, že omezení prodejní doby v zákonem vymezených dnech bylo společností široce akceptováno a stalo se běžnou součástí právního a společenského prostředí a případná změna jeho základních principů by měla být založena na konsenzu vycházejícím z otevřené odborné a veřejné debaty. Návrh nadto neobsahuje, upozorňuje ministerstvo, podrobnější vyhodnocení dopadů na podnikatelské prostředí, spotřebitele a zaměstnance. Část dotčených pracovníků patří mezi nízkopříjmové skupiny a nemožnost nadstandardního výdělku za příplatek za práci ve všech svátečních dnech může znamenat zásah do jejich rozpočtu. Návrh také sice předpokládá přesun části spotřebitelské poptávky mimo dotčené svátky, tento předpoklad však není blíže doložen ani kvantifikován.
Na závěr svého vyjádření ministerstvo považuje za problematický bod argumentaci předkladatelů rozšířením možnosti trávit čas s rodinou vzhledem k tomu, že se zákon vztahuje pouze na prodejny s větší prodejní plochou. Ministerstvu není zřejmé, proč tato potřeba je nějakým způsobem systematicky vyšší u pracovníků ve větších prodejnách oproti jiným pracovníkům.

Ministerstvo průmyslu a obchodu navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
Ministerstvo nejprve uvádí, že právní úprava již dnes zasahuje do práva svobody podnikání a navýšením počtu dnů, kdy by musely být maloobchodní prodejny uzavřeny, by došlo k dalšímu omezení pouze určité skupiny podnikatelů a dalšímu zvýhodnění jiné skupiny, na kterou se zákaz nevztahuje.
Dále by podle ministerstva zavedení další regulace vedlo ke snížení tržeb obchodníků a poklesu příjmů do státního rozpočtu. Jedná se zejména o prodejny, které jsou navštěvovány především v době, kdy mají zákazníci dostatek volného času nákup realizovat, např. prodejny s oděvy nebo hobby markety. Další zpřísnění by podle ministerstva omezilo svobodu volby spotřebitelů nakupovat v čase, který jim nejlépe vyhovuje. Extrémní koncentrace nákupů, přeplněné obchody a dlouhé fronty ve dnech předcházející svátku představují rovněž extrémní nápor na zaměstnance obchodů, uvádí k tomu ministerstvo.
Ministerstvo průmyslu a obchodu také doplňuje, že přestože v několika dalších členských státech Evropské unie platí zákaz prodeje o svátcích, nejsou stanovena jednotná pravidla a že v rámci Evropské unie převládá liberální přístup. Úplná svoboda prodeje platí ve 12 členských státech Evropské unie, kde prodejní dobu stát vůbec neřeší a otevírací doba závisí na poptávce a dohodě se zaměstnanci. 5 států uplatňuje částečnou nebo regionální regulaci a 10 států striktní zákaz. Jedná se především o naše sousední státy, proto to obvykle podle ministerstva vyvolává mylný dojem, že regulace platí všude.

Ministerstvo zahraničních věcí doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
Navrhované rozšíření současné podoby zákazu prodeje o svátcích by podle ministerstva bylo dalším zásahem státu do soukromého podnikání a do svobodné volby a práv spotřebitelů. Současně by mohlo v jeho důsledku dojít k pokřivení hospodářské soutěže (zvýhodnění některých typů prodejen či ke zvýhodnění e-commerce vůči kamenným prodejnám) a mělo by rovněž negativní ekonomické důsledky a dopady na obchod a zaměstnanost, včetně např. nižších daňových příjmů.

Ministerstvo zemědělství navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona neutrální stanovisko.
Ministerstvo má za to, že další rozšiřování zákazu prodeje ve státní svátky představuje zásah do svobody podnikání a fungování trhu. Ačkoli ministerstvo rozumí snaze sjednotit režim prodeje ve dnech státních svátků, navrhovaná úprava může vést ke zvýšené koncentraci nákupů v období před a po svátcích, a tím i k vyšším nárokům na zásobování a provoz obchodů. Ministerstvo podporuje sjednocení pravidel pro otevírací dobu, avšak způsob tohoto sjednocení by podle něj měl být předmětem širší odborné diskuse a měl by vycházet zejména z potřeb praxe a dopadů na všechny dotčené subjekty.
Ministerstvo zemědělství ve svém vyjádření dále upozorňuje, že důvodová zpráva nedostatečně dokládá a nekvantifikuje dopady rozšíření zákazu na podnikatele, zejména na tržby, logistiku, mzdy a související provozní náklady.
Ministerstvo proto uzavírá, že s ohledem na výše uvedené má za to, že k právní úpravě by mělo dojít na základě širší odborné diskuse prostřednictvím vládního návrhu zákona.

Ministerstvo pro místní rozvoj navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko s tím, že za klíčové k návrhu zákona považuje zejména stanovisko Ministerstva průmyslu a obchodu.
Ministerstvo má za to, že nepohodlí spojené s tím, že jsou maloobchodní prodejny zavřené jen některé svátky, neodůvodňuje jejich zavření i v ostatní svátky. Pro spotřebitele je podle ministerstva jistě pohodlnější, že jsou alespoň o některých svátcích maloobchodní prodejny otevřené, i za cenu zjišťování, zda bude otevřeno v nastávající svátek a podobně je i pro maloobchodní prodejce jistě výhodnější, pokud si sami mohou zvážit, zda jim určité náklady spojené s prodejem ve svátek stojí za výnosy svátečního prodeje a za udržení postavení na trhu.

Ministerstvo práce a sociálních věcí zaujímá k návrhu zákona neutrální stanovisko a doporučuje se přiklonit ke stanovisku věcně příslušného resortu, kterým je Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Podle ministerstva nebude mít návrh zákona přímý dopad na právní úpravu pracovněprávních vztahů v zákoníku práce. Zákon o prodejní době v maloobchodě ve dnech státních a vybraných ostatních svátků pouze omezuje nebo zakazuje prodej zboží v zákonem vymezených prodejnách, ale neomezuje ani nezakazuje výkon práce zaměstnanců pracujících v těchto prodejnách v den svátku, jehož omezení je upraveno v § 91 odst. 4 zákoníku práce.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže navrhuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
Pro Úřad je z pohledu ochrany hospodářské soutěže problematické zejména to, že návrh zachovává a dále rozšiřuje selektivní regulatorní zásah do maloobchodního trhu. Omezení se nevztahuje na všechny soutěžitele působící na stejném nebo blízce substitučním trhu, nýbrž pouze na část z nich, typicky na provozovny s prodejní plochou nad 200 m². Menší prodejny, čerpací stanice, lékárny a další vyňaté provozy mohou v dotčených dnech nadále prodávat, zatímco jiným soutěžitelům je výkon jejich podnikatelské činnosti zákonem omezen.
Výše uvedené nastavení může podle Úřadu vést k rozdílnému regulatornímu zacházení mezi soutěžiteli a k narušení rovných soutěžních podmínek. V dotčených dnech může docházet k umělému přesměrování spotřebitelské poptávky k subjektům, na které se zákaz nevztahuje, nikoli v důsledku jejich efektivity, cenové politiky, kvality služeb nebo soutěžní nabídky, ale v důsledku právní regulace. Právě na tento soutěžní problém Úřad poukazoval již ve svém dřívějším stanovisku k návrhu na zrušení zákona č. 223/2016 Sb., kde konstatoval, že selektivní omezení části maloobchodních soutěžitelů mohlo narušovat rovné soutěžní podmínky a zkreslovat běžný soutěžní proces.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže konstatuje, že předložený návrh tento soutěžní problém neodstraňuje, ale naopak jej rozšiřuje na další sváteční dny. Důvodová zpráva uvádí, že cílem návrhu je sjednocení režimu prodejní doby a zvýšení srozumitelnosti právní úpravy. Z hlediska hospodářské soutěže však sjednocení počtu dnů, kdy bude zákaz uplatňován, samo o sobě nevede k odstranění nerovnosti mezi jednotlivými skupinami soutěžitelů. Podstatné je, uvádí Úřad, že zákaz nadále dopadá pouze na část maloobchodních provozoven, zatímco jiné provozy zůstávají z jeho působnosti vyňaty.
Úřad si je podle svého vyjádření vědom toho, že navrhovaná právní úprava sleduje i jiné veřejné cíle, zejména ochranu svátečního klidu, podporu rodinného a společenského života a ochranu zaměstnanců v maloobchodě. Posouzení těchto cílů však nepřísluší Úřadu z hlediska jeho působnosti v oblasti ochrany hospodářské soutěže. Z tohoto pohledu je pro Úřad rozhodující, zda navrhovaná úprava zachovává soutěžní neutralitu a zda nepůsobí neodůvodněné zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny soutěžitelů.
Z pohledu hospodářské soutěže lze proto podle Úřadu uzavřít, že předložený návrh má převážně protisoutěžní dopady, neboť rozšiřuje stávající selektivní omezení části maloobchodních soutěžitelů, zachovává rozdílné regulatorní zacházení podle velikosti a typu provozovny a může vést k dalšímu umělému přesměrování poptávky k soutěžitelům, na které se zákaz nevztahuje.

Hospodářská komora České republiky navrhuje vládě přijmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko a současně zahájit legislativní kroky, které by vedly ke zrušení zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě, jako celku.
Komora nejprve uvádí, že dlouhodobě poukazuje na nepřehlednost a roztříštěnost stávající právní úpravy prodejní doby o státních svátcích, která u spotřebitelů vede k právní nejistotě a ztěžuje orientaci v tom, ve kterých svátcích jsou prodejny uzavřeny a ve kterých nikoli. Současně stávající úprava představuje nadbytečnou a neodůvodněně selektivní regulaci, která nepřináší odpovídající veřejný přínos, omezuje svobodu podnikání a zasahuje do smluvní volnosti mezi zaměstnavateli a zaměstnanci.
Hospodářská komora poté nahlíží na návrh zákona jako na krok, který vede k dalšímu rozšíření zákonných omezení, nikoli k odstranění nadbytečné regulace. Návrh zákona neřeší podstatu problému, tj. existenci samotné regulace, pouze ji mění a rozšiřuje.
Komora v souvislosti s návrhem zákona dále upozorňuje na to, že omezování prodeje ve svátky zpravidla přesouvá poptávku do jiných dnů, případně do jiných prodejních kanálů (např. online), a dochází tak spíše k přerozdělení tržeb než k řešení deklarovaného problému. Návrh zákona může současně podle Komory zhoršit dostupnost základního maloobchodního prodeje v některých lokalitách, zejména v menších obcích nebo v okrajových částech měst.
Komora dodává, že dopady na podnikatele a zaměstnance nejsou v důvodové zprávě návrhu zákona přiměřeně odůvodněny ani vyváženy, a nejsou tak například známy negativními dopady na podnikatele, kteří mohou přijít o tržby a flexibilitu provozu.

Českomoravská konfederace odborových svazů spolu s Unií zaměstnanců obchodu, logistiky a služeb sdělila, že návrh zákona podporuje.
Poukazují na to, že je nutné vzít v úvahu, že obchod obecně patří mezi oblasti se spíše nižšími mzdami, byť v posledních letech došlo ke zlepšení, a současně jde o značně fyzicky i psychicky náročnou práci. Zaměstnanci by volno o svátcích nepochybně přivítali a využili právě k regeneraci svojí pracovní síly. Rozšíření zákazu prodeje na všechny svátky lze využít i jako protiargument proti často opakovanému tvrzení, podle něhož údajně dochází k dezorientaci veřejnosti stran toho, ve které svátky je otevřeno a ve kterých zavřeno.
Podle sdělení konfederace se zástupci významných nadnárodních obchodních řetězců na českém trhu v rámci sociálního dialogu, který s nimi vede Unie zaměstnanců obchodu, logistiky a služeb, vyjadřují k této problematice tak, že by neměli problém s tím, pokud by zákaz prodeje ve všech svátcích nařizovala celostátní právní úprava, tedy zákon, a tím by byly zcela eliminovány ekonomické konkurenční výhody či nevýhody mezi nimi. Za zásadní zaměstnanecké subjekty ve svém sdělení považují i argument poukazující na to, že ve valné většině vyspělých evropských států jsou obchody o svátcích zavřené, svátky se skutečně světí a zaměstnanci odpočívají.

Unie zaměstnavatelských svazů České republiky doporučuje vládě zaujmout k návrhu zákona nesouhlasné stanovisko.
Unie poukazuje na to, že v oboru zahradnictví, zejména květinářství, je prodej charakteristický výraznou sezónností a řada státních svátků, především v jarním a podzimním období, připadá na dobu nejvyšší poptávky. Jeden den nuceného uzavření provozovny v hlavní sezoně má představovat z hlediska tržeb dopad srovnatelný přibližně s dvaceti dny uzavření mimo sezonu. Podnikatelé tak přicházejí o významnou část svých tržeb. Současně je zájem spotřebitelů podle Unie o nákup květin v těchto obdobích mimořádně vysoký a nucené uzavření prodejen je zákazníky vnímáno negativně.
Unie v této souvislosti poukazuje na úpravu ve Slovenské republice, kde se na prodej květin vztahuje výjimka z omezení prodeje ve státní svátky, obdobně jako v případě lékáren nebo čerpacích stanic. Květinářství tak mohou ve vybraných dnech státních svátků zůstat otevřena.

Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky vyjadřuje s navrhovaným zákonem souhlas, neboť cíl návrhu zákona je v souladu s jejím dlouhodobým stanoviskem, tedy zcela sjednotit režim prodejní doby v maloobchodě o svátcích.
Konfederace poukazuje především na dlouhodobě kritizovanou nepřehlednost stávající právní úpravy, která z pohledu spotřebitele vede ke značné právní nejistotě. Spotřebitel se v praxi obtížně orientuje v tom, ve kterých státních svátcích jsou prodejny uzavřeny a ve kterých nikoliv, přičemž stávající právní úprava nereguluje všechny svátky jednotně a obsahuje řadu výjimek. Běžný spotřebitel proto není podle Konfederace schopen bez předchozího ověřování spolehlivě předvídat dostupnost maloobchodního prodeje, což snižuje komfort při zajišťování běžných životních potřeb a může vést k praktickým komplikacím. Nepřehlednost právní úpravy je navíc umocněna rozdílným režimem jednotlivých prodejen, což dále prohlubuje její celkovou nesrozumitelnost. Konfederace zastává názor, že z pohledu spotřebitele by bylo žádoucí, aby právní úprava byla v této otázce jednotná a předvídatelná, tedy aby byl režim prodeje stanoven buď jednotně pro všechny státní svátky, nebo naopak nebyl omezen vůbec, nikoliv aby docházelo k současnému roztříštěnému a obtížně srozumitelnému řešení.

Svaz květinářů a floristů České republiky se domnívá, že předložený návrh zákona by měl více zohledňovat specifika zahradnického oboru, a to s obdobnými argumenty a závěry jako Unie zaměstnavatelských svazů České republiky.


Vzhledem k výše uvedeným obdrženým vyjádřením se vládě doporučuje k předloženému návrhu zákona zaujmout nesouhlasné stanovisko.