Upozornění: Text přílohy byl získán strojově a nemusí přesně odpovídat originálu. Zejména u strojově nečitelných smluv, kde jsme použili OCR. originál dokumentu stáhnete odsud
Celý záznam ALBSDXTKB4NK najdete zde
DOKUMENT Závěrečná zpráva RIA
VERZE 1.0 – do MPŘ
08 / 2026
Startupový zákon
Závěrečná zpráva z procesu hodnocení dopadů regulace k návrhu zákona. Závěrečná zpráva popisuje, jakým problémům čelí české startupové prostředí, jaké varianty řešení přicházejí v úvahu a jaký je jejich odhadovaný dopad.
Hodnocení dopadů regulace · ZZ RIA
ZPRACOVALI
Úřad vlády ČR · Ministerstvo průmyslu a obchodu · CzechInvest
Manažerské shrnutí
V přepočtu na obyvatele vznikne a získá externí investici v České republice méně startupů než v řadě srovnatelných zemích. V česku je to 89 startupů na 1 mil. obyvatel – průměr EU je 200, ve Švédsku je to 300 a v Estonsku 800. Vzniká u nás také méně tzv. jednorožců (od roku 2015 poloviční počet oproti Estonsku).
Nemáme vůbec žádný „inovativní startup“ (firma založena za posledních 20 let, s patentem a valuací nad 100 mil. USD). Obecně v udělování patentů našich 47 patentů ročně na 1 mil. obyvatel zaostává za evropským průměrem 245, nebo za Spojenými státy americkými s 1 799 patenty na 1 milion obyvatel (WIPO, n.d.).
Investice do rizikového kapitálu, do kterého startupy spadají, jsou v ČR řádově nižší než v západní Evropě. V Česku se jedná o 25 USD na obyvatele, oproti 255 USD ve Švédsku, 98 USD v Německu, či 567 USD ve Spojených státech amerických.
Úspěšné startupy, které v ČR vzniknou, často odejdou do zahraničí. V ČR odejde 43 % startupů s hodnotou vyšší než 50 milionů, oproti 5 % ve Španělsku či Nizozemsku, 18 % v Portugalsku a 31 % v Estonsku.
Český startupový ekosystém tak zaostává nejen ve vzniku nových firem, ale i jejich schopnosti růst do podoby firem s vysokou přidanou hodnotou, tedy scaleupů.
Proč je to celospolečenský problém
Vznik nových inovativních firem je klíčový způsob, kterým se v ekonomice nové znalosti a lidský kapitál převádí na nové produkty, pracovní místa a přidanou hodnotu. Česká ekonomika přitom dlouhodobě vykazuje ve srovnání s průměrem OECD nízké tempo vzniku nových firem a relativně nízkou a stagnující produktivitu.
Vznik a přežití nových startupů může pomoci tento problém řešit díky tvorbě nových pracovních míst pro vysoce kvalifikované zaměstnance, tvorbě firem s vysokou přidanou hodnotou, či lepší alokaci zdrojů. V konečném výsledku se může jednat i o vyšší daňový výnos pro stát.
Efektivní startupový ekosystém může mít také řadu nepřímých, dlouhodobějších přínosů, které se projevují šířeji v ekonomice. Zakladatelé a klíčoví zaměstnanci úspěšných startupů investují své prostředky a přináší know-how do dalších nových firem. Hustší startupový ekosystém může zvyšovat návratnost investic do výzkumu a vývoje, kde působí jako podpora komercializace. Vznik a úspěch nových firem působí i na další podniky – konkurence je nucena inovovat, když klienti startupů získávají přístup k novým produktům nebo službám.
Co startupy nyní brzdí
Dostupnost kapitálu v rané fázi podnikání: Pro startupy v rané fázi není bankovní financování dostupné ani vhodné a trh andělských investorů[footnoteRef:2] je v České republice ve srovnání s vyspělejšími startupovými ekosystémy relativně slabý. [2: Andělským investorem se rozumí fyzická osoba investující vlastní kapitál do startupů v raných fázích]
Dostupnost kapitálu ve fázi „scaleup“: Startupy často vykazují delší období ztrátovosti, které souvisí s vývojem produktu, testováním životaschopnosti obchodního modelu a vstupem na trh. Zároveň mnohdy potřebují své produkty či služby škálovat, aby ziskovosti dosáhly. Dostupnost kapitálu v této fázi je také komparativně slabá díky nižším investicím do rizikového kapitálu.
Nejistota u zapojování kvalifikovaných osob: Režim pracovního poměru neodpovídá potřebám vyšší flexibility a nese s sebou vysoké odvodové zatížení, zatímco režim OSVČ nese právní nejistotu související s rizikem, že bude spolupráce zpětně posouzena jako závislá práce. Pro startupy tedy není ani jeden režim optimální.
Administrativní zátěž: Pro startupy jakožto menší a inovativní firmy je obtížnější se vypořádat s administrativní zátěží než pro velké firmy. Zároveň jsou některá pravidla a vymezení nejasná a představují bariéry jak v rané fázi, tak při expanzi do zahraničí.
Kromě výše uvedených bariér existuje také širší okruh faktorů, které startupový ekosystém limitují. Patří mezi ně například výkonnost systému výzkumu a vývoje a přenos poznatků do praxe nebo vízová politika.
Zároveň se v současné době implementuje či plánuje několik změn, které budou alespoň částečně řešit některé zmíněné bariéry a mít tedy zásadní pozitivní dopad na startupové prostředí. Jedná se o změny jako změna pravidel pro investování penzijních fondů, úpravy definice závislé práce v zákoníku práce, založení fondu fondů, nebo i menší změny jako zahájení programu TWIST. Tyto změny jsou součástí varianty 0 – tedy stavu bez dalšího zásahu.
Zároveň tyto změny přímo neřeší některé problémy, jako dostupnost kapitálu v rané fázi podnikání.
Nástroje a varianty řešení
Zvažované nástroje se soustředí na identifikované problémy startupového prostředí, a to v první řadě na dostupnost kapitálu v rané fázi podnikání. U tohoto pod-problému je největší jistota, že nebude vyřešen již plánovanými zásahy. V druhé řadě se nástroje soustředí na pod-problém nejistoty zapojování kvalifikovaných osob, který je pro startupový ekosystém podstatný, ale zároveň u něj panuje největší nejistota ohledně míry řešení tohoto problému v rámci již dříve navržené legislativy (varianty 0).
Tato analýza identifikuje 38 nástrojů inspirovaných zahraniční praxí,[footnoteRef:3] ne u všech ale existuje přesvědčivá evidence o jejich dopadu. Varianty proto vybírají z menšího počtu nástrojů a obsahují převážně nástroje, o kterých lze na základě dostupného výzkumu předpokládat, že skutečně mají kauzální dopad na řešení relevantních problémů. Z těchto nástrojů byly sestaveny 4 varianty, které závěrečná zpráva srovnává s variantou 0, která popisuje vývoj bez dalšího zásahu. [3: Viz příloha 2]
varianta 0
Již schválené či zvažované intervence
Úprava pravidel pro investování penzijních fondů; vznik fondu fondů; úprava charakteristik závislé práce; pokračování podpory např. programem TWIST
varianta 1
Nelegislativní vyjasnění pravidel
Nelegislativní snížení právní a výkladové nejistoty v oblasti zapojování kvalifikovaných osob, využití ESOP a uplatňování odpočtů na výzkum a vývoj.
varianta 2
Mikrogranty v rané fázi podnikání
Stát poskytuje mikrogranty startupům v rané fázi rozvoje. Grantový program existuje „na zelené louce“, nebo lze navázat na existující technologickou inkubaci.
varianta 3
Spoluúčast státu na financování
Stát se přímo zapojuje vlastním kapitálem do fondu společně s andělskými investory. Fond investuje do startupů v rané fázi a stát v něm má menšinový podíl.
varianta 4
Úlevy ověřeným startupům
Stát certifikuje startupy a poskytuje jim investiční pobídky a delší využitelností daňové ztráty. Certifikace lze použít i pro další intervence, jako řešení kvalifikované spolupráce.
Výběr variant
Varianty jsou hodnoceny podle přínosů a nákladů pro hlavní dotčené skupiny: startupy, jejich personál, investory a stát. Kvantifikované dopady variant jsou hodnoceny v několika scénářích, které se mezi sebou liší v předpokladech ohledně chování aktérů, tedy např. míry, ve které investoři využijí pobídky.
Závěrečná zpráva nedoporučuje varianty 0 a 1 kvůli jejich nedostatečné účinnosti a robustnosti (jejich výhodou oproti ostatním je pouze jejich hospodárnost, tedy nízké náklady). I když varianta 0 řeší některé důležité problémy startupového prostředí, neřeší přímo problém dostupnosti kapitálu v rané fázi podnikání. Jedná se hlavně o nepřímé efekty, který nemusí být dostatečné, a proto o nerobustní variantu. Varianta 1 má podobně nepřímý efekt na mobilizaci kapitálu. Nástroje schopné přímo mobilizovat kapitál všechny vyžadují intenzivnější zásah státu.
Shrnuto: Závěrečná zpráva doporučuje podstatnější zásah
Mezi variantami 2, 3 a 4 není možné vybrat pouze na základě účinnosti, hospodárnosti a robustnosti. Vzhledem k podobě variant, které předpokládají podobný fiskální náklad a mění primárně mechanismus a roli státu, není dostatečná evidence pro silné závěry o jejich komparativní účinnosti či hospodárnosti. Robustnost je dostatečná u všech.
V těchto třech variantách odhadujeme roční náklady ve rozmezí 65-75 milionů Kč v nízkém scénáři, až po 193-201 milionů Kč ve vysokém scénáři. Jedná se primárně o náklady veřejných rozpočtů na investiční pobídky a v druhé řadě o náklady na delší uznání ztrát a administrativní náklady spojené s implementací certifikačního procesu. Přínosy všech variant jsou také v podobném rozmezí, a sice mezi 23,7-51,4 milionů Kč v nízkém scénáři a 108-233,8 milionů Kč ve vysokém scénáři. Tyto přínosy pramení primárně z větší přidané hodnoty startupů oproti typickým firmám po dobu 10 let po investici (tento přínos se rozděluje mezi startupy, jejich zaměstnance a odborníky a stát).
V horizontu 5-10 let budou pozitivní dopady typově širší než ty, které lze teď vyčíslit. Dopady jako tlak inovovat na ostatní firmy, rozvoj vysoce kvalifikované pracovní síly, či lepší komercializace výzkumu a vývoje nemohou být započteny do přínosů vyjádřených v penězích, ale většina nákladů naopak v penězích vyčíslena je. Proto je pravděpodobné, že celkový dopad opatření je pozitivnější, než naznačuje rozdíl kvantifikovaných nákladů a přínosů.
Odhad přínosů je konzervativní z několika důvodů. Jako proxy „průměrného startupu“ využívá vzorek mladých technologických firem se ztrátovostí v prvních letech. Jedná se širší skupinu podniků, než které projdou certifikací (která se soustředí na škálovatelnost a inovativnost) a validací externím investorem. Přidaná hodnota firem splňující tyto podmínky by byla pravděpodobně podstatně větší.
Do přínosů také není možné započítat zvýšenou šanci vzniku startupů s vysokou valuací (např. „jednorožců“), jejichž vznik by odhadované přínosy zásadně navýšil. Zlepšením startupového ekosystému se tato šance navyšuje, ale nelze odhadnout o jaké zvýšení se jedná, i když se jedná o silnou motivaci pro intervenci. Stejně tak nelze dobře zohlednit valuace a (daňové) výnosy z prodeje úspěšných startupů.
Shrnuto: Hlavním přínosem zvažovaných variant je přibližně 237 milionů Kč nového financování pro startupy v rané fázi (střední scénář).
Fiskální náklady jsou zhruba 128-132 milionů Kč ročně a celospolečenské přínosy 63-137 milionů Kč ročně (střední scénář). Odhad přínosů je poměrně konzervativní a bude větší, pokud bude mobilizováno více investorů.
Varianty 2, 3 a 4 se mezi sebou z hlediska těchto dopadů zásadně neliší.
V delším časovém horizontu nebo při vzniku „jednorožců“ bude celkový přínos výrazně větší, než uvedené odhady.
Varianty 2, 3 a 4 se ale podstatně liší v tom, jaký druh nákladů vytváří a jaká rizika je nutné řídit. Tato rizika a náklady nemají jasně odhadnutelný vliv na účinnost varianty, ale jsou relevantní pro implementaci a další existující nebo zvažované nástroje podpory startupů. Varianty lze stručně vyhodnotit takto:
Varianta 2 je preferovaná, pokud je prioritou maximální kontrola rizika neočekávaných výdajů, či pokud má gestor zájem aktivně řídit sektorové zaměření podpory. Bude potřeba řídit riziko špatných administrativních rozhodnutí a administrativní zátěže pro startupy.
Varianta 3 je preferovaná, pokud je prioritou co nejefektivnější identifikace startupů s potenciálem a zároveň nízká administrativní zátěž pro tyto startupy. Bude potřeba řídit riziko obtížné a pomalé a implementace. Bude problematické startupy podporovat dalšími nástroji.
Varianta 4 je preferovaná, pokud je prioritou relativně efektivní identifikace startupů s potenciálem v kombinaci s kontrolou nad tím, o jaké firmy se jedná, nebo také rychlá implementace a možnost kombinace s dalšími nástroji podpory. Je potřeba řídit implementační a korupční rizika. Je zde omezená možnost „stropovat“ fiskální náklady.
Doporučenou variantou je varianta 4 a to primárně z těchto důvodů:
· Implementační rizika jsou řízena dostatečnou personální alokací pro administraci procesu, vytvoření kvalitní metodiky a rozhodováním o statusu ve správním řízení.
· Riziko neočekávaných výdajů je relativně malé a pokud nastane v reakci na účinnost tohoto zákona, bude se jednat o zvýšení účinnosti dané varianty (díky menšímu podílu mrtvé váhy). Zároveň je u této varianty také možnost menších výdajů a tím zajišťuje lepší hospodárnost.
· Vzhledem k plánům gestora zákona využívat status certifikovaného startupu i pro další nástroje podpory je možné u této varianty realizovat další administrativní úspory.
Shrnuto: Pro řešení problému nedostupnosti kapitálu v rané fázi je doporučena varianta 4.
Gestor je připraven řídit rizika plynoucí z nutnosti kvalitní certifikační metodiky a plánuje využívat status certifikovaného startupu u dalších nástrojů podpory.
Zaměření startupového zákona primárně na problém nedostupnosti kapitálu v rané fázi startupů přináší riziko nedostatečného řešení ostatních problémů startupového ekosystému. U některých problémů, jako nedostupnost kapitálu v pozdější fázi, jsou připravované zásahy, jako především změna pravidel investičních fondů či tvorba fondu fondů silnou intervencí a není proporční zvažovat další zásahy před implementací a vyhodnocením účinnosti těchto zásahů.
V oblasti zapojování kvalifikovaných odborníků je dopad změny definičních znaků závislé práce v zákoníku práce (součást návrhu zákona o platformové práci) vysoce nejistý. Není jasné finální znění ani dopad na aplikační praxi a díky tomu je nejasný rozsah problému ve variantě 0 (resp. do jaké míry bude současný problém vyřešen). Pokud by problém přetrvával, je vhodné zvážit intervenci v oblasti kvalifikované spolupráce. V úvahu přicházejí tyto možnosti úpravy varianty 4:
varianta 4.1
Bez další intervence
Bez intervence nad rámec již připravovaných změn definice závislé práce, které změní využívání spolupráce na bázi OSVČ.
varianta 4.2
Flexiworker na bázi OSVČ
Bezpečný přístav pro využívání služeb OSVČ startupy s větší právní jistotou a částečným dorovnáním odvodů
varianta 4.3
Flexiworker na bázi dohod
Upravený režim pro DPP/DPČ se startupy: snížení odvodů zaměstnavatele o 5 p.b. a navýšení limitů
Vzhledem k obecně vysoké míře nejistoty (která pramení jak z nejasného dopadu varianty 0, tak z nemožnosti přesně předpovídat reakci firem), je nutné vybrat robustní variantu – tzn. takovou, která je funkční bez ohledu na skutečný vývoj v oblastech zmiňovaných výše. Robustnost lze zajistit jedním ze dvou způsobů:
1. Počkat s tímto návrhem zákona do vyjasnění změn pracovního práva, které jsou v legislativním procesu. V ten moment bude dostatek informací pro jednoznačný výběr mezi sub-variantami varianty 4. Riziko je pomalejší implementace zákona.
Implementovat variantu 4.1 jako adaptabilní. Speciální režim pro kvalifikovanou spolupráci není vhodný v kontextu současné právní nejistoty: Jeho založení vytváří rizika a náklady, která nelze považovat za proporční, pokud není jasný rozsah a závažnost problému ve variantě 0. Riziko neřešení tohoto problému lze omezit adaptabilní implementací, která předpokládá včasný částečný přezkum účinnosti regulace a dopředu identifikuje situace, při kterých by mohlo být vhodnější implementovat variantu 4.2 nebo 4.3.
Shrnuto: Pro řešení problému kvalifikované spolupráce doporučuje závěrečná zpráva vyčkat na vyjasnění právního stavu v oblasti pracovního práva. Pokud to není možné, tak doporučuje variantu 4.1 jako nejrobustnější.
U varianty 4.1 je zároveň doporučena adaptabilita – brzký přezkum a změna, pokud bude potřeba.
Adaptabilita je jednou z výhod varianty 4 oproti variantám 2 a 3, u kterých je obtížná adaptace na adresování problémů kvalifikované spolupráce.
1. Důvod předložení a cíle
1.1. Název
Startupový zákon
1.2. Definice problému
Česká republika ve srovnání s řadou vyspělých inovačních ekonomik vykazuje nižší startupovou dynamiku, zejména pokud jde o vznik, přežití a raný růst inovativních startupů. Tento stav se projevuje nižším počtem startupů s externí investicí v přepočtu na obyvatele, nižší aktivitou rizikového kapitálu a omezeným počtem mladých inovativních firem, které dokážou v českém prostředí vyrůst do významnější velikosti. Tento problém je zároveň součástí širší evropské debaty o konkurenceschopnosti, schopnosti komercializovat inovace a škálovat technologické firmy.
Draghiho zpráva upozorňuje, že Evropa zaostává v produktivitě, technologických investicích a schopnosti vytvářet globálně významné inovativní firmy, přičemž jednou z bariér je nedostatečná schopnost financovat a škálovat nové technologické podniky (Draghi, 2024). Letta (2024) ve zprávě o budoucnosti jednotného trhu zdůrazňuje, že fragmentace evropského trhu omezuje růst firem přes hranice a ztěžuje vznik evropských podniků schopných dosáhnout globálního měřítka. Evropská komise na tento problém navazuje ve strategii EU Startup and Scaleup Strategy, jejímž cílem je učinit z Evropy prostředí vhodnější pro vznik a růst globálně konkurenceschopných technologických a inovativních firem (European Commission, 2025).
Aktuálnost tohoto směru potvrzuje také důraz Komise na podporu mladých rychle rostoucích firem a vznik nástroje Scaleup Europe Fund v politické agendě pro rok 2025 (von der Leyen, 2025). Téma startupů a scaleupů je tak v současné evropské agendě chápáno nejen jako otázka podpory podnikání, ale také jako součást širší politiky konkurenceschopnosti, jednotného trhu a dostupnosti kapitálu. Základní mezinárodní srovnání ilustruje tabulka 1.
Startupy jsou mladé podniky založené na inovativním produktu, službě nebo technologii, které usilují o rychlý růst a rozvoj škálovatelného obchodního modelu, tedy modelu, u něhož lze při růstu počtu zákazníků, uživatelů nebo trhů zvyšovat tržby rychleji než náklady. Ve srovnání s běžnými malými a středními podniky se obvykle vyznačují vyšší mírou nejistoty, vyšší potřebou externího financování, rychlejší potřebou zapojovat kvalifikované pracovníky a často také delším obdobím, kdy negenerují zisk. Právě v této rané fázi jsou proto citlivější na bariéry v oblasti dostupnosti kapitálu, cash-flow, zapojení kvalifikovaných odborníků, daňového nastavení a právní či administrativní jistoty.
Ústředním problémem, na který návrh reaguje, je nízký počet vznikajících a přežívajících inovativních startupů v České republice. Tento problém nespočívá v samotné absenci startupového zákona, ale v tom, že současné právní, daňové a institucionální prostředí dostatečně nezohledňuje specifika rané fáze inovativních startupů. V důsledku toho vzniká méně startupů, část z nich obtížněji překonává počáteční ztrátové období a menší počet firem se dostává do fáze dalšího růstu.
Tabulka 1: Srovnání českého startupového ekosystému se zahraničím
Země
Počet startupů s externí investicí založených od roku 2015, celkem (na milion obyvatel)
Počet jednorožců založených od roku 2000
Investice rizikového kapitálu v roce 2024 (USD na obyvatele)
Česká republika
972 (89,2)
4
25
Portugalsko
1 230 (114,9)
7
33
Estonsko
935 (681)
8
206
Švédsko
3 346 (316,6)
55
255
USA
68 745 (204,2)
1 847
567
Zdroj: Dealroom (2025); OECD (2025); vlastní výpočty.
Poznámka: Jako jednorožci se označují neveřejně obchodované podniky s tržní kapitalizací nad 1 miliardu amerických dolarů. Uvedené hodnoty je třeba interpretovat s ohledem na použitou definici startupu a datový zdroj. Cílem tabulky není zachytit celý startupový ekosystém, ale ukázat řádové rozdíly mezi vybranými referenčními ekonomikami.
Nízký počet vznikajících a přežívajících startupů je významný nejen jako samostatný problém startupového ekosystému, ale také jako omezení budoucího růstového potenciálu české ekonomiky. Pokud v ekonomice vzniká a přežívá menší počet inovativních startupů, snižuje se také počet firem, které mohou v dalších fázích růstu expandovat na zahraniční trhy, přitahovat větší objemy kapitálu, vytvářet pracovní místa s vysokou přidanou hodnotou a v některých případech dorůst do podoby scaleupů nebo technologicky významných podniků. Scaleupy proto v této zprávě nejsou chápány jako bezprostřední předmět regulace, ale jako navazující dlouhodobý výsledek dostatečně široké základny vznikajících a přežívajících startupů.
Tento přístup zároveň odpovídá povaze navrhovaného zákona. Startupový zákon necílí primárně na podporu již etablovaných scaleupů, ale na zlepšení podmínek pro startupy v ranějších fázích jejich životního cyklu. Dopad na pozdější vznik scaleupů, technologických lídrů nebo firem s vysokou přidanou hodnotou je proto chápán jako očekávaný dlouhodobý efekt, nikoli jako bezprostřední a přímo měřitelný cíl regulace.
Problém lze rozdělit do čtyř vzájemně provázaných podproblémů:
I. nízký počet vznikajících inovativních startupů,
II. omezená míra přežití startupů v raných fázích vývoje,
III. omezená schopnost startupů získat kapitál, kvalifikované lidi a překlenout ztrátovou ranou fázi,
IV. odliv části startupů, zakladatelů, kapitálu nebo klíčových aktivit do zahraničí.
Tyto podproblémy spolu úzce souvisejí. Nízký počet vznikajících startupů snižuje pravděpodobnost, že se v českém prostředí objeví dostatečný počet kvalitních projektů s růstovým potenciálem. Omezená míra přežití následně dále zmenšuje počet firem, které mohou přejít do fáze rychlejšího růstu. Nedostatečný přístup ke kapitálu, právní nejistota při zapojování odborníků a omezené možnosti překlenutí ztrátového období pak zvyšují pravděpodobnost, že slibné projekty buď vůbec nevzniknou, skončí v rané fázi, nebo přesunou sídlo, vlastnickou strukturu či klíčové aktivity do zahraničí.
1.2.1. Rozsah problému
Ústředním problémem je nízký počet vznikajících a přežívajících inovativních startupů v České republice. Problém se projevuje užší základnou nově vznikajících startupů, omezenou schopností části firem překlenout ranou vývojovou a ztrátovou fázi, slabším přechodem do fáze rychlého růstu a expanze a slabším přechodem části startupů do fáze rychlého růstu a mezinárodní expanze. Nízký počet scaleupů a globálně úspěšných technologických firem je v tomto hodnocení chápán především jako důsledek slabší návaznosti mezi vznikem startupů, jejich přežitím v rané fázi a následným růstem, nikoli jako samostatný problém, který by navrhovaná opatření přímo řešila.
Rozsah problému je patrný zejména z mezinárodního srovnání počtu startupů a objemu rizikového kapitálu uvedeného v Tabulce 1. Česká republika má podle dostupných dat přibližně 89 startupů založených od roku 2015 s externí investicí na 1 milion obyvatel. Portugalsko dosahuje přibližně 115 startupů na 1 milion obyvatel, Švédsko více než 316 startupů na 1 milion obyvatel a Estonsko více než 681 startupů na 1 milion obyvatel. Český startupový ekosystém tak zaostává nejen za nejvyspělejšími startupovými ekonomikami, ale také za některými menšími evropskými zeměmi, které mohou být relevantnějším srovnávacím rámcem než Spojené státy. Uvedené rozdíly naznačují, že v České republice je užší základna mladých inovativních firem již v ranějších fázích vývoje. Pokud by Česká republika dosahovala alespoň úrovně Portugalska, odpovídalo by to řádově stovkám startupů navíc. Přiblížení se úrovni Švédska by znamenalo ještě výraznější rozdíl. Tyto hodnoty nelze interpretovat jako přesný počet „chybějících“ firem, ale jako orientační vyjádření velikosti problému vůči vybraným benchmarkům.
Nízká startupová dynamika se projevuje také v omezeném počtu mladých inovativních firem splňujících přísnější kritéria, například kombinaci mladého věku firmy, patentové aktivity a vyššího investičního ocenění firmy. Taková definice nezachycuje celý startupový ekosystém, protože řada inovativních startupů nemusí mít patent ani vysoké investiční ocenění. Přesto ukazuje, že problém se netýká pouze počtu nově založených podniků obecně, ale zejména počtu mladých inovativních firem s vyšším růstovým potenciálem. Podobně se problém projevuje v nízkém objemu investic rizikového kapitálu. V roce 2024 činily investice rizikového kapitálu v České republice přibližně 25 USD na obyvatele, zatímco ve Švédsku 255 USD na obyvatele a v USA 567 USD na obyvatele. Nižší objem VC investic na obyvatele ukazuje na omezenější dostupnost externího růstového kapitálu, zejména v raných fázích, kdy jsou startupy pro tradiční bankovní financování často příliš rizikové, nemají dostatečnou historii, zajištění ani stabilní příjmy.
Problém dokládají také konzultace s aktéry startupového ekosystému a dotazníkové šetření[footnoteRef:4] mezi startupy. Ty poukazují na bariéry, které startupy vnímají jako významné pro svůj vznik a růst, zejména v oblasti daňového a administrativního zatížení, dostupnosti financování, právní nejistoty při zapojování pracovníků a nedostatečné přehlednosti podpůrných nástrojů. [4: Dotazníkové šetření mezi startupy probíhalo v srpnu 2025 v rámci přípravy startupového zákona. Dotazník byl zaměřen na identifikaci hlavní bariér vzniku a růstu startupů, zejména v oblasti financování, daňového a administrativního zatížení, zapojování pracovníků a využívání podpůrných nástrojů. Do šetření se zapojilo 222 startupů.]
Diagram problému znázorňuje vazbu mezi příčinami, ústředním problémem, jeho dílčími projevy a důsledky. Ústředním problémem je nízký počet vznikajících a přežívajících inovativních startupů v České republice. Mezi hlavní příčiny patří omezená dostupnost raného kapitálu, obtížné zapojení kvalifikovaných odborníků, časový nesoulad mezi náklady rané fáze a pozdějšími výnosy, právní a daňová nejistota, administrativní zátěž a širší institucionální faktory. Tyto příčiny společně omezují počet startupů, které v rané fázi vzniknou, přežijí a dostanou se do další fáze růstu. To se následně projevuje nižším počtem rychle rostoucích inovativních firem, slabší komercializací výzkumu a inovací, odlivem části aktivit do zahraničí a nižším dlouhodobým růstovým potenciálem. Kompletní verze diagramu s detailnějším popisem příčin je uvedena v Příloze 1.
Obrázek 1: Diagram problému
Zdroj: Vládní analytický útvar Úřadu vlády ČR, na základě konzultačního procesu s odborníky v oblasti startupů i samotnými startupy
1.2.2. Příčiny problému
Jednou z hlavních příčin je právní a administrativní prostředí, které není vždy přizpůsobeno potřebám raných startupů. Z konzultací se startupovým ekosystémem a z dotazníkového šetření mezi zakladateli vyplývá, že startupy vnímají daňové zatížení, finanční náročnost podnikání, administrativní zátěž a regulaci jako významné překážky rozvoje. V dotazníkovém šetření uvedlo 73 % respondentů, že je daňové zatížení a finanční náročnost podnikání zásadně nebo poměrně významně brzdí; více než 65 % startupů označilo za významnou překážku také administrativní zátěž a regulaci.
Právo, stát a pracovní vztahy
Významnou bariérou je oblast pracovních vztahů. Startupy v rané fázi často potřebují rychle zapojovat kvalifikované odborníky, měnit složení týmu a reagovat na nejistý vývoj produktu i trhu. Plné zaměstnání v HPP pro ně může být nákladově i organizačně obtížné, protože vytváří relativně vysoké fixní náklady a nižší flexibilitu. V praxi proto startupy často využívají spolupráci s OSVČ. Tato spolupráce však může být spojena s právní nejistotou, zejména s rizikem pozdějšího posouzení kontrolními úřady, že se jedná o závislou práci. Výrazný rozdíl v daňově-odvodovém zatížení mezi HPP a OSVČ zároveň vytváří silnou ekonomickou motivaci využívat flexibilnější formy spolupráce. Podle Vilím et al. (2025) je rozdíl ve zdanění práce mezi zaměstnanci a OSVČ v České republice výrazně vyšší než například v Německu. Souvisejícím problémem je praktická využitelnost zaměstnaneckých motivačních programů založených na podílech, opcích nebo jiném navázání odměny na budoucí hodnotu firmy (ESOP). Tyto nástroje mohou startupům pomoci získat a udržet kvalifikované lidi v situaci, kdy nemohou konkurovat vyšší mzdě ve větších firmách. Pokud je jejich právní, daňové nebo administrativní nastavení složité, nejisté nebo nákladné, snižuje se schopnost startupů používat podíl na budoucí hodnotě firmy jako standardní součást odměňování. Další bariérou je roztříštěnost podpůrných služeb, metodických informací a komunikace se státem. Startupy se musejí orientovat v pravidlech více institucí, daňových režimech, programech podpory, odpočtech na výzkum a vývoj, povinnostech vůči finanční správě a pravidlech pro změny ve vlastnické či korporátní struktuře. U malých týmů bez interní právní, daňové a administrativní kapacity tato nejistota zvyšuje transakční náklady a může vést k tomu, že existující nástroje podpory nejsou využívány vůbec nebo jsou využívány pozdě.
Finance, dostupnost raného kapitálu a cash-flow v rané fázi
Druhou klíčovou příčinou je omezený přístup k externímu financování, zejména v nejranějších fázích rozvoje startupu (tzv. pre-seed a seed fázi). Startupy v raných fázích často nemají stabilní tržby, dostatečné zajištění ani historii hospodaření, která by jim umožnila využít běžné bankovní financování. V porovnání s rozvinutějšími startupovými ekosystémy je zároveň slabší aktivita andělských investorů, méně rozvinutá síť raných fondů rizikového kapitálu a omezené zapojení institucionálních investorů do financování rizikovějších projektů.
Tento problém se projevuje i v mezinárodním srovnání počtu startupů, který je nižší než evropský průměr a výrazně nižší než v některých vyspělejších startupových ekosystémech, například v Estonsku (Dealroom, 2025). Nedostatek raného kapitálu ovlivňuje vznik startupů i jejich schopnost přežít první vývojovou fázi. Bez včasného financování může projekt skončit ještě před ověřením produktu, získáním prvních zákazníků nebo vytvořením klíčového týmu. Tím se zužuje okruh firem, které se později mohou dostat do fáze růstu a škálování. V širším evropském kontextu se navíc ukazuje, že slabší dostupnost rizikového kapitálu a fragmentace trhu patří mezi faktory, které omezují schopnost evropských startupů dorůstat do většího měřítka (Letta, 2024; Mezinárodní měnový fond, 2025).
Součástí finanční bariéry je také časový nesoulad mezi náklady rané vývojové fáze a pozdějšími výnosy. Startupy často vynakládají významné prostředky na vývoj produktu, validaci trhu, získávání zákazníků a budování týmu dříve, než začnou generovat stabilní tržby nebo zisk. Tento profil vede k počátečním ztrátám, jejichž ekonomická hodnota závisí na tom, zda a kdy se firma dostane do zisku. Problém nespočívá v nemožnosti daňovou ztrátu vykázat, ale v omezené praktické využitelnosti této ztráty u firem s delší vývojovou a monetizační fází. Pokud se zisk dostaví až s delším časovým odstupem, může být hodnota dříve vytvořené daňové ztráty pro startup omezená. Tím se snižuje očekávaný přínos daňového štítu a zhoršují se finanční podmínky pro projekty s delším obdobím vývoje a pozdější monetizací.
Vedle soukromého kapitálu hraje roli také dostupnost vhodných dotačních nebo návratných finančních nástrojů pro rané fáze. Některé startupy narážejí na kvalifikační požadavky programů podpory, požadavek spolufinancování, administrativní zátěž nebo časový nesoulad mezi potřebou financování a okamžikem, kdy je podpora skutečně vyplacena. U raných startupů může být problémem i omezený přístup k veřejným zakázkám, zejména pokud kvalifikační požadavky předpokládají delší historii, vyšší obrat nebo referenční projekty.
Mezinárodní kontext a škálování
Česká republika je malá otevřená ekonomika s omezenou domácí poptávkovou základnou. U řady startupových modelů je proto pro dosažení růstu nezbytná relativně rychlá expanze na zahraniční trhy. V praxi je však škálování napříč evropským trhem zatíženo rozdíly v národních regulacích, daňových režimech, administrativních pravidlech, jazyku, spotřebitelských preferencích a dalšími transakčními náklady. Přetrvávající bariéry jednotného trhu a jejich dopady na schopnost evropských firem škálovat akcentují i Lettova zpráva o budoucnosti jednotného trhu a analýzy Mezinárodního měnového fondu (Letta, 2024; Mezinárodní měnový fond, 2025). Tyto bariéry mohou snižovat atraktivitu setrvání v České republice a zvyšovat motivaci přesouvat sídlo, kapitál nebo klíčové aktivity do větších či pro startupy příznivějších jurisdikcí. Data Dealroomu (2025) naznačují, že u českých startupů s vyšší hodnotou dochází k relativně častému přesunu do zahraničí. Tento jev lze interpretovat mimo jiné jako reakci na potřebu přístupu k většímu trhu, rozvinutějšímu trhu rizikového kapitálu, širšímu okruhu investorů a nižším transakčním nákladům expanze. Mezinárodní kontext proto není primární příčinou nízkého vzniku startupů, ale významně ovlivňuje jejich další růst a schopnost škálovat. Pokud v rané fázi vzniká a přežívá menší počet startupů a současně je expanze z malého trhu obtížná, snižuje se pravděpodobnost, že z českých startupů vyrostou větší mezinárodně působící firmy.
Vzdělání, výzkum a podnikatelská kultura
Startupové prostředí ovlivňují také dlouhodobější faktory v oblasti vzdělávání, výzkumu a podnikatelské kultury. Kvalita akademického prostředí, schopnost komercializovat výsledky výzkumu, podnikavost absolventů a propojení výzkumných organizací s aplikační sférou mohou ovlivňovat počet a kvalitu inovativních podnikatelských projektů. Tyto faktory jsou však převážně dlouhodobé a posuzovaná regulace startupů je může ovlivnit pouze nepřímo. Podobně podnikatelská kultura a společenské vnímání podnikání mohou ovlivňovat ochotu zakládat nové firmy, nést podnikatelské riziko a přijímat neúspěch jako součást inovačního procesu. Dostupné srovnání neukazuje zásadně horší vnímání podnikání v České republice oproti průměru Evropské unie; výraznější rozdíl je patrný spíše mezi Evropskou unií a Spojenými státy (European Commission, 2012). Dostupná evidence proto neumožňuje tyto faktory jednoznačně kvantifikovat ani je přímo propojit s jednotlivými nástroji posuzovanými v této RIA. V hodnocení slouží především jako širší kontext, nikoli jako hlavní bezprostřední příčina, na kterou by navrhovaná opatření přímo cílila.
Uvedené příčiny společně zužují okruh startupů, které v rané fázi vzniknou, přežijí a dostanou se do fáze dalšího růstu. To se následně projevuje nižším počtem firem schopných rychle růst, škálovat do zahraničí a přispívat k inovacím, produktivitě a dlouhodobé konkurenceschopnosti české ekonomiky.
1.2.3. Důsledky problému
Nízký počet vznikajících a přežívajících inovativních startupů má několik navazujících ekonomických a společenských důsledků. V první řadě snižuje počet firem, které mohou přinášet nové produkty, služby a technologie. Tím se oslabuje komercializace výsledků výzkumu a nevyužívá se plně potenciál veřejných investic do výzkumu, zejména z hlediska vzniku nových tržních segmentů a pracovních míst s vysokou přidanou hodnotou.
Význam mladých inovativních firem pro hospodářský růst vychází z literatury o inovacích, kreativní destrukci a endogenním růstu. Dlouhodobý hospodářský růst je spojen se vznikem nových technologií, které nahrazují starší a méně produktivní výrobní postupy (Schumpeter, 2013; Aghion a Howitt, 1992). Empirická literatura zároveň ukazuje vazbu mezi inovacemi a ekonomickým růstem (Ulku, 2004; Maradana et al., 2017). Startupy a mladé inovativní firmy jsou jedním z kanálů, skrze které se nové znalosti, výzkumné výsledky a technologické příležitosti promítají do trhu, produktivity a tvorby pracovních míst. Literatura k podnikatelské dynamice zároveň ukazuje, že mladé firmy mají významnou roli v tvorbě pracovních míst a ekonomické dynamice (Decker et al., 2014; Haltiwanger et al., 2016). U inovativních startupů je tento význam spojen nejen s přímou tvorbou pracovních míst, ale také s tlakem na zavedené firmy, komercializací nových technologií, vznikem nových tržních segmentů a šířením znalostí v ekonomice (Audretsch et al., 2020; Delgado et al., 2020; Wu a Atkinson, 2017).
Druhým důsledkem menší počet budoucích růstových firem. Pokud v raných fázích vzniká a přežívá méně startupů, snižuje se i pravděpodobnost, že se z některých z nich později stanou scaleupy nebo mezinárodně úspěšné technologické firmy. Problém scaleupů je proto v této zprávě chápán jako navazující důsledek omezeného vzniku a přežití startupů v rané fázi, nikoli jako samostatný bezprostřední předmět regulace.
Dalším důsledkem jsou náklady ušlé příležitosti pro českou ekonomiku. Pokud část perspektivních startupů, jejich zakladatelů, kapitálu nebo klíčových aktivit odchází do zahraničí, případně pokud inovativní startupy v České republice vůbec nevzniknou nebo se nerozvinou do fáze škálování, část jejich budoucích přínosů se realizuje mimo českou ekonomiku nebo vůbec nevznikne. Z pohledu České republiky to znamená nižší pravděpodobnost vzniku firem, které by mohly zvyšovat produktivitu, vytvářet kvalifikovaná pracovní místa, rozšiřovat daňový základ a podporovat strukturální transformaci ekonomiky směrem k technologicky náročnějším odvětvím.
Tyto náklady nejsou plně zachyceny pouze přímými fiskálními dopady. Zahrnují také ušlou přidanou hodnotu, slabší využití výsledků výzkumu a know-how v praxi, nižší tvorbu kvalifikovaných pracovních míst, menší šíření podnikatelských a technologických zkušeností do dalších firem, dodavatelských vztahů a budoucích projektů a v konečném důsledku také nižší budoucí daňový základ. Tento pohled je v souladu s literaturou, která zdůrazňuje roli startupů jako nositelů inovací, otevřených inovačních procesů a podnikatelské dynamiky. Startupy nejsou významné pouze svým počtem, ale zejména tím, že zvyšují pravděpodobnost vzniku nových produktů, služeb, technologií a obchodních modelů, které mohou v dlouhém období přispívat k produktivitě a strukturální transformaci ekonomiky (Crudu, 2019; Ressin, 2022; Spender et al., 2017; Szarek a Piecuch, 2018). Z hlediska veřejné politiky proto nejde o podporu mladých firem jako takových, ale o zlepšení podmínek pro ty mladé a inovativní podniky, u nichž existuje potenciál růstu, škálování a tvorby širších ekonomických přínosů.
1.2.4. Očekávaný vývoj bez nové intervence
Vývoj bez nové intervence (nulová varianta) v této RIA nepředstavuje statický stav, ve kterém by nedocházelo k žádným změnám. Jde o dynamickou nulovou variantu (dynamická baseline), tedy referenční scénář bez přijetí startupového zákona, který však zohledňuje již existující, připravované nebo předvídatelné změny v jiných oblastech veřejné politiky. Tyto změny mohou ovlivnit některé bariéry startupového prostředí i bez nové specifické intervence zaměřené na startupy.
V této dynamické baseline je proto nutné počítat zejména s pokračováním existujících programů podpory inovací a technologického rozvoje, s plánovaným posílením podpory strategických technologií, s možnými změnami pracovního práva, které mohou snížit část právní nejistoty při zapojování osob mimo standardní pracovní poměr, a se změnami v oblasti dlouhodobého kapitálu, zejména v návaznosti na investování penzijních fondů nebo fondů fondů. Fondem fondů se zde rozumí investiční nástroj, který neinvestuje přímo do jednotlivých startupů, ale prostřednictvím jiných fondů rizikového kapitálu.
Tyto nástroje však necílí výhradně na startupy v rané fázi a jejich dopad na startupový ekosystém bude převážně nepřímý, postupný a závislý na konkrétní implementaci. Lze proto očekávat, že i bez startupového zákona může dojít k určitému zlepšení podmínek pro inovativní podniky. Konkrétně schválené nebo navržené změny adresují zejména problém investic v pozdějších fázích a nejistotu spojenou se zapojením kvalifikovaných odborníků, a to následujícími třemi způsoby.
V příštích letech je alokováno násobně více prostředků na dotační podporu strategických technologií, než do roku 2025. Program TWIST Ministerstva průmyslu a obchodu počítá až do roku 2031 s celkovou alokací ve výši 5 mld. Kč na podporu technologií jako je umělá inteligence, kvantové technologie nebo polovodiče a mikroelektronika. To je v průměru na každý rok více, než celková alokace programu Technologická inkubace v období 2022-2028.
Plánované úpravy zákoníku práce mohou výrazně snížit právní nejistotu a riziko pokut za spolupráci startupů s OSVČ. Změny zákoníku práce, které jsou součástí návrhu zákona o platformové práci, mohou učinit rozhodování o tom, zda se v konkrétním případě jedná o závislou práci, mnohem jednoznačnější. Mohlo by tak být pro startupy výrazně jednodušší nastavit spolupráci tak, aby měly jistotu souladu se zákonem.
Navržené změny III. penzijního pilíře umožní nasměrování výrazně většího objemu institucionálních investic do startupového ekosystému. Snížení limitu na úplatu penzijních společností s výjimkou alternativních účastnických fondů – které mohou investovat právě do aktiv rizikového kapitálu – bude motivovat tyto společnosti k jejich většímu využívání. Zavedení strategie životního cyklu jako výchozí strategie účastníků fondů výrazně sníží konzervatismus účastníků, který je v současné době uměle navyšován tzv. investičním dotazníkem. Obě tyto změny tak směrují k navyšování podílu prostředků v penzijních fondech investovaných i do startupového ekosystému, který je dosud extrémně nízký.
Tyto změny však budou pravděpodobně působit spíše na širší inovační prostředí, pozdější fáze financování nebo obecné podmínky podnikání než přímo na nejranější fázi vzniku startupu. Hlavní neadresovanou oblastí v nulové variantě proto zůstává dostupnost raného kapitálu a podpory v období mezi vznikem projektu, prvním ověřením produktu a získáním navazující investice. Začínající startupy jsou často příliš malé, rizikové nebo neověřené pro institucionální investory a současně nemusí být vhodnými příjemci standardní programové podpory. Klíčovou roli v této fázi mohou hrát business angels a další raní investoři, jejichž aktivita však není v současném právním a daňovém rámci cíleně podporována. Bez nové intervence tedy lze očekávat dílčí zlepšení v některých částech startupového ekosystému, nikoli však systematické řešení všech bariér identifikovaných v předchozích kapitolách.
1.3. Popis existujícího právního stavu v dané oblasti
Český právní a institucionální rámec v současnosti obsahuje řadu obecných nástrojů podpory podnikání, výzkumu, vývoje a inovací, které mohou využívat také startupy. Současně však český právní řád nepracuje s jednotným právním vymezením startupu jako zvláštní kategorie podniku a většina existujících nástrojů není nastavena specificky podle potřeb rané fáze inovativních startupů. Tato kapitola popisuje současný právní a institucionální stav v oblastech relevantních pro další hodnocení. Připravované nebo předvídatelné změny v jiných oblastech veřejné politiky, například v pracovním právu, veřejné programové podpoře nebo investování dlouhodobého kapitálu, jsou zohledněny v dynamické nulové variantě, nikoli jako součást současného právního stavu. Rozlišení mezi současným stavem a očekávaným vývojem bez startupového zákona je důležité pro následné posouzení, které bariéry zůstávají neadresované a které nástroje mohou mít dodatečný efekt.
1.3.1. Vymezení startupu
Český právní řád v současnosti neobsahuje jednotné obecné vymezení startupu jako zvláštní kategorie podniku. Pojem startup se používá zejména v programových, strategických nebo institucionálních dokumentech, případně v jednotlivých podpůrných programech. Tato vymezení se však mohou lišit podle účelu daného programu nebo nástroje, například podle stáří firmy, velikosti podniku, inovativnosti, technologického zaměření, fáze rozvoje, získané investice nebo vazby na výzkum a vývoj.
Neexistence jednotného vymezení neznamená, že startupy nelze pro účely veřejné politiky identifikovat. Znamená však, že při návrhu a hodnocení dopadů jednotlivých opatření je nutné rozlišovat, zda daný nástroj vyžaduje obecný právní status startupu, dílčí ověření splnění podmínek, nebo pouze pracovní vymezení cílové skupiny pro analytické účely. Různé typy nástrojů přitom mohou vyžadovat různou míru přesnosti a administrativního ověření.
Z hlediska této analýzy je proto vymezení startupu důležité zejména pro určení cílové skupiny, odhad počtu dotčených subjektů, porovnání dopadů variant a posouzení rizika zneužití. Zároveň platí, že požadavek na přesnost vymezení musí být přiměřený povaze konkrétního nástroje: daňová úleva nebo jiný právní nárok zpravidla vyžaduje přesnější a kontrolovatelnější podmínky než metodická, konzultační nebo informační podpora.
1.3.2. Investice fyzických osob do startupů
Současný daňový systém obsahuje obecná pravidla pro zdanění příjmů z kapitálových investic, včetně pravidel pro osvobození příjmů z prodeje cenných papírů nebo podílů při splnění časového testu. Tento režim může být relevantní také pro investice do startupů, pokud investor drží podíl nebo cenný papír po zákonem stanovenou dobu a splní další podmínky. Z hlediska investic fyzických osob do startupů je však podstatné, že daňové zvýhodnění se uplatňuje až zpětně, tedy typicky při pozdějším úspěšném prodeji investice, nikoli v okamžiku uskutečnění rizikové rané investice. Současný režim proto investorovi neposkytuje okamžitou úlevu, která by snižovala vstupní riziko nebo náklady kapitálu u investic do mladých inovativních firem. V kombinaci s vysokou nejistotou návratnosti, nízkou likviditou podílů a dlouhým investičním horizontem tak může obecné daňové nastavení snižovat motivaci fyzických osob investovat do startupů v rané fázi.
1.3.3. Uplatnění daňové ztráty
Startupy v raných fázích často nesou významné náklady na vývoj produktu, testování obchodního modelu, získávání zákazníků a vstup na trh ještě před tím, než začnou vytvářet stabilní příjmy. Vzniklá daňová ztráta má však pro ně praktickou hodnotu až v okamžiku, kdy v budoucnu dosáhnou dostatečného zisku, proti němuž ji mohou uplatnit. Současný režim uplatnění daňové ztráty je obecný a nemusí plně odpovídat podnikům, u nichž je delší ztrátová fáze přirozenou součástí vývoje inovativního produktu nebo služby. Pro startupy proto není rozhodující pouze formální možnost daňovou ztrátu uplatnit, ale také časové omezení a praktická využitelnost tohoto nástroje. Pokud startup dosáhne zisku až po delší době, může obecné nastavení daňové ztráty omezovat schopnost využít ztráty vzniklé v rané fázi podnikání.
1.3.4. Pracovněprávní vztahy, OSVČ a dohody a ESOP
Startupy v rané fázi potřebují flexibilně zapojovat kvalifikované pracovníky, experty, vývojáře, obchodníky nebo další osoby, jejichž potřeba se může v čase rychle měnit. Současný právní rámec nabízí několik základních forem spolupráce: pracovní poměr, dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr a spolupráci s OSVČ. Pracovní poměr poskytuje vysokou míru právní ochrany zaměstnance, ale je spojen s vyššími náklady a menší flexibilitou. Pro startupy, které často nemají stabilní cash-flow a musí rychle reagovat na vývoj produktu nebo trhu, může být standardní zaměstnání v některých situacích méně dostupné. Spolupráce s OSVČ naopak může odpovídat potřebě projektové a expertní spolupráce, ale v praxi je spojena s právní nejistotou, zejména s rizikem pozdějšího posouzení kontrolními úřady, že se jedná o závislou práci.
Tato nejistota se netýká pouze startupů jako zadavatelů práce. Zároveň je třeba zohlednit český kontext rozdílného daňového a odvodového zatížení jednotlivých forem práce. Rozdíly mezi zaměstnáním a samostatnou výdělečnou činností mohou ovlivňovat motivace firem i pracovníků při volbě formy spolupráce a zvyšovat citlivost jakékoli zvláštní úpravy pro startupy na riziko substituce a optimalizace (Vilím et al., 2025). Část vysoce kvalifikovaných pracovníků může preferovat samostatnou spolupráci z důvodu flexibility, možnosti pracovat pro více projektů, vyšší autonomie nebo odlišného nastavení čistého příjmu. Současný stav proto vytváří napětí mezi potřebami startupů, preferencemi části pracovníků a hranicí mezi legitimní podnikatelskou spoluprací a závislou prací.
Dohody o provedení práce a dohody o pracovní činnosti představují flexibilnější pracovněprávní nástroj než standardní pracovní poměr a mohou být vhodné pro krátkodobé, jednorázové nebo omezené zapojení pracovníka. Jejich využitelnost pro vysoce kvalifikovanou projektovou spolupráci ve startupech je však omezená zejména tehdy, pokud má být spolupráce opakovaná, dlouhodobější nebo intenzivnější. U DPP je limitujícím faktorem zejména roční rozsah práce, u DPČ průměrný rozsah práce, a u obou forem také pravidla týkající se evidence, rozvrhování práce, informačních povinností a účasti na pojistných odvodech při překročení stanovených limitů. V situaci, kdy startup potřebuje kvalifikovaného experta zapojit ve větším rozsahu, se proto dohody mohou nákladově a administrativně přibližovat standardnímu zaměstnání, aniž by současně poskytovaly stejnou stabilitu a předvídatelnost jako pracovní poměr nebo stejnou smluvní volnost jako spolupráce s OSVČ.
Vedle forem přímého zapojení pracovníků jsou pro startupy relevantní také zaměstnanecké motivační programy, zejména ESOP. Ty mohou pomáhat motivovat a udržet kvalifikované pracovníky v situaci, kdy startupy v rané fázi nemohou konkurovat mzdám zavedených firem. Český rámec pro zaměstnanecké podíly a opční programy byl od roku 2026 významně upraven. Pro další hodnocení je proto relevantní zejména praktická použitelnost tohoto rámce, jeho srozumitelnost a případná potřeba metodického výkladu nebo dílčích parametrických úprav.
1.3.5. Veřejná programová podpora startupů, výzkumu, vývoje a inovací
Startupy mohou v současnosti využívat různé národní, evropské a regionální veřejné podpůrné nástroje v oblasti výzkumu, vývoje, inovací a rozvoje podnikání. Nejde však o jednotný systém podpory startupů. Existující nástroje se liší poskytovatelem, cílovou skupinou, fází vývoje firmy, formou podpory, intenzitou podpory, způsobilými náklady, pravidly veřejné podpory i administrativními požadavky. Mezi nástroje relevantní pro rané fáze startupů a spin-offů patří například program TWIST, program TA ČR SIGMA, Technologická inkubace, ESA BIC, DIANA, program Akcelerace startupů, Odborné služby pro startupy, inovační vouchery, Proof of Concept, Partnerství znalostního transferu, programy poradenství, nástroje podpory vstupu na zahraniční trhy nebo finanční nástroje v oblasti rizikového kapitálu, úvěrů, půjček a garancí.
Přehled existujících programů ukazuje, že veřejná podpora startupů a inovativních podniků již dnes existuje. Současně je však roztříštěná mezi více poskytovatelů a programů, často je časově omezená konkrétními výzvami a v řadě případů není určena výlučně startupům v rané fázi. Některé nástroje jsou zaměřeny obecně na malé a střední podniky, středně velké podniky, výzkumné organizace nebo inovativní firmy bez ohledu na to, zda jde o startup. Některé programy navíc vyžadují prokázanou několikaletou historii firmy, uzavřená účetní období, existující investici nebo realizaci mimo Prahu, což může omezovat jejich využitelnost pro nejranější fáze startupů.
Tabulka 2: Shrnutí současného stavu v oblastech relevantních pro další hodnocení
Oblast
současný stav
Relevance pro hodnocení dopadů
Vymezení startupu
Český právní řád neobsahuje jednotné obecné vymezení startupu. Dílčí programy a instituce používají vlastní kritéria, například podle stáří firmy, velikosti, inovativnosti, technologického zaměření nebo fáze rozvoje.
Neexistence jednotného vymezení komplikuje popis cílové skupiny, porovnání dopadů a případné nastavení způsobilosti pro jednotlivé nástroje. Různé varianty přitom mohou vyžadovat různě přísné ověření způsobilosti.
Investice fyzických osob
Existuje obecný daňový režim kapitálových investic, včetně časového testu pro osvobození příjmů z prodeje cenných papírů nebo podílů při splnění zákonných podmínek.
Časový test se váže k pozdějšímu prodeji investice, nikoli k samotnému okamžiku uskutečnění rizikové rané investice. Současný režim proto nemusí přímo snižovat počáteční riziko investora.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Startupy mohou využívat pracovní poměr, dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr nebo obchodněprávní spolupráci s OSVČ. Pro motivaci pracovníků lze využívat také zaměstnanecké motivační programy (ESOP), jejichž rámec byl od roku 2026 významně upraven.
Pracovní poměr je spojen s vyššími náklady a nižší flexibilitou, OSVČ s právní nejistotou a DPP/DPČ s limity využitelnosti. U ESOP bude nutné ověřit praktickou použitelnost nového rámce.
Daňová ztráta a cash-flow
Současný režim uplatnění daňové ztráty je obecný a není specificky koncipován pro podniky s delší ztrátovou ranou fází.
Startupy často vytvářejí ztráty v období vývoje produktu, validace trhu a získávání zákazníků. Praktická využitelnost ztráty proto závisí na tom, kdy a zda startup dosáhne zisku.
Programová a metodická podpora
Existuje řada národních, evropských, regionálních i soukromých nástrojů podpory startupů, MSP, VaV a inovací. Liší se poskytovatelem, cílovou skupinou, fází firmy, formou podpory, alokací i administrativními podmínkami.
Podpora je roztříštěná, často časově omezená konkrétními výzvami a v řadě případů není určena výlučně startupům v rané fázi. Některé programy navíc vyžadují historii firmy, uzavřená účetní období, existující investici nebo realizaci mimo Prahu.
1.4. Identifikace dotčených subjektů
Navrhovaná regulace se může dotknout více skupin subjektů, a to přímo i nepřímo. Přímé dopady lze očekávat zejména u startupů a jejich zakladatelů, investorů, kvalifikovaných pracovníků spolupracujících se startupy a orgánů veřejné správy, které budou odpovědné za nastavení, správu, metodickou podporu nebo kontrolu jednotlivých nástrojů. Nepřímé dopady mohou vznikat u širšího investičního a inovačního ekosystému, výzkumných organizací, vysokých škol, zavedených podniků, veřejných rozpočtů a spotřebitelů.
Hlavní dotčenou skupinou jsou startupy a jejich zakladatelé. U nich se mohou projevit dopady zejména v oblasti dostupnosti kapitálu, cash-flow, právní jistoty, administrativních nákladů a možností zapojení kvalifikovaných odborníků. Dopady se přitom mohou lišit podle fáze vývoje startupu, technologického zaměření, velikosti týmu, míry závislosti na externím financování a schopnosti využívat existující nebo nové podpůrné nástroje. Další dotčenou skupinou jsou investoři do startupů. Patří sem zejména fyzické osoby investující v raných fázích včetně andělských investorů (business angels), ale také fondy rizikového kapitálu, právnické osoby a další finanční zprostředkovatelé. U fyzických osob mohou být dopady spojeny zejména s motivací k investování do rizikovějších raných fází startupů, očekávaným výnosem po zdanění, rizikovostí investice a případnými administrativními povinnostmi spojenými s ověřením způsobilosti investice nebo příjemce podpory. U fondů a dalších investorů mohou být dopady spíše nepřímé, například prostřednictvím změny počtu a kvality investičních příležitostí, návaznosti na veřejnou podporu nebo změny objemu a struktury soukromého kapitálu ve startupovém ekosystému. Významnou dotčenou skupinou jsou také kvalifikovaní pracovníci, experti, OSVČ a zaměstnanci startupů. U nich mohou dopady souviset zejména s formou spolupráce, právní jistotou, flexibilitou, čistým příjmem, odvodovým zatížením a možností podílet se na budoucím růstu firmy prostřednictvím motivačních programů. Samostatně relevantní jsou osoby zapojené do zaměstnaneckých motivačních programů, zejména ESOP, u nichž mohou dopady souviset s daňovým zacházením, právní jistotou a nastavením motivace k dlouhodobému zapojení do rozvoje startupu. Dotčenými subjekty jsou rovněž orgány veřejné správy a další instituce zapojené do implementace nebo kontroly opatření. Může jít zejména o MPO, CzechInvest, MF, GFŘ, případně MPSV, poskytovatele veřejné podpory a další správce programů. Dopady na tyto subjekty se mohou projevit v podobě administrativních nákladů, potřeby metodického vedení, kontrolních mechanismů, sběru dat, vyhodnocování dopadů a komunikace s příjemci podpory. Nepřímo mohou být dotčeny také výzkumné organizace, vysoké školy, inkubátory, akcelerátory a regionální inovační centra, a to zejména prostřednictvím komercializace výzkumu, vzniku spin-offů, poptávky po podpůrných službách a koordinace existujících programů podpory. Další nepřímo dotčenou skupinou jsou zavedené podniky a širší podnikatelský sektor, kde mohou dopady vznikat prostřednictvím vyšší konkurence, spolupráce se startupy, akvizic inovativních řešení nebo změn v dostupnosti kvalifikovaných pracovníků.
Dopady na veřejné rozpočty mohou být přímé i nepřímé. Přímé dopady mohou vznikat zejména v podobě daňových výpadků, rozpočtových výdajů nebo administrativních nákladů. Nepřímé dopady mohou v delším období souviset s budoucími daňovými příjmy, vyšší ekonomickou aktivitou, tvorbou pracovních míst a růstem přidané hodnoty. V dlouhodobějším horizontu mohou být dotčeni také spotřebitelé a širší ekonomika, pokud opatření povedou ke vzniku nových produktů, služeb, technologií, vyšší produktivitě nebo spotřebitelskému přebytku.
Tabulka 3: Přehled dotečených subjektů
dotčené subjekty
Charakter dopadu
Příklady možných dopadů
Startupy a zakladatelé
přímý
dostupnost kapitálu, cash-flow, právní jistota, administrativní náklady, zapojení kvalifikovaných odborníků
Investoři – fyzické osoby
přímý
motivace k investování, výnos po zdanění, rizikovost investice, administrativní povinnosti
Investoři – právnické osoby
přímý
motivace k investování, výnos po zdanění, rizikovost investice, administrativní povinnosti
Kvalifikovaní pracovníci, experti a OSVČ
přímý
forma spolupráce, čistý příjem, flexibilita, právní jistota
Zaměstnanci a osoby zapojené do ESOP
přímý
motivační programy, daňové zacházení, podíl na budoucím růstu firmy
Orgány veřejné správy a poskytovatelé podpory
přímý
správa nástrojů, metodická podpora, kontrola, sběr dat, vyhodnocování
Fondy rizikového kapitálu a finanční zprostředkovatelé
nepřímý
změna investiční aktivity, komplementarita s veřejnou podporou
Výzkumné organizace a vysoké školy
nepřímý
komercializace výzkumu, vznik spin-offů, spolupráce se startupy
Inkubátory, akcelerátory a regionální inovační centra
nepřímý
poptávka po službách, koordinace podpory, práce se startupy
Zavedené podniky
nepřímý
konkurence, spolupráce se startupy, akvizice inovací
Veřejné rozpočty
přímý i nepřímý
daňové výpadky, výdaje programů, administrativní náklady, budoucí daňové příjmy
Spotřebitelé a širší ekonomika
nepřímý
nové produkty a služby, inovace, produktivita, spotřebitelský přebytek
1.5. Popis cílového stavu
Cílovým stavem je prostředí, ve kterém v České republice vzniká vyšší počet inovativních startupů a větší část z nich přežívá ranou fázi vývoje. Tyto firmy by měly mít lepší podmínky pro ověření produktu, získání prvních zákazníků, zapojení potřebných odborníků a získání financování odpovídajícího fázi jejich vývoje. Cílem není vytvořit samostatný privilegovaný režim pro všechny mladé podniky, ale lépe zohlednit specifika startupů, které se vyznačují inovativním a škálovatelným modelem, vyšší mírou rizika, vyšší potřebou externího kapitálu a často delší dobou do dosažení stabilních tržeb nebo zisku.
Cílový stav navazuje na problém vymezený v kapitole 1.2, tedy nízký počet vznikajících a přežívajících inovativních startupů v České republice. Hlavními oblastmi změny jsou dostupnost raného financování, schopnost startupů přežít první fázi vývoje a možnost zapojit kvalifikované lidi způsobem odpovídajícím potřebám raného podnikání. Právní, administrativní a institucionální předvídatelnost je v tomto rámci chápána jako průřezová podmínka: sama o sobě nemusí vytvořit nové startupy, ale ovlivňuje, zda startupy, investoři a pracovníci dokážou existující nebo nové nástroje skutečně využívat s přiměřenými náklady a riziky. V oblasti financování je cílovým stavem vyšší dostupnost prostředků pro startupy v nejranějších fázích vývoje. To zahrnuje jak větší zapojení soukromých investorů, zejména fyzických osob a andělských investorů, tak vhodně nastavené veřejné nebo veřejně podpořené nástroje pro fázi, ve které startup ještě nemusí být připraven na standardní investici nebo běžné programové financování. Cílem je, aby projekty s růstovým potenciálem nekončily nebo se výrazně nezpožďovaly pouze kvůli nedostatku prostředků potřebných k ověření produktu, validaci trhu a vytvoření prvního týmu.
Schopnost překlenout ranou fázi proto není chápána jako samostatný cíl oddělený od financování, ale jako jeden z hlavních mechanismů, kterým se lepší dostupnost kapitálu nebo vhodné podpory promítá do vyššího přežití startupů. U části startupů se tento problém projevuje jako nedostatek hotovostních zdrojů, u části jako omezená praktická využitelnost daňových ztrát nebo nevhodné načasování existující podpory. Cílovým stavem je snížit pravděpodobnost, že startup s růstovým potenciálem ukončí činnost před ověřením produktu nebo dosažením fáze, ve které může získat navazující financování.
V oblasti zapojení kvalifikovaných odborníků je cílovým stavem prostředí, ve kterém mohou startupy v rané fázi předvídatelně a právně jistě spolupracovat s experty, zaměstnanci a dalšími pracovníky podle povahy jejich zapojení. To zahrnuje jak možnost rychle a flexibilně zapojovat odborníky v situaci nejistého vývoje produktu, tak možnost využívat motivační nástroje, které pomáhají přilákat a udržet kvalifikované osoby i tehdy, kdy startup nemůže konkurovat mzdě zavedených firem. Rozsah, v jakém bude tato oblast řešena startupovým zákonem, však závisí také na vývoji souběžně připravovaných změn pracovního práva zohledněných v dynamické nulové variantě.
Právní a institucionální předvídatelnost je cílovým stavem zejména v tom smyslu, že startupy, investoři a veřejná správa mají mít jasnější a srozumitelnější rámec pro využívání podpůrných nástrojů. To zahrnuje přiměřeně jasné vymezení cílové skupiny, návaznost na existující programovou podporu, nižší transakční náklady při využívání podpůrných nástrojů a předvídatelnější výklad pravidel. Tato oblast má průřezový charakter: zvyšuje účinnost ostatních opatření, ale sama o sobě nenahrazuje nástroje zaměřené na financování, přežití rané fáze nebo zapojení kvalifikovaných odborníků.
Dlouhodobým efektem dosažení tohoto cílového stavu by měl být širší okruh startupů, které přežijí ranou fázi, získají první investice, rozvinou svůj produkt a mohou v dalších fázích růstu expandovat na zahraniční trhy. Vznik scaleupů, technologicky významných firem nebo firem s vysokou přidanou hodnotou je proto chápán jako navazující dlouhodobý efekt zlepšení podmínek pro startupy, nikoli jako bezprostřední předmět navrhované regulace.
Tabulka 4: Vazba cílového stavu na sledované ukazatele
Oblast cílového stavu
Možný sledovaný ukazatel
Očekávaný směr změny
Vznik inovativních startupů
počet startupů, počet startupů s externí investicí, počet startupů na 1 mil. obyvatel
zvýšení
Přežití a raný růst startupů
míra přežití po 3/5 letech, počet startupů přecházejících do další fáze vývoje
zvýšení
Dostupnost raného kapitálu
objem pre-seed/seed investic, počet investic fyzických osob, objem soukromého kapitálu
zvýšení
Zapojení kvalifikovaných odborníků
počet osob zapojených do startupů, využití pracovních a motivačních nástrojů, vnímaná právní jistota spolupráce
zvýšení / zlepšení
Cash-flow a využitelnost ztrát
počet startupů využívajících daňovou ztrátu, přežití firem ve ztrátové fázi, délka období do dosažení zisku
zlepšení využitelnosti / vyšší přežití
Právní a administrativní předvídatelnost
využití podpůrných nástrojů, administrativní náklady, počet metodických dotazů/sporů, vnímaná srozumitelnost pravidel
zlepšení
Odliv startupových aktivit do zahraničí
podíl startupů přesouvajících sídlo, vlastnickou strukturu nebo klíčové aktivity do zahraničí
snížení
1.6. Zhodnocení rizika
Zhodnocení rizika vychází z dynamické nulové varianty popsané v části 1.2.4. Nehodnotí tedy stav, ve kterém by nedocházelo k žádným změnám, ale situaci, kdy se startupové prostředí bude vyvíjet pod vlivem již existujících, připravovaných nebo předvídatelných opatření mimo startupový zákon. Tato opatření mohou částečně odbourat některé bariéry popsané v předchozích částech, zejména v oblasti širší podpory inovací, pracovněprávní nejistoty a dlouhodobého kapitálu. Rizikem však je, že ani při jejich realizaci nebudou dostatečně řešeny bariéry specifické pro nejranější fáze startupů.
Nejmenší riziko nečinnosti lze očekávat u oblastí, které jsou již částečně adresovány jinými nástroji. V oblasti veřejné podpory inovací lze očekávat pokračování nebo posílení programů zaměřených na strategické technologie a technologický rozvoj. V oblasti pracovních vztahů mohou připravované změny pracovního práva snížit část právní nejistoty spojené s hranicí mezi samostatnou spoluprací a závislou prací. V oblasti dlouhodobého kapitálu mohou změny v investování penzijních fondů nebo nástroje typu fondu fondů postupně posílit zdroje dostupné pro rizikovější investice. Tyto změny však budou působit převážně obecně, nepřímo a s časovým odstupem.
Hlavním rizikem je proto pokračující nedostatečná dostupnost raného kapitálu a podpory ve fázi, kdy startup teprve ověřuje produkt, validuje trh, sestavuje první tým a snaží se získat první zákazníky nebo první investici. Tato fáze je pro institucionální investory často příliš riziková a pro standardní veřejné programy administrativně nebo věcně obtížně uchopitelná. Pokud v této fázi nevznikne dostatečný počet životaschopných projektů, může se omezit i účinnost navazujících opatření zaměřených na pozdější financování, větší investiční kola nebo škálování firem. Riziko dynamické nulové varianty proto nespočívá pouze v tom, že některé startupy nezískají podporu. Spočívá také v možnosti vzniku úzkého hrdla na začátku ekosystému. Bez dostatečného počtu vznikajících a přežívajících startupů se zmenšuje okruh projektů, do kterých mohou později investovat fondy rizikového kapitálu, penzijní fondy nebo jiní institucionální investoři. Současně se omezuje počet firem, které mohou využít programy zaměřené na další růst, výzkum a vývoj nebo expanzi na zahraniční trhy. Jinými slovy, opatření působící v pozdějších fázích mohou mít nižší účinnost, pokud nebude dostatečně široká základna startupů v rané fázi.
Dalším rizikem je, že přetrvá roztříštěnost podpory a informační nejistota. Startupy mohou formálně mít k dispozici řadu obecných programů, metodik nebo podpůrných služeb, ale jejich využití může být omezeno vysokými transakčními náklady, rozdílným výkladem mezi institucemi nebo nevhodným načasováním podpory. Toto riziko je významné zejména u malých týmů bez interní právní, daňové nebo dotační kapacity.
Riziko související se zapojením kvalifikovaných odborníků je v dynamické nulové variantě nižší než ve statickém scénáři bez jakýchkoli změn, protože část nejistoty může být snížena připravovanými úpravami pracovního práva. Přesto zůstává nejisté, zda tyto změny budou přijaty, jak rychle se promítnou i do kontrolní a soudní praxe a zda budou dostatečně reflektovat specifika startupů v rané fázi. Tato oblast proto není v hlavních variantách hodnocena jako primární neadresovaná mezera, ale může být relevantní pro případné navazující nebo podmíněné moduly, pokud by očekávané změny nenastaly nebo se ukázaly jako nedostatečné.
Klíčová připravovaná opatření tedy již částečně adresují některé zásadní překážky rozvoje českého startupového prostředí, které tato RIA identifikovala. V některých případech se dokonce jedná o opatření, které přímo kopírují intervenční logiku nástrojů zvažovaných pro startupový zákon (viz příloha 2). Přesto zůstává v dynamické nulové variantě především riziko, že zůstane nedostatečně řešeno financování nejranější fáze startupového ekosystému.
Právě v této fázi se přitom rozhoduje o tom, kolik projektů vůbec vznikne, přežije první období vývoje a stane se vhodným kandidátem pro další investice, programovou podporu nebo pozdější škálování. Pokud tato mezera nebude řešena, mohou být přínosy ostatních opatření nižší, než by odpovídalo jejich samotnému nastavení. Bez výrazného navýšení počtu vznikajících startupů například hrozí, že prostředky penzijních fondů určené na rizikový kapitál budou směřovat na zahraniční trhy, nebo že benefity z modernizace pracovního práva nebudou čerpat primárně podniky s vysokým inovačním a růstovým potenciálem.
Proto je toto riziko a schopnost jej adresovat klíčovým aspektem hodnocení variant v kapitolách 3 a 4. Vedlejší roli pak hraje schopnost dodatečně adresovat pracovněprávní aspekty v případě, že již avizované změny nebudou mít takový dopad, jaký je od nich v rámci nulové varianty očekáván.
2. Návrh variant řešení
2.1. Výběr nástrojů řešení jednotlivých problémů
Návrh variant vychází z problémových oblastí identifikovaných v předchozích kapitolách, zejména z omezené dostupnosti raného kapitálu, nedostatečné podpory v nejranější fázi rozvoje startupu, právní a administrativní nejistoty a potřeby lépe zacílit veřejné nástroje na startupy s růstovým potenciálem.
Při sestavení variant byla zohledněna dynamická nulová varianta popsaná v části 1.2.4. Varianty se proto zaměřují především na oblasti, které dynamická nulová varianta neřeší dostatečně přímo: dostupnost kapitálu a podpory v nejranější fázi startupu, lepší využití existujících pravidel a nástrojů, případně vytvoření ověřovacího režimu pro startupy s navazujícími úlevami. Varianty se liší zejména mírou zásahu státu, nákladovostí, právní a administrativní náročností, způsobem cílení a tím, zda podporu poskytují přímo, prostřednictvím soukromých investorů, nebo prostřednictvím daňového a certifikačního rámce.
2.1.1. Přehled možných nástrojů podle problémových oblastí
V rámci procesu RIA byl zvažován širší okruh nástrojů. Některé z nich jsou zahrnuty přímo do hodnocených variant. Jiné jsou zohledněny jako součást dynamické nulové varianty, protože jsou již obsaženy v existujících nebo připravovaných opatřeních mimo startupový zákon. Další nástroje mohou být využity jako doprovodná nebo adaptabilní opatření, pokud se v budoucnu ukáže, že dynamická nulová varianta neřeší danou oblast dostatečně.
Tabulka 5: Přehled zvažovaných nástrojů podle problémových oblastí
Problémová oblast
Zvažované nástroje
Způsob zohlednění v hodnocení
Dostupnost raného kapitálu
Mikrogranty; dotace v rámci Technologické inkubace; daňové zvýhodnění investic business angels; společné investice státu a business angels; fondy fondů; změny pravidel pro investování penzijních fondů
Mikrogranty, společné investice státu a business angels a daňové zvýhodnění business angels jsou posuzovány v rámci navrhovaných variant. Fondy fondů a penzijní fondy jsou zohledněny v dynamické nulové variantě.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Mikrogranty; inovační vouchery; konvertibilní půjčky; refundovatelná podpora VaV; prodloužení využitelnosti daňové ztráty; metodická podpora odpočtů na VaV
Mikrogranty a prodloužení využitelnosti daňové ztráty jsou hodnoceny v rámci navrhovaných variant. Ostatní programové nástroje jsou zohledněny jako součást širší programové podpory nebo jako možné navazující nástroje.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Změny vymezení závislé práce; metodické vyjasnění hranic spolupráce s OSVČ; ESOP; zvláštní režim kvalifikované spolupráce s OSVČ; upravený režim DPP/DPČ
Připravované změny pracovního práva jsou součástí dynamické nulové varianty. Nelegislativní vyjasnění a metodická podpora jsou hodnoceny v rámci nelegislativní varianty. Zvláštní režim OSVČ a upravené DPP/DPČ nejsou hlavními aktivními variantami, ale jsou posuzovány jako možné adaptabilní subvarianty, pokud se změny v dynamické nulové variantě neukážou jako dostatečné.
Právní a administrativní předvídatelnost
Metodiky k ESOP; metodiky k odpočtům na VaV; regulatorní konzultace; sjednocené informace; ověření nebo certifikace startupů
Nelegislativní nástroje jsou hodnoceny jako samostatná varianta. Certifikace startupů je hodnocena v rámci varianty založené na ověřeném statusu startupu a navazujících úlevách.
Cílení podpory na startupy s růstovým potenciálem
Certifikace startupů; ověření způsobilosti startupu v jednotlivých programech; programové hodnocení projektů; zapojení soukromých investorů do výběru projektů
Certifikace je posuzována v rámci varianty ověřených startupů. Programové hodnocení je relevantní pro mikrogranty. Zapojení business angels do rozhodování je relevantní pro variantu společných investic státu a soukromých investorů.
Širší ekosystémové faktory
Vízová politika; vzdělávání; podnikatelská kultura; transfer technologií; veřejné zakázky; internacionalizace; podpora scaleupů
Tyto faktory jsou pro startupové prostředí významné, ale nejsou hlavním předmětem hodnocených variant. Jsou zohledněny jako širší kontext nebo jako oblast pro navazující politiky mimo rámec této RIA.
2.1.2. Výběr nástrojů pro sestavení variant
Výběr nástrojů pro sestavení hodnocených variant vycházel z toho, zda daný nástroj může přinést dodatečný efekt oproti dynamické nulové variantě. Ne všechny nástroje relevantní pro startupový ekosystém jsou proto zařazeny jako samostatné aktivní varianty. Některé jsou již součástí existujících nebo připravovaných politik, jiné mají spíše dlouhodobý ekosystémový charakter a další by vyžadovaly samostatnou reformu mimo rámec startupového zákona. Výběr nástrojů pro sestavení hodnocených variant byl veden čtyřmi hlavními kritérii:
a) zda daný nástroj přímo reaguje na bariéry, které zůstávají nedostatečně řešeny i po zohlednění dynamické nulové varianty, zejména dostupnost kapitálu v nejranější fázi, překlenutí první fáze vývoje startupu a právní nebo administrativní nejistotu,
b) zda daný nástroj spadá do věcného rámce startupového zákona nebo jeho bezprostřední implementace a nejde primárně o samostatnou reformu jiné veřejné politiky,
c) zda jej lze alespoň rámcově vyhodnotit z hlediska očekávaných přínosů, fiskálních nákladů, administrativní náročnosti, rizika špatného cílení, zneužití a implementační proveditelnosti a
d) zda je nástroj dostatečně podložen dostupnou evidencí, zahraniční zkušeností, odbornou literaturou, logikou intervence nebo konzultacemi s relevantními aktéry.
Na základě těchto kritérií byly jako hlavní aktivní varianty vybrány čtyři odlišné přístupy. První představuje nelegislativní zlepšení právní, výkladové a administrativní nejistoty. Druhý pracuje s mikrogranty nebo obdobnou grantovou podporou v nejranější fázi startupu. Třetí předpokládá spoluúčast státu na financování společně s andělskými investory. Čtvrtý zavádí ověřovací nebo certifikační režim startupů, na který lze navázat daňové a další úlevy.
Samostatně jsou posuzovány také možné pracovněprávní subvarianty certifikačního režimu. Ty nejsou zařazeny jako hlavní aktivní varianta, protože oblast spolupráce s kvalifikovanými osobami může být významně ovlivněna souběžně připravovanými změnami pracovního práva zahrnutými do dynamické nulové varianty. Pokud by se tyto změny neuskutečnily nebo se ukázaly jako nedostatečné, může být certifikační varianta doplněna o zvláštní režim kvalifikované spolupráce s OSVČ nebo o upravený režim DPP/DPČ.
2.2. Varianty řešení problému
Na základě výběru nástrojů uvedeného v předchozí části byly sestaveny varianty řešení. Varianty představují odlišné způsoby, jak reagovat na bariéry, které zůstávají relevantní i po zohlednění dynamické nulové varianty. Liší se zejména mírou zásahu státu, právní a administrativní náročností, způsobem cílení podpory, fiskálními náklady a tím, zda využívají nelegislativní nástroje, přímou veřejnou podporu, spoluúčast soukromých investorů nebo certifikaci startupů s navazujícími úlevami.
Varianta 0 představuje dynamickou nulovou variantu, tedy očekávaný vývoj bez startupového zákona při zohlednění již existujících, schválených nebo připravovaných opatření v jiných oblastech. Varianty 1 až 4 představují aktivní možnosti zásahu. U varianty 4 jsou samostatně popsány také pracovněprávní subvarianty, protože jejich vhodnost závisí na výsledné podobě souběžně připravovaných změn pracovního práva.
Cílem této části je popsat věcný obsah jednotlivých variant a jejich základní intervenční logiku. Vyhodnocení jejich nákladů, přínosů, rizik a nejistot je uvedeno v následující části ZZ RIA.
2.2.1. Kombinace nástrojů do variant řešení
Následující tabulka shrnuje, jak jsou jednotlivé nástroje kombinovány do variant řešení a jak se varianty liší podle hlavních problémových oblastí.
Tabulka 6: Přehled variant řešení
Varianta
Základní logika
Hlavní nástroje
Varianta 0: dynamická nulová varianta
Vývoj bez startupového zákona, ale se zohledněním již existujících, schválených nebo připravovaných opatření v jiných oblastech
programy typu TWIST a Technologická inkubace, připravované změny pracovního práva, změny v oblasti penzijních fondů a fondů fondů, stávající nástroje podpory inovací
Varianta 1: nelegislativní
Lepší využití existujících nástrojů a snížení právní, výkladové a administrativní nejistoty bez zavedení nových nárokových úlev
metodiky, výkladová stanoviska, regulatorní konzultace, sjednocené informace, metodická podpora k ESOP, odpočtům na VaV a spolupráci s odborníky
Varianta 2: mikrogranty v rané fázi podnikání
Přímá finanční podpora nejranější fáze startupu, zejména období ověřování produktu a prvních kroků na trhu
mikrogranty nebo obdobná grantová podpora, ideálně s využitím existující infrastruktury Technologické inkubace
Varianta 3: spoluúčast státu na financování s andělskými investory
Mobilizace soukromého raného kapitálu prostřednictvím společných investic státu a business angels
veřejné prostředky investované společně se soukromými andělskými investory, stát jako menšinový spoluinvestor popř. jiná účast státu na konkrétních investicích
Varianta 4: ověření startupů a navazující úlevy
Zavedení ověřovacího nebo certifikačního režimu startupů, na který lze navázat vybrané daňové a případně další úlevy
certifikace nebo ověření startupů, daňové zvýhodnění investic business angels, delší využitelnost daňové ztráty, případné adaptabilní pracovní moduly
2.2.2. Varianta 0 - dynamická nulová varianta
Varianta 0 představuje očekávaný vývoj bez přijetí startupového zákona. Nejde o statický stav, ve kterém by nedocházelo k žádným změnám, ale o dynamickou nulovou variantu zohledňující již existující, schválená nebo připravovaná opatření mimo rámec startupového zákona.
Tato varianta počítá zejména s pokračováním a posílením existujících programů podpory inovací a technologického rozvoje, s připravovanými změnami pracovního práva, s úpravami pravidel pro investování penzijních fondů a se vznikem nebo rozvojem nástrojů typu fondu fondů popsanými v kapitole 1.2.4. Tyto změny mohou pozitivně ovlivnit startupové prostředí, zejména v oblasti širší podpory inovací, snížení části pracovněprávní nejistoty a postupného posílení dlouhodobého kapitálu dostupného pro rizikovější investice.
Současně však varianta 0 nepředpokládá zavedení nového specifického nástroje startupového zákona. Její intervenční logika spočívá v předpokladu, že již existující nebo připravovaná opatření budou dostatečná, případně že zbývající bariéry není vhodné nebo efektivní řešit samostatným startupovým zákonem. To platí především v oblasti pracovního práva, kde je největší nejistota o skutečném dopadu změn vzhledem k doposud pozorované setrvačnosti v kontrolní praxi i soudním přezkumu v kombinaci se zpřísněním vyměřování případných doplatků a sankcí.
Varianta 0 slouží jako referenční scénář pro posouzení ostatních variant. Ostatní navrhované varianty jsou hodnoceny podle toho, zda dokážou přinést dodatečný efekt oproti tomuto očekávanému vývoji.
2.2.3. Varianta 1 - nelegislativní varianta
Varianta 1 vychází z předpokladu, že část problémů startupového prostředí nevzniká pouze z absence nových právních nebo finančních nástrojů, ale také z nízké srozumitelnosti, roztříštěnosti a výkladové nejistoty stávajícího rámce.
Startupy mohou mít formálně dostupné nástroje, programy nebo režimy, ale jejich využití může být omezeno vysokými transakčními náklady, nejednotným výkladem nebo nedostatečnou informovaností. Součástí této varianty jsou nelegislativní opatření, zejména metodické a interpretační pokyny, sjednocené informační materiály, regulatorní konzultace a lepší koordinace veřejné správy při komunikaci se startupy.
Opatření se mohou týkat například využití zaměstnaneckých motivačních programů, odpočtů na výzkum a vývoj, spolupráce s odborníky nebo orientace ve stávajících programech podpory. Intervenční logika varianty spočívá v tom, že snížení informační, výkladové a administrativní nejistoty může zvýšit využití již existujících nástrojů, snížit náklady startupů na orientaci v právním a podpůrném prostředí a zlepšit předvídatelnost komunikace se státem.
Varianta nevyžaduje zavedení nového nárokového daňového režimu ani přímou finanční podporu startupů. Její hlavní výhodou jsou nižší fiskální náklady, nižší právní náročnost a relativně rychlá proveditelnost. Hlavním omezením je skutečnost, že sama o sobě nemění finanční, daňové ani pracovněprávní parametry podpory a pravděpodobně nepovede k výraznému zvýšení dostupnosti raného kapitálu.
2.2.4. Varianta 2 – mikrogranty v rané fázi podnikání
Varianta 2 vychází z předpokladu, že hlavní bariérou po zohlednění dynamické nulové varianty je nedostatečná dostupnost prostředků v nejranější fázi rozvoje startupu. Součástí varianty jsou mikrogranty nebo obdobná grantová podpora pro startupy v rané fázi.
Podpora může být koncipována jako samostatný nástroj, nebo jako součást existující programové infrastruktury, například Technologické inkubace. Využití existující infrastruktury může snížit implementační náročnost a umožnit navázání na již existující procesy výběru, administrace a monitoringu projektů.
Intervenční logika varianty spočívá v přímém poskytnutí prostředků startupům ve fázi, kdy ještě nemusí být připraveny na standardní investici a kdy pro ně může být obtížné získat bankovní nebo soukromé financování. Mikrogranty mohou snížit riziko, že projekt s růstovým potenciálem skončí nebo se výrazně zpozdí pouze kvůli nedostatku prostředků na ověření produktu nebo prvních tržních kroků.
Výhodou varianty je přímé zacílení na nejranější fázi a možnost kontrolovat rozsah fiskálních nákladů prostřednictvím alokace programu. Omezením je riziko špatného výběru projektů, podpory aktivit, které by vznikly i bez veřejné podpory, a administrativní náročnosti spojené s grantovým režimem.
2.2.5. Varianta 3 - spoluúčast státu na financování s andělskými investory
Varianta vychází z předpokladu, že dostupnost raného kapitálu lze zlepšit nejen přímou grantovou podporou, ale také mobilizací soukromých investorů. Klíčovou roli v nejranějších fázích startupového financování mohou hrát andělští investoři, tedy fyzické osoby investující vlastní kapitál do startupů v raných fázích a často poskytující také zkušenosti, kontakty a průběžnou podporu zakladatelům.
Součástí varianty je spoluúčast státu na financování startupů společně s andělskými investory. Stejně jako tzv. fond fondů nebo podobné nástroje jde o zapojení státu do investic do startupů – na rozdíl od posílení VC kapitálů obecně nebo např. přitahování institucionálních investorů k investicím do startupů jde ale o nástroj, který specificky cílí na raný kapitál.
Stát by se zapojoval jako menšinový spoluinvestor, např. prostřednictvím specializovaného investičního nástroje nebo fondu, do něhož vloží peníze a který následně investuje do startupů v rané fázi spolu se soukromými andělskými investory.[footnoteRef:5] Alternativou je jiná forma účasti veřejného kapitálu, např. konvertibilní půjčky nebo investice s asymetrickými podmínkami. Smyslem je sdílet část rizika, zvýšit objem dostupného raného kapitálu a současně využít soukromé investory jako prvek tržní validace projektů. [5: Tento nástroj doporučovala České republice Světová banka ve studii zadané Ministerstvem financí v roce 2018. V dokumentu lze nalézt příklady existujících implementací nástrojů tohoto typu v Evropě, viz World Bank Group (2018). ]
Intervenční logika varianty spočívá v tom, že veřejné prostředky nenahrazují soukromý kapitál, ale usnadňují jeho vstup do rizikovějších raných investic. Zapojení andělských investorů může snížit riziko čistě administrativního výběru projektů, protože soukromý investor zároveň nese část rizika a má motivaci vybírat projekty s růstovým potenciálem; stát pouze doplňuje kapitál na základě signálu od dominantních soukromých investorů.
Výhodou varianty je silnější vazba na soukromý kapitál, investiční zkušenost a tržní validaci. Varianta má též potenciál napomoci vstupu dalších business angels, např. pokud se investiční účast veřejných peněz naváže na investici „syndikátu“ zkušených a méně zkušených investorů. Omezením je vyšší právní, smluvní a implementační náročnost, potřeba nastavit pravidla spolufinancování, výběru investorů, správy podílů a výstupu z investice (podobný nástroj v ČR neexistuje). Rizikem je také špatné cílení, střet zájmů, nevhodné ocenění startupů nebo podpora investic, které by proběhly i bez účasti státu.
2.2.6. Varianta 4 - ověření startupů a navazující úlevy
Varianta 4 vychází z předpokladu, že startupy mohou vyžadovat podporu v několika oblastech či úrovních. Proto může být efektivní posuzovat jejich charakter a na základě takového posouzení jim zpřístupnit podporu, aniž by stát „vybíral vítěze.“
Základním prvkem varianty je certifikace startupu. Ta by měla vycházet z kritérií jako je stáří nebo velikost podniku, jeho inovativnost a růstový potenciál nebo vazby na výzkum a vývoj. Smyslem není vytvořit privilegovaný režim pro všechny mladé podniky, ale umožnit přesnější cílení nástrojů na firmy, které odpovídají charakteru startupu.
Na takovou certifikaci pak mohou být navázány jednotlivé úlevy či formy podpory. Varianta 4 počítá s daňovými úlevy pro investice andělských investorů do ověřených startupů a delší využitelností daňové ztráty. Daňové zvýhodnění investic fyzických osob má zvýšit atraktivitu raných investic do startupů a mobilizovat soukromý kapitál v segmentu, který je jinak spíše ignorován. Delší využitelnost daňové ztráty má lépe zohlednit skutečnost, že startupy mohou mít větší riziko nepřetržitého řetězce ztrátových let a tedy také nemožnosti uplatnění daňové ztráty.
Intervenční logika varianty spočívá v kombinaci přesnějšího cílení a tržně orientované podpory. Stát nevstupuje přímo do výběru konkrétních projektů formou investice nebo grantu, ale vytváří rámec, ve kterém mohou soukromí investoři podpořit ověřené startupy s lepšími daňovými podmínkami. Certifikace zároveň vytváří infrastrukturu, kterou lze v budoucnu využít i pro další nástroje, pokud se ukáže jejich potřebnost a účinnost.
Výhodou varianty je systémovější vymezení cílové skupiny, možnost navázat různé nástroje na jeden ověřovací mechanismus a schopnost mobilizovat soukromý kapitál bez přímého administrativního výběru jednotlivých investic státem. Omezením je administrativní a právní náročnost certifikace, riziko příliš širokého nebo příliš úzkého vymezení startupu, riziko daňové optimalizace a nejistota ohledně skutečné reakce investorů.
2.2.7. Subvarianty pracovněprávního modulu varianty 4
Existence certifikačního procesu a jasně definovaného statusu, který jím je udělován, umožňuje navázat i další legislativní nebo jinou podporou. Klíčovou oblastí, která byla při sestavování variant tímto způsobem zvažována, je pracovněprávní oblast. Jak je popsáno výše, při konzultacích s dotčenými subjekty byly nejasnosti a rizika spojená s (ne)přípustností spolupráce startupů s OSVČ jednou z hlavních skloňovaných oblastí. Její adresování skrze popsaný certifikační mechanismus by navíc umožnilo zacílit upravený režim spolupráce právě pro tyto aktéry, s omezením dopadu na ne-startupové podniky.
Tato oblast je pro startupy významná, protože v rané fázi často potřebují flexibilně spolupracovat s experty, vývojáři, obchodníky nebo dalšími odborníky. Současně však může být významně ovlivněna souběžně připravovanými změnami pracovního práva zohledněnými v dynamické nulové variantě. V takovém případě se výrazně sníží předpokládaný přínos i atraktivita pracovněprávních opatření navázaných na status certifikovaného startupu. Ta by přitom nadále vytvářela administrativní i legislativní náklady a mohla vytvářet pokřivené motivace v těch případech, kdy by je přesto některé podniky využily.
Z věcného i legislativního hlediska se proto jeví jako přinejmenším neefektivní a potenciálně rizikové v tuto chvíli v rámci varianty 4 navrhovat i opatření týkající se spolupráce startupů a OSVČ. Ve zbytku závěrečné zprávy se proto variantou 4 rozumí pouze minimalistická verze certifikačního procesu a na něj napojených daňových úlev pro andělské investory. To ovšem nevylučuje pozdější doplnění dalších opatření včetně právě pracovněprávního modulu v případě, že k projednávaným změnám zákoníku práce nedojde nebo budou mít pouze omezený dopad. Takový modul by mohl být realizován skrze pozdější doplnění ustanovení o spolupráci v rámci OSVČ nebo dohod o pracovní činnosti dostupné pro certifikované startupy.
Tabulka 7: Subvarianty pracovněprávního modulu varianty 4
Subvarianta
Základní logika
Hlavní omezení nebo riziko
Varianta 4.1:
bez další pracovněprávní intervence
Certifikační režim neobsahuje zvláštní pracovní modul a spoléhá na změny pracovního práva zahrnuté v dynamické nulové variantě
nižší riziko zneužití a nižší implementační náročnost, ale možnost, že problém flexibilního zapojení odborníků nebude dostatečně vyřešen
Varianta 4.2:
flexiworker na bázi OSVČ
Certifikované startupy mohou využít zvláštní režim kvalifikované spolupráce s OSVČ doplněný kompenzační odvodem
vyšší atraktivita pro startupy, ale vyšší riziko daňově-odvodové optimalizace, substituce HPP a právní náročnosti
Varianta 4.3:
flexiworker na bázi dohod
Certifikované startupy mohou využít upravený režim DPP/DPČ s nižšími odvody zaměstnavatele
nižší riziko než u OSVČ varianty, ale pravděpodobně nižší atraktivita a nižší dopad na flexibilitu spolupráce
Možné způsoby začlenění pracovněprávního elementu do varianty 4
Varianta 4, která je z principu modulární, umožňuje doplnit opatření v pracovněprávní oblasti pro podniky, které projdou certifikací. Jelikož bude certifikace vyžadovat splnění konkrétních kritérií, lze odhadovat, že by se tyto úpravy týkaly pravděpodobně stovek až nižších tisíců podniků.
Jednou z možností je zvláštní režim, ve kterém by byla aplikována odlišná kritéria pro posouzení, zda se v konkrétním případě jedná o závislou práci. Tato kritéria by reflektovala specifika startupové dynamiky a byla explicitněji vymezena tak, aby se snížilo riziko pozdějšího posouzení kontrolními úřady, že se jedná o závislou práci a s ním souvisejících pokut a penále. Zvýšení prahu pro posouzení by pak mohl částečně kompenzovat např. dodatečný odvod ve výši 5 % fakturované částky, aby se snížil rozdíl v daňově-odvodovém zatížení. Podle hrubých odhadů vypracovaných v rámci RIA by taková varianta ve středním scénáři měla dodatečné fiskální náklady ve výši 47-162 milionů Kč ročně.
Alternativně by se mohlo certifikovaným startupům umožnit uzavírat dohody o pracovní činnosti (DPČ) bez omezení výše úvazku a se zvýhodněnými odvodovými sazbami. Takové opatření v pracovněprávní rovině by nevyžadovalo tak zásadní změny, jako zvláštní úprava pro OSVČ. Za předpokladu přesunu části současných OSVČ na zvýhodněné DPČ by navíc mohlo ve středním scénáři zvýšit výběr na daních a pojistném až o 25-30 milionů Kč ročně.
Klíčovým rozdílem mezi těmito možnostmi je režim, který využívají jako „bezpečný přístav“ pro flexibilní spolupráci startupu s odborníky. Na základě konzultací se startupy a investory lze očekávat, že varianta pracující s úpravou DPČ by byla využita menším počtem podniků a odborníků než varianta pracující s režimem OSVČ a její přínos k řešení identifikovaného problému by tak byl menší. Finální rozhodnutí o podobě pracovněprávní složky ve variantě 4 v případě, že nedojde k projednávaným změnám v souvislosti se zákonem o platformové práci, záleží především na toleranci k riziku a míře zamýšlené podpory startupům.
2.2.8. Shrnutí intervenční logiky variant
Jednotlivé varianty představují odlišné způsoby, jak reagovat na bariéry startupového prostředí po zohlednění dynamické nulové varianty. Varianta 1 se soustředí na snížení informační a výkladové nejistoty bez zásadní změny právního nebo finančního rámce. Varianta 2 poskytuje přímou podporu nejranější fázi startupů prostřednictvím mikrograntů. Varianta 3 se snaží mobilizovat soukromý kapitál prostřednictvím spoluúčasti státu na investicích s andělskými investory. Varianta 4 vytváří ověřovací nebo certifikační režim startupů, na který lze navázat daňové a případně další úlevy.
Společným předpokladem variant 1-4 je, že zlepšení podmínek v nejranější fázi zvýší pravděpodobnost vzniku, přežití a dalšího růstu inovativních startupů. Varianty se však liší v tom, zda zasahují přímo do financování startupů, zda spoléhají na soukromé investory, zda vytvářejí nový status startupu, nebo zda pouze zlepšují využití existujících pravidel. Tyto rozdíly jsou základem pro následné hodnocení nákladů, přínosů, rizik a implementační náročnosti.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
Tato kapitola porovnává varianty řešení s dynamickou nulovou variantou. Cílem není porovnat varianty se stavem, ve kterém by nedocházelo k žádnému vývoji, ale posoudit, zda navržené varianty přinášejí dodatečný efekt oproti vývoji, který lze očekávat i bez startupového zákona.
Hodnocení vychází z intervenční logiky popsané v kapitole 2, dostupných datových podkladů, scénářových výpočtů, konzultací s relevantními aktéry a kvalitativního posouzení dopadů, které nelze spolehlivě vyjádřit peněžně. U kvantifikovaných dopadů jsou výsledky uváděny pro definované scénáře a jako orientační rozpětí, protože skutečné využití nástrojů bude záviset na chování startupů, investorů, pracovníků, poskytovatelů podpory a na konečném nastavení pravidel. Kvantifikované dopady zahrnují zejména přímé fiskální náklady, rozpočtové alokace programů, administrativní náklady a vybrané peněžně vyjádřitelné přínosy.
Řada významných dopadů však není v této fázi spolehlivě monetizovatelná. Jde zejména o dopady na právní jistotu, transakční náklady, kvalitu cílení podpory, rozvoj investorského ekosystému, využití znalostí andělských investorů, dlouhodobé přežití startupů, vznik navazujících investic a širší inovační efekty. Tyto dopady jsou proto hodnoceny kvalitativně.
Výsledky nelze interpretovat jako úplnou analýzu nákladů a přínosů, ve které by bylo možné jednoduše odečíst vyčíslené náklady od vyčíslených přínosů. Část nákladů je vyčíslena relativně přímo, zatímco část přínosů se může projevit až v delším období a není možné ji spolehlivě přiřadit konkrétnímu nástroji. Hlavní funkcí této kapitoly je proto porovnat varianty z hlediska očekávané účinnosti, nákladovosti, rizikovosti, administrativní a právní náročnosti a míry nejistoty.
3.1. Přístup k hodnocení dopadů
Hodnocení rozlišuje čtyři typy dopadů. Prvním jsou přímé fiskální náklady, zejména rozpočtové alokace programů, daňové výpadky, případné změny odvodů a administrativní náklady veřejné správy. Druhým jsou kvantifikované přínosy, tedy dopady, u nichž lze alespoň v rámci scénářů odhadnout peněžní hodnotu. Třetím jsou kvalitativně hodnocené přínosy, zejména zlepšení právní jistoty, snížení transakčních nákladů, lepší cílení podpory nebo zapojení zkušeností soukromých investorů. Čtvrtým jsou rizika a implementační náklady, zejména riziko zneužití, špatného cílení, narušení soutěže, právní náročnosti a nejistoty skutečného dopadu.
U každé varianty je tedy posuzováno nejen to, jak silně může přispět k řešení identifikovaného problému, ale také za jakých fiskálních, administrativních a právních nákladů, s jakou mírou nejistoty a jakými riziky. Vyšší očekávaný dopad varianty proto automaticky neznamená, že jde o vhodnější řešení, pokud je spojen s nepřiměřenými náklady, slabou kontrolovatelností nebo vysokou nejistotou. Zároveň není žádné variantě k tíži, pakliže neadresuje bariéry, jejichž (částečné) řešení se očekává v rámci dynamického vývoje varianty 0, ani v do jejich hodnocení nevstupují náklady, které vznikají již v rámci nulové varianty, tzn. na základě jiných opatření či předpisů.
3.2. Přehled přímých fiskálních nákladů a administrativní náročnost
Přímé fiskální náklady opatření v jednotlivých variantách a administrativní náklady na jejich realizaci vychází z věcných opatření, které varianty navrhují nad rámec nulové varianty (např. mikrogranty, spolufinancování s andělskými investory či daňové úlevy). U variant 2 až 4 operuje RIA s velmi podobnými náklady. Směrodatný je tedy především řádová výše těchto nákladů; diferenciace mezi variantami vzniká především s ohledem na jejich načasování, nuance ve výběru podniků k podpoře apod. (viz níže)
U varianty 1 nebyly nové přímé fiskální náklady v této fázi samostatně vyčísleny. To neznamená, že by tato varianta byla zcela bez nákladů. Náklady by vznikaly zejména v podobě přípravy metodik, konzultační kapacity, koordinace mezi institucemi a průběžné aktualizace výkladových nebo informačních materiálů. Předpokládáme však, že tyto činnosti by byly zajišťovány zejména v rámci stávající agendy a kapacit dotčených institucí, případně jejich realokací. Z tohoto důvodu nejsou zahrnuty jako samostatný přímý fiskální náklad.
V každé z variant 2 až 4 je obsažena nějaká forma státního transferu podnikům-startupům nebo investorům. V případě variant 2 a 3 vyžaduje jejich mechanismus dopředu stanovit (maximální) objem prostředků, které mohou k podpoře startupů být využity. Naopak varianta 4 stanoví rámec na základě kterého může být podpora poskytována, ale neobsahuje přímý mechanismus pro zastropování fiskálních výdajů. Ačkoliv jsou si tedy strukturou podobné, v případě varianty 4 jsou náklady úžeji provázané se samotnou poptávkou po podpoře, a jejich odhad poskytuje robustnější odhad vhodného objemu celkové podpory, než ex ante stanovená alokace programu či fondu.
Pro srovnatelnost hodnocení nákladů a přínosů variant 2 až 4 proto používáme společnou nákladovou bázi na samotná podpůrná opatření, která vychází z odhadu fiskálních nákladů na variantu 4. Tento odhad je založen na předpokladech o současné velikosti a struktuře startupů a andělského investování v České republice. Z těch vyplývá očekávané využívání daňových pobídek navázaných na investiční aktivitu a startupovou aktivitu.
Pro každou variantu ovšem používáme odlišný odhad administrativních nákladů spojených s její realizací. Obě složky výpočtu jsou blíže popsány v příloze 3. V případě varianty 4 vycházíme z předpokladů agentury CzechInvest o personálních potřebách na zajištění certifikace a relevantních IT systémech, u variant 2 a 3 počítáme s administrativními náklady jako podílem celkové spravované částky na základě mechanismu varianty (administrace grantů či fondu).[footnoteRef:6] Jelikož se jedná o fiskální náklady, nejsou zde zohledněny administrativní náklady jiných subjektů (příjemců podpory), které mohou být pro jednotlivé varianty rozdílné (viz kapitola 3.5.1). [6: U varianty 3 pak nejsou pro nedostatek informací zahrnuty jednorázové náklady související se založením a spuštěním nástroje pro spolufinancování.]
Náklady jsou prezentovány pro tři různé scénáře, které vyjadřují tři různé předpoklady o velikosti a aktivitě startupového, resp. investičního prostředí v ČR, které nelze přímo pozorovat. Je ovšem potřeba zdůraznit, že skutečná alokace v případě varianty 2 nebo 3 a výběr mezi nimi by měl zohlednit racionální poměr finančního impulsu k fixním administrativním nákladům. Lze přitom očekávat, že při navyšování (očekávané či ex ante) alokace budou realizovány úspory z rozsahu.
Tabulka 8: Přehled ročních přímých fiskálních nákladů
Scénář odhadu nákladů
Varianta 0
Varianta 1
Varianta 2
Varianta 3
Varianta 4
Nízký scénář
0 Kč
(náklady v rámci jiných opatření)
nemonetizováno (bez nového přímého fiskálního dopadu)
65 223 195 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
64 493 320 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
75 420 312 Kč
Střední scénář
0 Kč
(náklady v rámci jiných opatření)
nemonetizováno (bez nového přímého fiskálního dopadu)
129 323 423 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
127 876 238 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
137 257 305 Kč
Vysoký scénář
0 Kč
(náklady v rámci jiných opatření)
nemonetizováno (bez nového přímého fiskálního dopadu)
195 649 472 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
193 460 070 Kč (objem podpory škálován k variantě 4)
201 241 532 Kč
3.3. Kvantifikované přínosy a limity jejich vyčíslení
Přínosy varianty 1 vzhledem k nejistotě ohledně současného stavu i teoretického maxima využívání nástrojů, jejichž využívání by tato varianta měla zvýšit, není možné přímo kvantifikovat. Pro zachování souladu s odhadem nákladů této varianty je tak nevyčíslujeme, ovšem lze předpokládat, že vzhledem k jejich charakteru (viz níže) budou řádově menší než v případě ostatních variant. Konzultace s aktéry ve startupovém ekosystému v rámci zpracování RIA nenaznačují, že by bylo možné dosáhnout výrazného ekonomického přínosu a rozvoje startupového ekosystému díky vyššímu používání již existujících nástrojů bez zásadní změny jejich podoby.
Pro kvantifikaci přínosů variant 2 až 4 byl použit stejný výpočet na základě finančního impulsu v daném scénáři, což odpovídá velmi podobným mechanismům, které tyto varianty uplatňují (rozdělení finančních prostředků na základě nějakého procesu výběru příjemců). Na základě tohoto finančního impulsu a jeho dopadů na pravděpodobnost vzniku a přežití podniků, u kterých je očekávána vyšší tvorba přidané hodnoty než v případě běžných podniků, pak posuzujeme ekonomický benefit v 10letém horizontu vyjádřený v současné hodnotě. Jedná se tedy o vyjádření střednědobého nárůstu přidané hodnoty bez ohledu na to, jaká část z ní následně připadne komu (např. státu, investorům, zaměstnancům), a nelze ji přímo srovnávat s fiskálními náklady státu.
Tento výpočet ukazuje, že objemy podpory zvažované ve variantách 2 až 4 mohou v nízkém, středním a vysokém scénáři vést každý rok k přidané ekonomické hodnotě ve výši zhruba 23,7-51,4, 63,3-137,2, resp. 108-233,8 milionů Kč. Na základě veškeré dostupné evidence lze předpokládat, že tento odhad je validní pro všechny tři tyto varianty. Uvedené hodnoty ovšem nepředstavují vstup pro analýzu nákladů a přínosů, ve které by bylo možné jednoduše odečíst vyčíslené náklady od vyčíslených přínosů. Část přínosů a totiž není možné spolehlivě monetizovat a některé dopady se mohou projevit až v delším období.
To, v čem se jednotlivé varianty liší – například mechanismus výběru příjemců a zda se jedná přímo o podniky nebo investory či pravděpodobnost opakované podpory jednoho subjektu stejným mechanismem – totiž není v modelu zohledněno. To má dva důvody. Zaprvé neexistuje spolehlivá evidence o takových aspektech a rozdílech mezi jednotlivými mechanismy, kterou by bylo možné zahrnout do kvantitativního modelu. Zároveň ale ani neexistuje indikace, že by rozdíly v mechanismu rozdělení prostředků za stejného objemu mohly vést k řádově odlišným ekonomické přínosy..
Hlavním limitem kvantifikace přínosů je tedy nemožnost zohlednit vliv právě těch aspektů, v nichž se jednotlivé varianty liší. Takovým je například odlišný proces výběru příjemců podpory, který se liší načasováním ve vztahu k životnímu cyklu firmy i flexibilitou (např. periodické vyhlašování dotačních výzev na jedné straně a daňové zvýhodnění investic do certifikovaného podniku kdykoliv v průběhu roku na straně druhé). Stejně tak se liší v tom, který subjekt primárně provádí výběr příjemců: varianty 3 a 4 v různé míře využívají informace a rozhodnutí soukromých investorů, zatímco varianta 2 vychází z administrativního posouzení a rozhodování. To se může projevit ve schopnosti variant podpořit inovativní podniky s největším potenciálem škálování nebo v míře stimulace soukromého kapitálu pro investice nad rámec těch podpořených. Pro žádný z těchto efektů ovšem není dostupná evidence umožňující kvantifikaci, a proto je zohledňujeme pouze v rámci kvalitativního posouzení a analýzy rizik.
3.4. Dopady podle hlavních problémových oblastí
Tato část hodnotí jednotlivé varianty podle hlavních problémových oblastí, které byly identifikovány v analytické části RIA. Jde zejména o dostupnost raného kapitálu, schopnost startupů překlenout nejranější fázi vývoje, zapojení kvalifikovaných odborníků a právní, výkladovou a administrativní předvídatelnost. Hodnocení zachycuje očekávaný směr a relativní význam dopadů jednotlivých variant. Kvantifikované fiskální náklady a peněžně vyjádřitelné přínosy jsou uvedeny v samostatných částech této kapitoly. U varianty 0 je nutné zohlednit, že nejde o statický stav, ale o dynamickou nulovou variantu. Některé oblasti startupového prostředí proto mohou být částečně zlepšeny i bez startupového zákona, zejména prostřednictvím připravovaných změn pracovního práva, programů podpory strategických technologií, změn v oblasti penzijních fondů nebo fondů fondů. Aktivní varianty jsou proto hodnoceny podle toho, zda přinášejí dodatečný efekt nad rámec tohoto očekávaného vývoje.
Tabulka 9: Přehled dopadů variant podle hlavních problémových oblastí
Oblast dopadu
Varianta 0:
Varianta 1:
Varianta 2:
Varianta 3:
Varianta 4:
dynamická nulová varianta
nelegislativní opatření
mikrogranty
spoluúčast státu s business angels
ověření startupů a navazující úlevy
Dostupnost raného kapitálu
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
střední až vysoký dopad podle alokace
vysoký dopad
střední až vysoký dopad
Cash-flow a překlenutí nejranější fáze
nízký až střední přínos
nízký až střední přínos
střední až vysoký dopad
střední až vysoký dopad
střední dopad
Zapojení kvalifikovaných odborníků
střední až vysoký dopad v důsledku baseline opatření
nízký až střední přínos
nízký až střední přínos
nízký až střední přínos
nízký až střední dopad bez pracovněprávního modulu
Právní jistota a transakční náklady
střední až vysoký dopad v důsledku baseline opatření
střední přínos
nízký až střední přínos
nízký až střední přínos
nízký až střední přínos
3.4.1. Dostupnost raného kapitálu
Dostupnost raného kapitálu je jednou z hlavních oblastí, ve kterých mohou varianty přinést dodatečný efekt oproti dynamické nulové variantě. Varianta 0 počítá s určitým zlepšením kapitálového prostředí zejména prostřednictvím změn v oblasti penzijních fondů, fondů fondů a podpory strategických technologií. Tyto nástroje však působí spíše nepřímo, s časovým odstupem a zpravidla necílí přímo na nejranější fázi startupů. Dopad varianty 0 na dostupnost raného kapitálu je proto hodnocen jako nízký až střední.
Varianta 1 má v této oblasti rovněž nízký až střední dopad. Nelegislativní opatření mohou snížit informační a výkladovou nejistotu, zpřehlednit dostupné nástroje a snížit transakční náklady startupů nebo investorů. Sama o sobě však nevytvářejí nový finanční nástroj ani přímou investiční pobídku. Jejich dopad na objem raného kapitálu proto bude spíše nepřímý.
Varianta 2 může mít střední až vysoký dopad podle výše alokace, nastavení výzev a schopnosti cílit podporu na skutečně rané projekty s růstovým potenciálem. Mikrogranty nebo dotace v rámci Technologické inkubace zlepšují dostupnost prostředků přímo, a to zejména ve fázi, kdy startup ještě nemusí být připraven na standardní investici nebo bankovní financování. Jejich dopad je však omezen dostupnou alokací, podmínkami podpory a kvalitou výběru projektů.
Varianta 3 má nejvyšší očekávaný dopad na dostupnost raného kapitálu. Společné investice státu a business angels přímo mobilizují raný soukromý kapitál a zároveň zapojují investory, kteří mohou kromě financování přinášet zkušenosti, kontakty a tržní validaci projektu. Dopad varianty závisí zejména na zájmu soukromých investorů, nastavení poměru veřejného a soukromého kapitálu, pravidlech výběru startupů a schopnosti zajistit, aby veřejné prostředky doplňovaly soukromé investice, nikoli je nahrazovaly.
Varianta 4 má střední až vysoký očekávaný dopad. Daňové zvýhodnění business angel investorů může zvýšit atraktivitu investic do ověřených startupů a tím mobilizovat dodatečný soukromý kapitál. Oproti variantě 3 stát nerozhoduje přímo o jednotlivých investicích ani nevstupuje jako spoluinvestor. Dopad proto více závisí na reakci investorů na daňové zvýhodnění, na kvalitě certifikačního režimu a na tom, zda certifikace vytvoří dostatečně důvěryhodný signál pro soukromé investory.
3.4.2. Cash-flow a překlenutí nejranější fáze startupu
Druhou hlavní oblastí je schopnost startupů překlenout nejranější fázi vývoje. Nejde pouze o účetní ztrátu, ale obecně o období, kdy startup ověřuje produkt, validuje trh, sestavuje první tým, získává první zákazníky a často ještě nemá stabilní příjmy ani přístup k navazujícímu financování. Varianta 0 může přinést určité zlepšení prostřednictvím existujících nebo připravovaných programů podpory inovací a technologického rozvoje. Protože však tyto nástroje nemusí být přímo zaměřeny na nejranější fázi startupů a mohou být spojeny s podmínkami, které část mladých firem nesplní, je dopad dynamické nulové varianty hodnocen jako nízký až střední.
Varianta 1 má v této oblasti nízký až střední dopad. Nelegislativní opatření mohou snížit informační a transakční náklady a zlepšit schopnost startupů využít existující nástroje, ale neposkytují nový přímý zdroj financování ani okamžitou finanční úlevu. Jejich dopad na cash-flow proto bude záviset zejména na tom, zda se podaří zvýšit praktické využití již existujících programů, odpočtů nebo podpůrných služeb.
Varianta 2 má střední až vysoký dopad, protože mikrogranty nebo dotace v rámci Technologické inkubace mohou přímo zlepšit cash-flow startupů v rané fázi. Poskytují prostředky bez nutnosti okamžité návratnosti nebo vstupu investora do vlastnické struktury. To může být významné zejména u projektů, které potřebují financovat ověření produktu, technické řešení, první tržní validaci nebo služby nezbytné pro další rozvoj. Skutečný dopad bude záviset na velikosti podpory, rychlosti administrace, načasování výzev a míře, v jaké podpora směřuje k aktivitám, které by bez ní nevznikly nebo vznikly později.
Varianta 3 má střední až vysoký dopad. Společné investice státu a business angels mohou startupům přinést významné financování v rané fázi a tím zlepšit jejich schopnost překlenout období před navazujícím financováním nebo stabilnějšími příjmy. Na rozdíl od grantů však investiční financování předpokládá vstup investora, vyjednání podmínek a vhodnou připravenost startupu na investici. Dopad na cash-flow proto závisí na dostupnosti kvalifikovaných investorů, nastavení investičního procesu a počtu podpořených startupů.
Varianta 4 má střední dopad. Daňové zvýhodnění business angel investorů může nepřímo zlepšit cash-flow tím, že zvýší dostupnost soukromého kapitálu pro ověřené startupy. Prodloužení využitelnosti daňové ztráty může pomoci firmám, které dosáhnou ziskovosti až později, a lépe tak zohlednit delší vývojový cyklus startupů. Tento nástroj však nepůsobí jako okamžitý zdroj hotovosti v nejranější fázi, protože jeho hodnota se projeví zejména tehdy, pokud startup v budoucnu dosáhne zisku.
3.4.3. Zapojení kvalifikovaných odborníků
Pokud připravované změny pracovního práva povedou ke snížení právní nejistoty a zpřehlednění podmínek spolupráce, může mít varianta 0 v této oblasti střední až vysoký dopad. Tento dopad však závisí na výsledné podobě změn, jejich přijetí a praktické aplikaci.
Varianta 1 má nízký až střední dopad. Nelegislativní snížení nejistoty může zlepšit orientaci startupů v existujících možnostech spolupráce, využívání ESOP nebo v pravidlech pro práci s odborníky. Může také snížit část transakčních nákladů spojených s právním a daňovým výkladem. Nevytváří však nový pracovní režim ani přímou finanční pobídku pro zapojení kvalifikovaných osob.
Varianta 2 má nízký až střední dopad. Mikrogranty mohou nepřímo pomoci financovat zapojení odborníků, vývojářů, poradců nebo VaV kapacit, pokud jsou tyto výdaje způsobilé v rámci programu. Jejich hlavní účel však směřuje k financování projektu nebo rané fáze rozvoje startupu, nikoli ke změně pravidel práce, snížení odvodových nákladů nebo dlouhodobé motivaci pracovníků.
Varianta 3 má rovněž nízký až střední dopad. Společné investice státu a business angels mohou zlepšit finanční možnosti startupu, a tím nepřímo usnadnit nábor nebo zapojení kvalifikovaných osob. Dopad je však zprostředkovaný přes dostupnost kapitálu, nikoli přes samostatný nástroj zaměřený na pracovní vztahy, náklady práce nebo motivační programy.
Varianta 4 má v základní subvariantě 4.1 nízký až střední dopad. Certifikace, daňové zvýhodnění business angel investorů a delší využitelnost daňové ztráty mohou zlepšit financování startupů, a tím nepřímo i jejich schopnost zapojit kvalifikované lidi. Nejde však primárně o nástroje zaměřené na flexibilitu spolupráce nebo náklady práce. Pokud by byly aktivovány pracovněprávní subvarianty 4.2 nebo 4.3, dopad varianty 4 na zapojení kvalifikovaných odborníků by bylo nutné hodnotit samostatně. Subvarianta 4.2 by pravděpodobně měla vyšší dopad na flexibilitu spolupráce, ale také vyšší riziko zneužití a daňově-odvodové optimalizace. Subvarianta 4.3 by měla nižší právní riziko, ale pravděpodobně také nižší atraktivitu pro část startupů a pracovníků.
3.4.4. Právní jistota a transakční náklady
Právní jistota a transakční náklady mají v hodnocení průřezový charakter. Ovlivňují, zda startupy, investoři a pracovníci dokážou existující nebo nové nástroje skutečně využívat, zda jsou pravidla srozumitelná, jak vysoké jsou náklady na právní, daňové a administrativní zajištění a jaké je riziko pozdějšího zpochybnění zvoleného postupu.
Dynamická nulová varianta může v této oblasti přinést střední až vysoký dopad, zejména pokud dojde k přijetí a praktickému uplatnění připravovaných změn pracovního práva a pokud se současně zlepší srozumitelnost existujících programových a investičních nástrojů. Tento dopad je však podmíněn tím, že připravované změny skutečně sníží výkladovou nejistotu a budou pro startupy prakticky využitelné.
Varianta 1 má v této oblasti střední přínos. Její hlavní smysl spočívá právě ve snížení právní, výkladové a administrativní nejistoty. Metodiky, regulatorní konzultace, sjednocené informace a výkladová podpora mohou snížit náklady startupů na orientaci v pravidlech a zvýšit předvídatelnost komunikace s veřejnou správou. Bez změny právního rámce však tato varianta nemůže odstranit nejistotu v takovém rozsahu jako výslovná legislativní úprava.
Varianta 2 má nízký až střední přínos. Mikrogranty nebo granty v rámci Technologické inkubace mohou zpřehlednit pravidla pro konkrétní program podpory, zejména pokud budou mít jednoduché podmínky, jasná hodnoticí kritéria a přiměřenou administrativu. Neřeší však širší právní nejistotu startupů v oblasti investic, pracovních vztahů nebo daňových nástrojů.
Varianta 3 má nízký až střední přínos. Společné investice státu a business angels mohou vytvořit jasnější rámec pro konkrétní investiční transakce a zapojit soukromé investory do výběru projektů. Současně však vyžadují složitější smluvní, investiční a právní nastavení vztahů mezi státem, investory a startupem. Tím mohou část transakčních nákladů snížit, ale zároveň vytvářejí nové náklady spojené s nastavením a správou investičního mechanismu.
Varianta 4 má nízký až střední přínos. Certifikace startupů a navazující daňové nástroje mohou zvýšit předvídatelnost pro startupy a investory, kteří splní podmínky režimu. Certifikace může zároveň vytvořit jednotný rámec pro další podporu startupů. Část nejistoty však zůstává u vymezení hranic certifikace, doložení nároku, kontroly splnění podmínek a rizika, že pravidla budou příliš široká, příliš úzká nebo administrativně náročná.
3.4.5. Dlouhodobé a sekundární dopady
Podpora startupového ekosystému může přinést řadu nepřímých, dlouhodobějších přínosů, které se projevují šířeji v ekonomice, a proto není možné je spolehlivě kvantifikovat. Mezi takové přínosy paří například:
· Zakladatelé a klíčoví zaměstnanci úspěšných startupů investují své prostředky a znalosti do dalších podniků. Na příkladech lze pozorovat, že zakládají nové, ambicióznější projekty, stávají se andělskými investory a financují další generaci startupů; i zaměstnanci si odnášejí osvědčené know-how do mladších firem. Finanční i lidský kapitál se pak v rámci startupového ekosystému recykluje bez potřeby dodatečné intervence státu.
· Hustší startupový ekosystém může zvyšovat návratnost investic do výzkumu a vývoje, kde působí jako podpora komercializace. Příklady a dobrá praxe z obdobných podniků mohou dělat jednodušší cestu, kterou se znalosti přemění v komerční produkty.
· Vznik a úspěch nových firem působí i na další podniky – konkurence je nucena inovovat, klienti startupů získávají přístup k novým produktům nebo službám. Přesun kapitálu od zastaralých podniků k inovativním je jedním z hlavních kanálů zvyšování produktivity v ekonomice.
· Aktivnější startupový ekosystém, který je méně závislý na několika málo investorech zjednodušuje hledání partnerů a investic pro všechny aktéry. Startupová aktivita tak může lépe reagovat na technologické či tržní příležitosti a více se projevit i mimo současná regionální těžiště. Navíc se snižuje riziko odchodu perspektivních podnikatelských záměrů do zahraničí.
Je tedy pravděpodobné, že v horizontu 5-10 let budou pozitivní dopady typově širší a dotknou se více podniků, než je na první pohled z kvantifikovaných přínosů variant patrné. Navíc platí, že zatímco tyto dopady nemohou být započteny do peněžních přínosů, většina nákladů v penězích vyčíslena je. Proto je pravděpodobné, že celkový dopad opatření – pokud skutečně způsobí nárůst počtu vznikajících a přežívajících startupů – je pozitivnější, než naznačuje rozdíl kvantifikovaných nákladů a přínosů. Při zvažování volby mezi variantami níže je proto potřeba brát v potaz i nekvantifikované přímé dopady. Zároveň ale nelze tvrdit, že existuje přímá vazba mezi konkrétními navrhovanými nástroji a těmito dopady.
3.5. Rizika, náklady implementace a právní náročnost
Vedle očekávaných přínosů je nutné hodnotit také rizika, administrativní náročnost, právní proveditelnost a míru nejistoty jednotlivých variant. Tyto dopady nejsou vždy přímo monetizovatelné, ale jsou podstatné pro posouzení, zda je daná varianta prakticky proveditelná a zda její očekávané přínosy nejsou spojeny s nepřiměřenými náklady, rizikem zneužití nebo obtížnou kontrolovatelností. Hodnocení v této části má relativní charakter. U administrativní, právní a implementační náročnosti vyšší hodnocení znamená vyšší nároky na veřejnou správu, startupy, investory nebo správce programů. U rizik vyšší hodnocení znamená vyšší pravděpodobnost zneužití, špatného cílení, narušení trhu nebo nejistoty skutečných dopadů.
Tabulka 10: Přehled rizik, administrativní a implementační náročnosti variant
Oblast
Varianta 0:
Varianta 1:
Varianta 2:
Varianta 3:
Varianta 4:
dynamická nulová varianta
nelegislativní opatření
mikrogranty
spoluúčast státu s business angels
ověření startupů a navazující úlevy
Administrativní náročnost pro stát
bez nové administrace nad rámec baseline
nízká až střední
střední až vysoká
střední až vyšší
střední až vysoká
Administrativní náročnost pro regulované subjekty
Bez nových procesů a povinností
nízká
střední
nízká až střední
střední
Náročnost cílení a ověření způsobilosti
bez nové startupové certifikace
nízké
střední až vysoká
vysoká
střední
Riziko zneužití, optimalizace nebo špatného cílení
rizika spojená s baseline opatřeními
nízké až střední
střední
střední
střední až vyšší
Narušení trhu a hospodářské soutěže
dopady baseline opatření
nízké
střední
střední
střední
Implementační složitost
opatření předpokládaná v baseline
nízká až střední
střední až vyšší
vysoká
střední až vyšší
Míra nejistoty dopadů
střední
nízká až střední
střední
vyšší
vyšší
3.5.1. Administrativní náročnost
Varianta 0 nepředpokládá novou administraci nad rámec opatření zahrnutých v dynamické nulové variantě. Administrativní náročnost proto nevzniká přímo ze startupového zákona, ale z již existujících nebo připravovaných nástrojů, například programové podpory, pracovněprávních změn nebo nástrojů dlouhodobého kapitálu.
Varianta 1 má nízkou až střední administrativní náročnost pro stát a potenciál snížit náklady nutné administrace pro startupy, jejich zaměstnance a investory. Vyžaduje přípravu metodik, konzultací, sjednocených informačních materiálů a koordinaci mezi institucemi. Nevyžaduje však rozsáhlý systém žádostí, certifikace, poskytování finanční podpory ani následné kontroly nárokových režimů.
Varianta 2 má střední až vysokou administrativní náročnost. Mikrogranty nebo dotace v rámci Technologické inkubace vyžadují přípravu výzev, příjem a hodnocení žádostí, kontrolu způsobilých výdajů, reporting a monitoring výsledků. Administrativní náročnost může být na straně státu nižší, pokud se podaří využít existující programovou infrastrukturu, ale i tehdy zůstává vyšší než u čistě nelegislativní varianty. Na straně příjemců – startupů – vznikne především nutnost orientovat se v podmínkách programu, podat žádost a splnit vykazovací povinnosti.
Varianta 3 má střední až vysokou administrativní náročnost především na straně státu. Společné investice státu a business angels vyžadují řízení investičního procesu, smluvních vztahů, správy podílů, monitoringu investic a výstupu z investice. Jde proto o variantu, která je administrativně nejnáročnější pro stát, pro startupy ale nevytváří nutnost žádostí a reportingu nad rámec běžného vztahu s investory.
Varianta 4 má střední až vysokou administrativní náročnost. Certifikace startupů a navazující daňové nástroje vyžadují ověření způsobilosti, evidenci nároků, metodickou podporu, komunikaci s finanční správou a následnou kontrolu splnění podmínek. To vyžaduje nastavení a chod odpovídajících procesů na straně státu, ale také dokládání patřičných podkladů pro rozhodnutí od startupů. Administrativní náročnost bude záviset zejména na tom, jak budou nastavena kritéria certifikace.
3.5.2. Náročnost cílení a ověření způsobilosti
Náročnost cílení je nízká u varianty 1, protože nelegislativní zlepšení nejistoty zpravidla nevyžaduje formální výběr příjemců podpory ani rozsáhlé ověřování nároku. Určitá míra cílení může být potřeba u individuálních konzultací nebo specializovaných metodických služeb, ale nejde o nárokový ani finančně selektivní režim.
U varianty 2 je náročnost cílení střední až vysoká. Dotační nástroj musí vymezit oprávněné žadatele, hodnoticí kritéria, způsobilé výdaje a způsob kontroly výsledků. Rizikem je příliš široké nastavení, které povede k podpoře běžných podnikatelských aktivit bez dostatečného růstového potenciálu, nebo naopak příliš úzké nastavení, které vyloučí legitimní startupy v rané fázi.
U varianty 3 je náročnost cílení vysoká. Společné investice státu a business angels vyžadují výběr vhodných soukromých investorů, nastavení podmínek jejich zapojení, výběr startupů, ověření kvality investičního rozhodování a kontrolu, že stát nevstupuje do projektů mimo zamýšlenou cílovou skupinu. Cílení je zde složitější než u grantů, protože zahrnuje nejen startupy, ale i soukromé investory a investiční proces.
V případě varianty 4 je náročnost cílení rovněž vysoká. Certifikace startupů musí dostatečně přesně odlišit oprávněné startupy od běžných mladých firem a současně nevyloučit legitimní startupy v rané fázi. Náročné je nejen samotné vymezení podmínek, ale také jejich ověření, evidence a následná kontrola. Kvalita certifikačního procesu je proto klíčovým předpokladem účinnosti celé varianty.
3.5.3. Riziko zneužití, optimalizace nebo špatného cílení
Varianta 1 má nízké až střední riziko zneužití. Nelegislativní opatření sama o sobě nevytvářejí přímý nárok na finanční podporu ani daňové zvýhodnění. Riziko může vznikat zejména tehdy, pokud by metodiky nebo konzultace byly poskytovány nejednotně, nebyly dostatečně transparentní nebo by byly využívány k legitimizaci hraničních postupů. Varianta 2 má střední riziko. Granty mohou vést k účelovému přizpůsobování projektů podmínkám výzev, k podpoře aktivit s nízkým skutečným dodatečným efektem nebo k financování činností, které by startupy realizovaly i bez podpory. Toto riziko lze omezit kvalitním výběrem projektů, kontrolou způsobilých výdajů, přiměřenými milníky a průběžným vyhodnocováním výsledků. Varianta 3 má střední riziko. Zapojení business angels snižuje riziko chybovosti čistě administrativního výběru projektů, protože část rozhodování a rizika nesou soukromí investoři. Zůstává však riziko špatného cílení, střetu zájmů, nevhodného ocenění startupů, podpory investic, které by proběhly i bez účasti státu, nebo koncentrace podpory u úzkého okruhu investorů. Varianta 4 má střední až vyšší riziko. Certifikace startupů, daňové zvýhodnění business angel investorů a delší využitelnost daňové ztráty vytvářejí silnější pobídky k optimalizaci. Riziko se týká zejména účelového splnění podmínek certifikace, podpory investic mimo zamýšlenou cílovou skupinu, využití daňové úlevy u investic, které by proběhly i bez podpory, a účelového nakládání s daňovou ztrátou. Pokud by byly v budoucnu aktivovány pracovněprávní subvarianty varianty 4, bylo by nutné hodnotit jejich rizika samostatně. Subvarianta založená na spolupráci s OSVČ by byla spojena zejména s rizikem daňově-odvodové optimalizace a substituce HPP. Subvarianta založená na upravených DPP/DPČ by měla pravděpodobně nižší riziko zneužití, ale také nižší atraktivitu pro část startupů a pracovníků.
3.5.4. Riziko narušení trhu a hospodářské soutěže
Riziko narušení trhu je nejnižší u varianty 1. Nelegislativní zlepšení nejistoty zpravidla nezakládá přímé finanční zvýhodnění konkrétních startupů, ale spíše zpřesňuje informace, metodiky a konzultační podporu. Dopad na soutěžní podmínky by proto měl být omezený. Varianta 2 má střední riziko narušení trhu, protože grantová podpora je selektivní. Podporuje pouze vybrané startupy nebo projekty, a může tak zvýhodnit podpořené subjekty oproti jiným firmám, které obdobnou podporu nezískají. Toto riziko lze omezit transparentními pravidly, přiměřenou výší podpory, jasným vymezením cílové skupiny a důrazem na dodatečnost. Varianta 3 má rovněž střední riziko. Společné investice státu a business angels zvýhodňují startupy, do nichž stát spoluinvestuje. Riziko je částečně omezeno tím, že stát investuje společně se soukromými investory a má pouze menšinovou roli. Přesto jde o selektivní podporu vybraných firem, a proto je nutné nastavit pravidla tak, aby nedocházelo k neodůvodněnému zvýhodnění konkrétních investorů nebo startupů. Varianta 4 má střední riziko narušení trhu. Certifikace startupů a daňové zvýhodnění business angel investorů mohou zlepšit pozici certifikovaných startupů při získávání kapitálu oproti firmám, které podmínky nesplní. Riziko narušení soutěže proto vyplývá zejména ze selektivního vymezení oprávněných startupů a investorů. Samotná certifikace ale automaticky neznamená žádnou podporu – pro tu musí dojít k ekonomické aktivitě investora nebo podniku. Klíčové proto je, aby certifikační kritéria byla věcně odůvodněná, přiměřená a kontrolovatelná.
3.5.5. Právní náročnost a implementační složitost
Varianta 1 má nízkou až střední implementační složitost. Lze ji zavádět postupně prostřednictvím metodik, konzultací a sjednocených informačních materiálů. Náročnost spočívá zejména v koordinaci institucí, kvalitě metodického vedení a schopnosti zajistit, aby nešlo pouze o formální dokumenty bez reálné změny praxe. Varianta 2 má střední implementační složitost. Granty lze opřít o existující programovou infrastrukturu, zejména pokud budou navázány na Technologickou inkubaci nebo obdobný program. Přesto vyžadují přípravu výzev, hodnoticích kritérií, administraci žádostí, kontrolu a monitoring výsledků. Varianta 3 má vysokou implementační složitost. Vyžaduje nastavení investičního mechanismu, pravidel spolufinancování, výběru investorů a startupů, smluvních vztahů, správy podílů, monitoringu investic a výstupu z investice. Z implementačního hlediska jde proto o nejsložitější aktivní variantu, což způsobuje i ze všech variant pravděpodobně nejdelší prodlevu mezi rozhodnutím a změnou v praxi Varianta 4 má střední až vyšší implementační složitost. Vyžaduje legislativní úpravu, nastavení certifikačního procesu, metodickou podporu, úpravu daňové administrace a následnou kontrolu splnění podmínek. Náročnost bude záviset zejména na jednoduchosti a kontrolovatelnosti certifikačních kritérií a na praktickém nastavení spolupráce mezi institucemi.
3.5.6. Míra nejistoty dopadů
Nejistota skutečných dopadů se týká toho, zda nástroj po zavedení skutečně povede k očekávaným změnám v chování startupů, investorů, pracovníků nebo veřejné správy. U varianty 1 je nejistota skutečných dopadů nízká až střední. Fiskální a právní rizika jsou omezená, skutečný efekt však závisí na tom, zda budou metodiky a konzultace dostatečně autoritativní, prakticky využitelné a skutečně využívané startupy i veřejnou správou. U varianty 2 je nejistota skutečných dopadů střední. Výši alokace a počet podpořených projektů lze relativně dobře kontrolovat, nejistý však zůstává skutečný dopad podpory na růst startupů a rozsah aktivit, které by bez podpory nevznikly nebo vznikly později. U varianty 3 je nejistota skutečných dopadů střední až vyšší. Dopady závisí zejména na zájmu soukromých investorů, kvalitě výběru startupů, nastavení investičního mechanismu, vývoji hodnoty podílů a budoucí návratnosti investic. Nejisté je také to, do jaké míry veřejné prostředky skutečně přilákají dodatečný soukromý kapitál, a do jaké míry pouze nahradí investice, které by proběhly i bez účasti státu. V této oblasti je též dostupných relativně méně informací o dopadech podobných nástrojů v zahraničí. U varianty 4 je nejistota skutečných dopadů střední. Základní parametry režimu lze vymezit relativně přesně, skutečný dopad však závisí na tom, kolik startupů splní podmínky certifikace, jak silně budou andělští investoři reagovat na daňové zvýhodnění a v jakém rozsahu bude využita delší doba uplatnění daňové ztráty.
Celkově lze shrnout, že nejnižší rizika a implementační náročnost má varianta 1, její očekávaný přímý dopad je však omezenější. Varianta 2 je administrativně a právně náročnější než varianta 1, ale její náklady a rozsah lze do určité míry řídit prostřednictvím alokace, podmínek výzev a využití existující programové infrastruktury. Varianta 3 má silnější vazbu na mobilizaci soukromého kapitálu, ale je právně a implementačně nejsložitější. Varianta 4 vytváří systémovější rámec pro cílenou podporu startupů, ale vyžaduje kvalitní certifikační proces a kontrolovatelné nastavení daňových úlev. Při výběru varianty je proto nutné posoudit nejen očekávanou účinnost, ale také schopnost veřejné správy daný nástroj spolehlivě implementovat a řídit související rizika.
3.6. Souhrnné vyhodnocení variant
Souhrnné porovnání variant vychází z hodnocení dopadů podle hlavních problémových oblastí, fiskálních a administrativních nákladů, právní náročnosti, rizika zneužití, narušení trhu a míry nejistoty. Hodnocení má relativní charakter a slouží k porovnání variant mezi sebou. U přínosových kritérií vyšší hodnocení znamená vyšší očekávaný přínos. U nákladových, rizikových a implementačních kritérií vyšší hodnocení znamená vyšší náklad, vyšší riziko nebo vyšší složitost.
Tabulka 11: Souhrnné porovnání variant podle hlavních dopadů
oblast Dopadu
Varianta 0
Varianta 1
Varianta 2
Varianta 3
Varianta 4
Dostupnost raného kapitálu
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
vysoký dopad
vysoký dopad
střední až vysoký dopad
Cash-flow startupů v rané fázi
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
střední dopad
střední dopad
střední dopad
Zapojení kvalifikovaných odborníků
střední až vysoký
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
Právní jistota a transakční náklady startupů
střední až vysoký
střední dopad
nízký až střední dopad
nízký až střední dopad
střední dopad
Fiskální náklady
zahrnuto v dynamické nulové variantě
nízké
střední až vysoké podle alokace
střední podle alokace a návratnosti
střední
Administrativní náročnost
bez nové administrace nad rámec baseline
nízká až střední
střední až vysoká
střední
střední až vysoká
Náročnost cílení a ověření způsobilosti
bez nové startupové certifikace
nízká
střední až vysoká
vysoká
vysoká
Riziko zneužití, optimalizace nebo špatného cílení
rizika spojená s baseline opatřeními
nízké až střední
střední
střední
střední až vyšší
Narušení trhu a hospodářské soutěže
dopady baseline opatření
nízké
střední
střední
střední
Implementační složitost
opatření předpokládaná v baseline
nízká až střední
střední až vyšší
vysoká
střední až vyšší
Míra nejistoty dopadů
střední
nízká až střední
střední
střední až vyšší
střední
Pozn.: Hodnocení v tabulce má relativní charakter. U přínosových kritérií vyšší hodnocení znamená vyšší očekávaný přínos. U nákladových, rizikových a implementačních kritérií vyšší hodnocení znamená vyšší náklad, vyšší riziko nebo vyšší složitost. Varianta 0 slouží jako referenční stav, vůči němuž jsou posuzovány aktivní varianty.
Z porovnání vyplývá, že varianta 0 sice zohledňuje významná opatření mimo startupový zákon, ale sama o sobě neřeší dostatečně přímo dostupnost kapitálu a podpory v nejranější fázi startupu. Její přínos je významnější zejména v oblastech, které jsou již předmětem jiných změn, například pracovního práva, podpory strategických technologií nebo dlouhodobého kapitálu.
Varianta 1 má nejnižší fiskální, administrativní a právní náročnost z aktivních variant. Je vhodná zejména pro snížení informační, výkladové a administrativní nejistoty a pro lepší využití existujících nástrojů. Její slabinou je omezený přímý dopad na dostupnost raného kapitálu a cash-flow startupů, protože nevytváří nový finanční nástroj ani novou investiční pobídku.
Varianta 2 má silnější přímý dopad na nejranější fázi startupů než varianta 1, protože poskytuje veřejnou podporu formou mikrograntů nebo obdobného grantového nástroje. Její přínos spočívá zejména v možnosti financovat ověření produktu, první tržní kroky nebo další aktivity před získáním navazující investice. Současně však vyžaduje kvalitní výběr projektů, administraci žádostí, kontrolu využití prostředků a nastavení podpory tak, aby nedocházelo k vysoké míře mrtvé váhy.
Varianta 3 má nejsilnější očekávaný dopad na mobilizaci raného kapitálu, protože zapojuje stát společně se soukromými andělskými investory. Její výhodou je využití soukromého investičního rozhodování, sdílení rizika a možnost přilákat dodatečný soukromý kapitál. Zároveň jde o variantu s nejvyšší právní, smluvní a implementační náročností. Účinnost varianty závisí zejména na zájmu investorů, kvalitě investičního mechanismu, nastavení pravidel spolufinancování, kontrole střetu zájmů a budoucí návratnosti investic.
Varianta 4 vytváří systémovější rámec podpory prostřednictvím ověření nebo certifikace startupů a navazujících úlev. Její hlavní přínos spočívá v možnosti lépe cílit daňové zvýhodnění business angel investic a delší využitelnost daňové ztráty na startupy s růstovým potenciálem. Současně vytváří infrastrukturu, kterou lze v budoucnu využít i pro další nástroje, a tedy snižuje transakční náklady s nimi spojené. Hlavním omezením je vysoká náročnost správného vymezení startupu, ověření způsobilosti, kontroly nároků a omezení rizika optimalizace.
Celkově platí, že varianty se liší nejen intenzitou očekávaného dopadu, ale také typem nákladů a rizik. Varianta 1 je nejméně nákladná a nejrychleji proveditelná, ale má omezenější účinnost. Varianta 2 přímo podporuje nejranější fázi startupů, avšak za cenu vyšší administrativní náročnosti a rizika špatného cílení. Varianta 3 nejvíce posiluje raný kapitál a zapojuje soukromé investory, ale je právně a implementačně nejsložitější. Varianta 4 vytváří dlouhodobě využitelný certifikační rámec a navazující úlevy, ale její úspěch závisí na kvalitě cílení, jednoduchosti administrace a skutečné reakci investorů.
3.7. Citlivost výsledků a omezení hodnocení
Výsledky hodnocení je nutné interpretovat jako orientační scénářové posouzení, nikoli jako přesnou predikci budoucích dopadů. Skutečný dopad jednotlivých variant bude záviset na konečné podobě nástrojů, rozsahu jejich využití, chování startupů, investorů a veřejné správy a také na tom, jak se v praxi projeví opatření zahrnutá v dynamické nulové variantě. Prvním zdrojem nejistoty je samotná dynamická nulová varianta. Ta předpokládá, že některé připravované nebo předvídatelné změny mimo startupový zákon budou přijaty a budou mít praktický dopad na startupové prostředí. To se týká zejména pracovního práva, podpory strategických technologií, investování penzijních fondů a nástrojů typu fondů fondů. Pokud by se tato opatření neuskutečnila, byla přijata v odlišné podobě nebo se v praxi ukázala jako méně účinná, zvýšil by se prostor pro dodatečný přínos zvažovaných variant. Druhým zdrojem nejistoty je omezená dostupnost dat o českém startupovém ekosystému. Neexistuje jednotný administrativní registr startupů, který by zachycoval inovativnost, škálovatelnost, fázi rozvoje, investice, využití business angel kapitálu, přežití firem, relokace do zahraničí nebo způsob zapojení pracovníků. Část hodnocení proto vychází z kombinace dostupných administrativních dat, veřejných databází, konzultací, zahraniční evidence a scénářových předpokladů.
U varianty 1 je hlavní nejistotou skutečný dopad nelegislativních opatření na chování startupů a veřejné správy. Metodiky, konzultace a sjednocené informace mohou snížit transakční náklady a zlepšit využívání existujících nástrojů, ale jejich účinnost závisí na kvalitě zpracování, autoritě vydávajících institucí, jednotnosti výkladu a ochotě adresátů je využívat. U varianty 2 je výsledek citlivý zejména na výši alokace, velikost podpory na jeden projekt, kvalitu výběru startupů, administrativní jednoduchost a míru skutečné dodatečnosti. Pokud by granty financovaly převážně aktivity, které by vznikly i bez podpory, skutečný přínos by byl nižší. Naopak při dobrém cílení na projekty v nejranější fázi může být dopad vyšší než u obecnějších podpůrných programů. U varianty 3 je výsledek citlivý zejména na zájem andělských investorů, poměr veřejného a soukromého kapitálu, pravidla výběru investorů a startupů, nastavení práv a povinností státu jako spoluinvestora, vývoj hodnoty podílů a budoucí návratnost investic. Významnou nejistotou je také to, zda veřejné prostředky skutečně přilákají dodatečný soukromý kapitál, nebo zda částečně nahradí investice, které by proběhly i bez účasti státu. U varianty 4 je výsledek citlivý zejména na nastavení certifikačních kritérií, administrativní náročnost ověření startupu, reakci business angel investorů na daňové zvýhodnění a skutečné využití delší doby uplatnění daňové ztráty. Příliš široká certifikace by zvyšovala fiskální náklady a riziko optimalizace, zatímco příliš úzká certifikace by mohla vyloučit část legitimních startupů v rané fázi.
Samostatnou nejistotou jsou pracovněprávní subvarianty varianty 4. Jejich potřebnost závisí na tom, zda změny pracovního práva zahrnuté v dynamické nulové variantě budou přijaty a zda v praxi dostatečně sníží právní nejistotu spolupráce startupů s kvalifikovanými odborníky. Z tohoto důvodu nejsou subvarianty 4.2 a 4.3 zahrnuty do základního hodnocení jako samostatné hlavní varianty, ale jsou posuzovány jako možné adaptabilní doplnění certifikačního režimu. Kvantifikované výsledky proto nelze chápat jako úplné vyčíslení čistého společenského dopadu. Část nákladů, zejména fiskálních a administrativních, je možné odhadnout relativně přímo. Naopak část přínosů, zejména dlouhodobé efekty na vznik úspěšných firem, rozvoj investorského ekosystému, šíření know-how, komercializaci výzkumu nebo budoucí daňové výnosy, zůstává obtížně monetizovatelná. Hodnocení proto slouží především k porovnání variant, identifikaci hlavních zdrojů nejistoty a vymezení podmínek, za kterých mohou být jednotlivé varianty účinné.
4. Stanovení pořadí variant a výběr nevhodnějšího řešení
4.1. Kritéria pro výběr doporučeného řešení
Výběr doporučeného řešení vychází ze souhrnného vyhodnocení nákladů, přínosů, rizik a nejistot uvedeného v kapitole 3. Pro stanovení pořadí variant se při hodnocení dopadů regulace využívají typicky 3 kritéria:
a) účinnost, tedy schopnost varianty přispět k dosažení cílů návrhu, zejména zlepšit dostupnost raného kapitálu, cash-flow startupů v rané fázi, zapojení kvalifikovaných odborníků a právní či administrativní předvídatelnost,
b) hospodárnost, tedy poměr mezi očekávanými přínosy varianty a jejími fiskálními, administrativními a transakčními náklady a
c) robustnost a proveditelnost, tedy míra, v jaké je očekávaný dopad varianty podložen dostupnými daty a evidencí, jak citlivý je na vstupní předpoklady a jaká rizika jsou spojena s cílením, zneužitím, implementací a kontrolou.
Tato tři kritéria lze využít pro zhodnocení variant, ale nejsou dostatečně detailní pro výběr mezi některými z variant, které jsou si v rámci těchto kritérií velice podobné, ale nesou s sebou odlišná rizika. Výběr doporučené varianty se tedy opírá jak o kritéria účinnosti, hospodárnosti a robustnosti, tak o zhodnocení toho, která rizika jsou nejlépe řiditelná a preferovaná gestorem zákona.
4.2. Vyhodnocení variant podle kritérii
Varianta 0 představuje stav, který lze předpokládat po zavedení připravovaných změn v oblasti dostupnosti financí a pracovního práva. Jak analýza popisuje výše, tyto změny mohou podstatně zlepšit situaci startupového prostředí, ale nezaměřují se na dostupnost kapitálu v rané fázi podnikání. Pozitivní efekt varianty na dostupnost kapitálu v této fázi přesto předpokládat lze – podstatné zlepšení situace startupů v pozdější fázi zvyšuje atraktivitu investic i do rané fáze startupů. Její účinnost v této oblasti je ale omezena tím, jak nepřímý (a nerobustní) tento efekt je a tím, že právě nedostatek startupů v rané fázi vývoje může působit jako úzké hrdlo celého ekosystému. Robustnost této varianty zásadně snižuje nejistota jak ohledně konečného stavu relevantních nástrojů, tak jejich skutečného dopadu na chování investorů a podniků.
Variantu 1 lze považovat za hospodárnou, neboť má nízké fiskální, administrativní a transakční náklady, a přesto cílí na některé z identifikovaných bariér. Pro řešení nedostupnosti kapitálu v rané fázi životního cyklu startupů se ale, stejně jako u varianty 0, jedná pouze o nepřímý efekt (snížení rizik pramenící z právní nejistoty zvyšuje atraktivitu investic do startupů i v rané fázi). Vzhledem k závažnosti problému tak varianta představuje relativně „poddimenzovanou“ intervenci. Zároveň je účinnost této varianty založena na méně jistých předpokladech (např. o skutečném významu bariér, které adresuje) a interaguje spíše s existujícím právním stavem, než ekonomickými faktory ovlivňujícími aktivitu firem. Proto je sice proveditelná, ale málo robustní.
Varianta 2 je s ohledem na dostupnou evidenci a fakt, že v ní obsažené nástroje přímo reagují na klíčový problém identifikovaný v současném stavu, hodnocena jako účinná. Výhradní role veřejných prostředků a administrativní rozhodování v její intervenční logice v kombinaci s jejich načasováním v životním cyklu podniků ovšem vytváří riziko mrtvé váhy a vytlačování soukromých investic. Státní dotace může vést k účelovému přizpůsobování projektů podmínkám výzev nebo k financování činností, které by startupy realizovaly i bez podpory. Zároveň je v případě velmi brzkých grantů zvýšena nejistota ohledně kvality záměrů, které mají být podpořeny. To limituje hospodárnost této varianty.
Varianta 3 také přímo adresuje nedostatek raného kapitálu a zároveň stimuluje rozvoj sektoru andělských investorů, což z ní činí účinnou variantu. Hospodárnost varianty je o něco vyšší než u varianty 2, protože pro cílení intervencí používá soukromé investiční rozhodování a se soukromými investory je sdíleno riziko jednotlivých investic. K tíži jde variantě především její vysoká náročnost a dlouhý časový horizont implementace a potřeba dohledu nad korupčními, finančními či reputačními riziky pro stát. Tato varianta je také méně efektivní kvůli nízké znovupoužitelnosti rozhodnutí o spoluinvestici (není vhodné cíleně podporovat startup s majetkovým podílem státu).
Varianta 4 je účinná ze stejných důvodů, jako varianta 3, přičemž stimuluje andělské investory příměji a bezprostředně, ale zároveň jim neposkytuje sdílení rizika z neúspěchu investice. Jelikož funguje výhradně na principu mobilizace soukromých zdrojů, je podobně hospodárná jako varianta 3, přičemž riziko mrtvé váhy omezuje strop na uznatelnou investovanou částku. Robustnost varianty podporuje mezinárodní evidence o úspěšnosti srovnatelných nástrojů a skutečnost, že obsažená certifikace podniků může být využita i pro další návazná opatření. To umožní adresovat i další bariéry jinými intervencemi za stejné certifikační náklady (narozdíl od varianty 3). K tíži jde variantě horší předvídatelnost a kontrola celkových fiskálních nákladů (po udělení certifikace již nelze omezit počet investorů, kteří uplatní daňovou slevu), což lehce omezuje hospodárnost této varianty. Je ale nutné poznamenat, že pokud by byl nárůst investic větší než očekávaný, vzrostla by tím zároveň účinnost varianty (zmenší se podíl mrtvé váhy).
Tabulka 12: Vyhodnocení variant podle účinnosti, hospodárnosti a robustnosti
Varianta
účinnost pro kapitál v RANÉ fázi
hospodárnost
robustnost
Varianta 0: dynamická nulová varianta
Nízká
Vysoká
Nízká
Varianta 1: nelegislativní
Nízká až střední
Vysoká
Nízká
Varianta 2: mikrogranty v rané fázi podnikání
Dobrá
Střední až dobrá
Dobrá
Varianta 3: spoluúčast státu na financování s andělskými investory
Dobrá
Dobrá
Střední až dobrá
Varianta 4: ověření startupů a navazující úlevy
Dobrá
Střední až dobrá
Dobrá
Po shrnutí těchto kritérií (v tabulce 14) je patrné to, že mezi variantami 2, 3 a 4 je obtížné vybírat na základě pouze těchto kritérií. Tato situace pramení z „férového“ nastavení variant, ve kterém se předpokládá podobný fiskální náklad a varianty se odlišují primárně mechanismem a způsobem zapojení státu. Ve všech třech variantách odhadujeme roční náklady v rozmezí 65-75 milionů Kč v nízkém scénáři, 127-137 milionů Kč ve středním scénáři a 193-201 milionů Kč ve vysokém scénáři. Evidence o rozdílech v efektivitě těchto nástrojů je ale nedostatečná pro to, aby bylo možné udělat silný závěr o rozdílech v účinnosti či hospodárnosti variant.
Pro výběr doporučené varianty je tedy nutné zvážit i detailnější atributy a rizika variant 2, 3 a 4. Klíčové z nich, ve kterých se jednotlivé varianty liší, jsou následující:
1. Riziko špatného rozhodnutí: Výběr startupů vhodných k podpoře ze všech mladých firem může být neefektivní a necílit na skutečně inovativní a škálovatelné startupy. Může být způsoben nedostatkem informací, nekompetentním rozhodováním, či přímo korupčním rizikem.
2. Finanční riziko: Jakou kontrolu má stát nad objemem a způsobem využití podpory, ať už na úrovni jednotlivého firmy, investora, nebo v celkovém objemu.
3. Rychlost a náročnost implementace: Jak náročná je implementace z pohledu zpracování jedné žádosti/jednoho poskytnutí podpory i jak dlouho bude trvat „rozjezd“ systému.
4. Zátěž pro startupy: Tíha administrativní zátěže, kterou musí nést startupy v případě, že mají získat podporu definovanou v dané variantě
Tabulka 13: Atributy a rizika variant 2, 3 a 4[footnoteRef:7] [7: Atributy a rizika zahrnutá v této tabulce jsou shrnutím rizik a nákladů z kapitoly 3.5, které nejvíce odlišují varianty 2, 3 a 4.]
Varianta
riziko špatného rozhodnutí
Finanční riziko
rychlost a náročnost implementace
zátěž pro startupy
Varianta 2
Vyšší – rozhoduje se administrativním procesem a na základě nedostatečných informací
Minimální riziko – celkový objem i míra podpory je vždy dopředu definovaná (i podle potřeb) a nelze čerpat více. Lze cílit na sektory či témata.
Proveditelné ale obecně zdlouhavější – poměrně standartní proces, jehož administrace je zdlouhavá a administrativně náročná.
Nejvyšší zátěž – startupy musí žádat o a plnit podmínky dotací.
Varianta 3
Nižší – rozhodování je z velké části taženo trhem a jeho hodnocením potenciálu firem.
Malé riziko – Částka je jasně daná, ale není jasná její návratnost, či do jakého sektoru bude ve výsledku investována (reputační či strategické riziko)
Pomalá proveditelnost – založení fondu není okamžité, potřebuje správu a všichni relevantní investoři nebudou hned součástí.
Nízká zátěž – startupy přesvědčují investory (součást běžné činnosti)
Varianta 4
Nižší – Administrativní rozhodování o možných firmách a výběr potenciálu tažen trhem.
Střední riziko – nelze omezit počet investic a tedy celkové náklady pro stát, zároveň ale mohou snadněji klesat v případě nízkého zájmu. Větší než očekávaný zájem (a náklady) zvedá účinnost – snižuje podíl mrtvé váhy.
Nejrychlejší a proveditelné – efekt je kompletní a nastává po obdržení certifikace. Možné další využití.
Střední zátěž – startupy se jednou musí certifikovat, ale následné úlevy jsou z jejich pohledu „automatické“
4.3. Výběr doporučené varianty
Na základě vyhodnocení variant podle kritérií účinnosti, hospodárnosti a proveditelnosti tato závěrečná zpráva doporučuje jednu z intenzivnějších intervencí definovaných variantami 2, 3 a 4. Varianta 0 sice obsahuje několik nástrojů, které budou mít pravděpodobně podstatný dopad na startupový ekosystém a budou řešit zásadní problémy (např. změnou pravidel pro investování penzijních fondů), ale není dostatečně účinná ani robustní pro řešení pod-problému, na který se navrhovaný zákon zaměřuje, tedy dostupnosti kapitálu v rané fázi životního cyklu startupů. Stejným problémům čelí varianta 1, která sice může vyjasnit právní stav a tím omezit riziko, ale nemobilizuje kapitál přímo.
Mezi legislativními intervencemi variant 2, 3 a 4 nelze vybrat jednu k doporučení pouze na základě kvantifikovaných dopadů a účinnosti. U všech se jedná o podobný fiskální náklad, relativně robustní nástroje, o jejichž funkčnosti máme evidenci, a srovnatelný dopad. Jinak řečeno – každá z nich může fungovat, a výběr tak musí být informován také prioritami gestora a tím, jaké riziko jsou relevantní instituce lépe schopny řídit:
Varianta 2:
· Je preferovaná, pokud je prioritou maximální kontrola nad rizikem neočekávaných výdajů, či pokud má gestor zájem aktivně řídit sektorové zaměření podpory.
· Je potřeba řídit/přijmout riziko: Nedostatečných informací a následně chybných rozhodnutí o tom, který startup má podporu obdržet. Také riziko nadměrné a demotivační administrativní zátěže pro startupy a pouze nepřímé vazby na soukromé andělské investory.
Varianta 3:
· Je preferovaná, pokud je prioritou co nejefektivnější identifikace startupů s potenciálem (selekci perspektivních podniků provádí soukromé osoby, které mají zájem o zhodnocení investice) a zároveň nízká administrativní zátěž pro tyto startupy.
· Je potřeba řídit/přijmout riziko: Pomalé a obtížné implementace a riziko výběru investorů do fondu.
Varianta 4:
· Je preferovaná, pokud je prioritou efektivní identifikace startupů s potenciálem v kombinaci s kontrolou nad tím, o jaké typy firem se jedná. Také rychlá implementace a účinnost a schopnost efektivně kombinovat s dalšími nástroji podpory na základě výsledků stejného řízení o certifikaci.
· Je potřeba řídit/přijmout riziko: Závislosti na kvalitní metodice hodnocení a její implementace v rámci certifikačního procesu (a integrita tohoto procesu). Menší ex ante kontrola nad celkovými náklady veřejných rozpočtů.
Vzhledem k de facto ekvivalenci varianta z hlediska kvantitativních dopadů a robustnosti, ambicím další podpory a preferencí pro rychlé řešení problému (jedná se o každoroční ušlou příležitost pro českou ekonomiku) je doporučenou variantou varianta 4. Riziko tvorby a implementace kvalitní metodologie pro certifikaci je pro gestora přijatelné a detaily o zajištění tohoto procesu jsou popsány v kapitole 5 – Implementace doporučené varianty a vynucování.
Dalším přínosem varianty 4 (a do jisté míry varianty 1) je jejich kapacita vyrovnat se s nejistotou spojenou s dynamickou variantou 0. Ta řeší některé identifikované bariéry, její samotná podoba a dopad v některých oblastech jsou ale nejisté. Jednou z možných reakcí na tuto situaci je vyčkat s rozhodnutím, zda nějakou – a případně kterou – variantu vybrat až do doby, než bude možné dopady varianty 0 lépe odhadnout. Počkat na vyjasnění situace lze doporučit jako nejrobustnější možnost, ale zároveň takovou, která oddaluje efektivní řešení některých částí problému.
Druhou možností je zvolit doporučenou variantu 4 ve výše specifikované subvariantě 4.1, ale v případě potřeby ji adaptovat. To znamená především na základě průběžného vyhodnocení přistoupit k implementaci subvariant 4.2 nebo 4.3, pokud nedojde k očekávaným dopadům v pracovněprávní oblasti v souvislosti se zákonem o platformové práci. Velikým rizikem této analýzy je právě její zaměření na jeden podproblém, i když jsou další podproblémy, jako nejistota a nevhodnost existujících možností pro kvalifikovanou spolupráci, bezpochyby důležité. Vzhledem k nejistotě ve variantě 0 ale nelze doporučit intervenci v tento moment – nejednalo by se o neproporční zásah: Sub-varianty 4.2 a 4.3 mají vyšší fiskální náklady a vytváří nový či upravený režim kvalifikované spolupráce, přitom je rozsah problému ve variantě 0 vysoce nejasný. I přesto je nutné pamatovat na důležitost těchto problémů a adaptovat politiku v případě, že rozsah problému bude značný.
5. Implementace doporučené varianty a vynucování
Doporučená varianta spočívá v zavedení formálního certifikačního režimu rozvíjejících se podniků. Tento režim bude založen na správním řízení o zařazení do evidence, vedení veřejné elektronické evidence a průběžném dohledu nad plněním podmínek certifikace. Tato certifikace následně opravňuje individuální investory (business angels) k uplatnění daňového odpočtu. Implementace vychází z principu, že řízení bude zahajováno výlučně na žádost podnikatele a budou pro něj stanoveny jasné procesní lhůty a důsledky jejich nedodržení. Celý proces bude digitalizován a integrován s relevantními registry a rozhodování bude kombinovat automatizované a expertní posouzení. Součástí systému bude také průběžná kontrola a vynucování podmínek spojených se statutem startupu.
Součástí implementace doporučené varianty je i vyhodnocování vývoje a dopadu dynamické nulové varianty – a případná následné doplnění řešení o nástroje obsažené ve variantě 4.2 nebo 4.3.
Tato kapitola pro přehlednost popisuje samotnou implementaci nástrojů zahrnutých v doporučení variantě 4.1. Nástin možností vyhodnocování vývoje a dopadu nulové varianty je obsažen v kapitole 6 Přezkum účinnosti regulace.
5.1. Institucionální zajištění
Působnost správního orgánu prvního stupně bude vykonávat Agentura pro podporu podnikání a investic CzechInvest, která bude rozhodovat ve správních řízeních týkajících se zařazení do evidence, změn zápisu a vyřazení z evidence. Agentura ponese plnou odpovědnost za vydaná rozhodnutí a může využívat externí kapacity pouze jako podpůrný nástroj, nikoliv k přenesení rozhodovací pravomoci.
Nadřízeným správním orgánem bude Ministerstvo průmyslu a obchodu, které bude vykonávat funkci odvolacího orgánu, správce evidence a normotvůrce prováděcích předpisů.
5.2. Proces uplatnění nástrojů a ověření způsobilosti
Proces certifikace vytvoří nový administrativní postup. Firma podá digitální žádost, projde správním řízením a následně získá nebo nezíská status startupu. V případě certifikace bude každoročně předávat předepsané reporty. Stát zároveň vytvoří centrální registr startupů, nastaví standardizovaný systém hodnocení a zavede systematický dohled nad trhem startupů.
Řízení bude zahajováno výhradně na žádost právnické osoby. Žádost bude obsahovat identifikační údaje, podklady prokazující splnění podmínek a čestné prohlášení o úplnosti a pravdivosti údajů. Následně CzechInvest posoudí splnění zákonných podmínek, provede kontrolu formálních kritérií a odborné hodnocení inovativnosti a škálovatelnosti. Pokud budou podklady neúplné, žadatel bude vyzván k jejich doplnění a běh lhůt se přeruší.
Certifikát bude udělen pouze tehdy, pokud žadatel splní všechny požadované podmínky: formální požadavky, skutečnou ekonomickou vazbu na Českou republiku, inovativnost a škálovatelnost podnikatelského modelu. Lhůta pro vydání rozhodnutí bude tři měsíce od podání úplné žádosti. Významným prvkem navrhovaného systému je zavedení fikce souhlasu. Pokud agentura ve stanovené lhůtě nerozhodne, bude se mít za to, že žádosti bylo vyhověno, a následující den vzniká právní moc rozhodnutí.
Proces hodnocení počítá s přidělením žádosti konkrétnímu zpravodaji, který nejprve ověří formální náležitosti (poté je žádost buď zastavena, nebo pokračuje dále), následně posoudí inovativnost a případně v dalším kroku škálovatelnost. U kritérií inovativnosti a škálovatelnosti buď žádost postupuje do dalšího kroku, nebo je zamítnuta s odkazem na příslušné kritérium. Sporné nebo hraniční případy budou předkládány validační radě certifikace.
Možnými výsledky řízení budou certifikace startupu, zamítnutí z různých důvodů, výzva k doplnění podkladů nebo zastavení řízení. Každý výsledek bude spojen s jasně definovaným odůvodněním.
Tabulka 14: Možné výsledky certifikačního řízení
Výsledek
Důvod
Certifikováno jako startup
Splněny všechny čtyři podmínky.
Zamítnuto — formální podmínky
Nesplnění základních vstupních podmínek (stáří, velikost, bezdlužnost atd.).
Zamítnuto — ekonomická vazba na ČR
Neprokázání skutečné ekonomické aktivity v ČR.
Zamítnuto — inovativnost
Firma neprokázala inovativní charakter produktu/služby. Škálovatelnost se neposuzuje.
Zamítnuto — škálovatelnost
Firma prokázala inovativnost, ale neprokázala škálovatelný obchodní model nebo potenciál růstu.
Výzva k doplnění
Žádost je neúplná nebo vyžaduje upřesnění. Lhůta k doplnění se stanoví.
Zastaveno
Žadatel nedoplnil žádost ve stanovené lhůtě.
Postup validační rady
Rada rozhoduje ve sporných případech, typické důvody pro komisní posouzení jsou například nejasná nebo sporná inovativnost; slabý či pochybný český ekonomický nexus; podezření na účelové vyčlenění firmy; složitá nebo neprůhledná vlastnická struktura; sporná kvalifikace investora; nestandardní obchodní model; vysoká deklarovaná hodnota výhod spojených s certifikátem. Cílem validační rady je rozhodnout tyto sporné případy a poskytnout důkladné posouzení. Rada se setkává jednou týdně, na základě posudků, které jí byly dodány; nebo na žádost předsedy komise. Zápisy z jednání a posudky jsou generovány a ukládány automatizovaně do elektronického systému, což zajišťuje dohledatelnost a transparentnost procesu, správnost zápisu z jednání stvrzují všichni přítomní členové rady svým podpisem.
Validační rada certifikace bude posuzovat sporné případy, například nejasnou inovativnost, složité vlastnické struktury nebo pochybnosti o ekonomické vazbě na Českou republiku. Rada bude tříčlenná, složená výhradně ze zaměstnanců agentury, a její jednání bude dokumentováno prostřednictvím elektronického systému. Podrobný popis složení rady, pravidel usnášeníschopnosti, způsobu hlasování a vedení zápisů je pravděpodobně detailnější, než bývá obvyklé v části RIA věnované implementaci.
Žádost bude zamítnuta, pokud nebudou splněny zákonné podmínky nebo pokud bude projekt v rozporu s veřejnými zájmy (např. ochrana zdraví, životního prostředí, veřejného pořádku nebo bezpečnosti). Po vydání rozhodnutí bude startup zapsán do evidence a údaje budou zveřejněny.
Každé rozhodnutí bude přezkoumatelné a bude obsahovat identifikaci nesplněných podmínek, odůvodnění, případně bodové hodnocení, a poučení o možnostech doplnění podkladů, podání námitek nebo přezkumu. CzechInvest bude moci využívat externí experty, přičemž plná odpovědnost za rozhodnutí zůstane na agentuře. Formu žádosti a příloh stanoví prováděcí vyhláška s cílem zajistit standardizovaný a plně digitální proces.
5.3. Administrativní náročnost pro adresáty a veřejnou správu
Pro zajištění fungování systému se předpokládá vznik nového útvaru v CzechInvestu. Ten by zajišťoval příjem žádostí, odborné a analytické hodnocení, administraci certifikací a podporu rozhodovacího procesu. Navrhuje se tým o velikosti přibližně 7,5 FTE složený z vedoucího certifikace, analytiků, odborných hodnotitelů, právního experta a externích specialistů. Model implementace pracuje s hrubým odhadem objemu žádostí cca 700 ročně v běžném režimu s intenzivnějším přechodným obdobím prvního a druhého roku s objemem až 1250 žádostí ročně.
Klíčovou podmínkou realizace zákona bude vytvoření nového agendového informačního systému certifikace startupů. Systém bude umožňovat podávání žádostí, vedení správního řízení, generování rozhodnutí, správu evidence a analytické vyhodnocování dat. Součástí bude napojení na veřejné registry, automatizace sběru údajů a podpora monitoringu dopadů politiky podpory startupů. Cílem architektury systému je, aby žadatel musel poskytovat pouze údaje a podklady, které stát již nemá (např. tzv. pitch deck a business plán) a maximum procesu, kde není třeba expertní úsudek, proběhlo automatizovaně.
Vedle informačního systému bude nutné vytvořit metodiky pro hodnocení startupů, procesní vedení správního řízení, práci s daty a prevenci střetu zájmů. Tyto metodiky pomohou zajistit jednotnost rozhodování, právní obhajitelnost výstupů a důvěryhodnost celého systému.
Navrhovaný informační systém má podporovat evidenci subjektů, správu procesů, reporting a analytiku. Počítá se s digitálním podáním žádostí, integrací na registry a další informační systémy (především základní registry, finanční správa, katastr a obchodní rejstřík), automatizovaným předhodnocením a elektronickým vydáváním rozhodnutí.
Jednorázové náklady na vývoj systému jsou odhadovány přibližně na 5 mil. Kč, provozní náklady na přibližně 0,5 mil. Kč ročně a náklady na propojení s externími databázemi na dalších zhruba 0,5 mil. Kč ročně. Hlavními implementačními riziky jsou přetížení agentury, subjektivita hodnocení a možné zneužití systému k daňové optimalizaci. Tato rizika mají být zmírněna standardizací kritérií, automatizací procesů a transparentností. Implementace bude zahrnovat vývoj informačního systému, přípravu metodik, pilotní provoz a následné ostré spuštění.
5.4. Kontrola, vynucování a omezení rizika zneužití
Certifikace nebude jednorázovým aktem, ale bude podléhat průběžnému dohledu po celou dobu její platnosti. Řízení o vyřazení bude možné zahájit jak na žádost podniku, tak z moci úřední. Status startupu zanikne například při likvidaci nebo úpadku společnosti, uplynutí maximální doby trvání statusu, překročení ekonomických limitů, výplatě zisku, vstupu na regulovaný trh, změně vlastnické struktury, dlouhodobé ztrátě inovativnosti nebo při zjištění nepravdivých údajů.
Držitel certifikace bude povinen bez zbytečného odkladu informovat agenturu o všech relevantních změnách. V případě vyřazení z evidence agentura oznámí tuto skutečnost ministerstvu, které provede výmaz z evidence.
Na straně veřejných institucí existují rizika především ve formě přetížení agentury, subjektivity hodnocení a zneužití procesu s cílem daňové optimalizace subjekty, které meritorně neodpovídají cílové skupině. Tato rizika jsou mitigována především standardizací kritérií a procesu, automatizací a transparentností.
Celkově navržený model kombinuje správní řízení s digitální službou vedoucí k rozhodnutí o certifikaci, zavádí prvek právní jistoty prostřednictvím fikce souhlasu, umožňuje efektivní vynucování podmínek prostřednictvím evidence a reportingu a vytváří základ pro dlouhodobé řízení podpory startupového ekosystému v České republice.
6. Přezkum účinnosti regulace
Přezkum účinnosti regulace slouží k ověření, zda přijatá opatření skutečně naplňují cíle regulace, tedy zlepšení podmínek pro vznik, přežití a rozvoj startupů v rané fázi. Přezkum bude zároveň sledovat, zda opatření nevedou k nežádoucím dopadům, zejména k podpoře aktivit, které by proběhly i bez veřejné podpory, k daňové optimalizaci nebo k nepřiměřené administrativní zátěži pro startupy, investory nebo veřejnou správu.
6.1. Cíl přezkumu
Cílem přezkumu je ověřit účinnost, hospodárnost a praktickou proveditelnost přijatých opatření. Přezkum by měl odpovědět zejména na otázku, zda opatření skutečně mění chování startupů, investorů a pracovníků oproti stavu bez podpory a zda jsou dosažené přínosy přiměřené fiskálním nákladům, administrativní náročnosti a identifikovaným rizikům. Přezkum by neměl hodnotit pouze počet subjektů, které nástroje využily, ale také kvalitu a strukturu tohoto využití. Klíčové je zejména to, zda se podpora dostává ke startupům s růstovým a inovačním potenciálem, zda vede ke zvýšení objemu raných investic, zda pomáhá překlenout ranou ztrátovou fázi a zda je adekvátně řízeno riziko zneužití nebo optimalizace.
Účinnost regulace nelze hodnotit proti statickému výchozímu stavu. Referenční scénář je dynamický — zahrnuje již existující, připravované nebo předvídatelné změny v jiných oblastech veřejné politiky (zvyšující se objem dotační podpory, úpravy zákoníku práce a změny v oblasti dlouhodobého kapitálu), které samy o sobě mění podmínky startupového prostředí. Součástí přezkumu by proto mělo být opětovné posouzení vývoje těchto oblastí s cílem podpořit případnou adaptaci řešení (doplnění opatření v oblasti kvalifikované spolupráce zahrnutých v subvariantách 4.2 a 4.3).
6.2. Evaluační otázky
V rámci přezkumu účinnosti regulace budou sledovány zejména otázky v následující tabulce. Tabulka rozlišuje dvě části: přezkum účinnosti hlavní regulace, který hodnotí přímé působení přijatých opatření, a přezkum referenčního scénáře, který sleduje souběžný vývoj v jiných oblastech veřejné politiky, aby bylo možné zvážit potřebnost adaptace přijatého řešení. U opatření, která ovlivňují referenční scénář, je třeba vyhodnotit, jaký bude stav v případě jejich přijetí či nepřijetí, a to vzhledem k hlavní regulaci. Podle výsledku tohoto vyhodnocení je v případě potřeby namístě zvážit také intervence obsažené v subvariantách 4.2 a 4.3. U opatření referenčního scénáře týkajících se dostupnosti kapitálu – změny v regulaci penzijních fondů – může vyhodnocení změn upozornit na nutnost adresovat problém dostupnosti kapitálu, přičemž zde by se jednalo o opatření nad rámec zde vyhodnocovaných variant.
Tabulka 15: Evaluační otázky
Oblast
Evaluační otázky
A) Přezkum účinnosti hlavní regulace
Využití nástrojů
Kolik startupů, investorů nebo pracovníků jednotlivé nástroje využilo a jak se toto využití vyvíjí v čase?
Cílení podpory
Směřují nástroje ke startupům v rané fázi s růstovým a inovačním potenciálem, nebo jsou využívány i běžnými mladými či ztrátovými firmami? Lze ze zpětného pohledu o vývoji podpořených firem usuzovat, že způsob výběru a podpory startupů skutečně identifikuje subjekty které následně rostou a přinášejí inovace a vyšší přidanou hodnotu?
Dostupnost kapitálu
Vedla opatření ke zvýšení objemu a počtu raných investic do startupů? Došlo ke zvýšení počtu aktivních nebo opětovných andělských investorů?
Cash-flow startupů
Pomohla opatření startupům překlenout období před dosažením stabilních příjmů nebo zisku?
Fiskální dopady
Odpovídají skutečné dopady na veřejné rozpočty scénářovým odhadům uvedeným v RIA?
Administrativní náročnost
Je využití nástrojů pro startupy, investory a veřejnou správu přiměřeně jednoduché a předvídatelné?
Rizika a nežádoucí dopady
Dochází k financování mrtvé váhy, substituci pracovních poměrů, daňové optimalizaci či jiným nežádoucím dopadům?
Celková účinnost
Přispěla regulace ke zlepšení podmínek pro vznik, přežití a růst startupů oproti variantě 0?
B) PŘEZKUM REFERENČNÍHO SCÉNÁŘE
Dotace pro startupy
Jsou pro startupy dostupné dotace z veřejných zdrojů? Jaké výzvy a v jakých objemech byly vypsány?
Jsou startupy zastoupeny mezi uchazeči a příjemci? Jaká je jejich úspěšnost?
Je forma podpory pro startupy relevantní a má potenciál řešit identifikované problémy?
Jaké jsou dopady této podpory v relevantní cílové skupině příjemců?
Pracovní právo a formy spolupráce
Snižuje obecná úprava pracovního práva právní nejistotu startupů v oblasti zapojování kvalifikovaných odborníků?
Dlouhodobý kapitál a institucionální investice
Roste objem institucionálního kapitálu (např. z penzijních fondů) směřujícího do startupového ekosystému?
6.3. Indikátory a zdroje dat
Přezkum účinnosti regulace bude vycházet z kombinace administrativních dat, dat veřejných rejstříků, daňových a odvodových dat, dat z programů podpory, dat certifikační nebo ověřovací instituce a doplňkových šetření mezi startupy, investory a pracovníky. Následující tabulka zachovává stejné rozdělení na přezkum hlavní regulace a přezkum referenčního scénáře.
Schopnost sledovat a vyhodnotit dění v oblasti limituje nedostatek vypovídajících dat, především v oblasti investic do startupů a aktivity andělských investorů. U těchto jevů se nelze spoléhat na existující administrativní data a jejich nové vykazování státu by nemuselo být proveditelné nebo přiměřené; přichází ale v úvahu např. důslednější dotazníková šetření v relevantních sektorech firem či investorů či spolupráce např. s asociacemi (Czech Business Angels Association). Ucelenější návrh pro sběr dat v ČR obsahuje studie Světové banky (World Bank 2018).
Tabulka 16: Indikátory k přezkumu účinnosti regulace
Oblast
Příklady indikátorů
Možné zdroje dat
A) PŘEZKUM ÚČINNOSTI HLAVNÍ REGULACE
Využití režimu startupu
počet certifikovaných / ověřených startupů; počet žádostí; počet zamítnutých žádostí; důvody zamítnutí
certifikační agentura, MPO
Struktura startupů
věk firmy popř. i fáze vývoje, velikost, odvětví, region, tržby, ztráta, investice, VaV aktivita
certifikační agentura, veřejné rejstříky, účetní závěrky, GFŘ, ČSÚ
Rané investice
počet investic, objem investic, typ investora, fáze investice, opakované investice, počet aktivních investorů v českém ekosystému, počet startupů s první investicí nad 100 000 EUR ročně, počet investičních kol za rok podle typu a objemu kapitálu
certifikační agentura, investiční evidence, data investorů
Daňové a fiskální dopady
objem uplatněných úlev, výpadek příjmů, využití daňových ztrát, dopady na odvody, daňové výnosy od podpořených startupů
GFŘ, MF, ČSSZ, zdravotní pojišťovny
Zapojení pracovníků[footnoteRef:8] [8: V případě adaptace na variantu 4.2 nebo 4.3]
počet pracovníků využívajících zvýhodněné nebo upravené režimy, typ spolupráce, výše odměn, délka spolupráce
ČSSZ, GFŘ, MPSV, certifikační agentura, šetření mezi startupy
Administrativní náročnost
délka vyřízení žádosti, počet požadovaných úkonů, počet kontrol, náklady na administraci, spokojenost uživatelů, počet odvolání a soudních řízení
certifikační agentura, šetření mezi adresáty
Výsledky startupů
přežití firem, růst tržeb, růst počtu zaměstnanců startupů, navazující investice, export, VaV výstupy, počet a hodnota startupových „exitů“ ročně
veřejné rejstříky, účetní závěrky, ČSÚ, GFŘ, CzechInvest, šetření
Motivace zakladatelů a zvyšování podnikavosti
Celkový počet zakladatelů startupů, počet nových zakladatelů ročně
CzechInvest
Rizika a zneužití
počet zjištěných porušení, odebrání statusu, doměrky, sankce, podezření na účelové struktury
kontrolní orgány, GFŘ, certifikační agentura, správci programů
B) PŘEZKUM REFERENČNÍHO SCÉNÁŘE
Dotace pro startupy
objem a struktura poskytnutých dotací, počet a profil podpořených projektů, podíl prostředků v cílových technologiích a fázích
data z programů podpory (monitoring žadatelů a čerpání), Czechinvest, MPO, TAČR
Pracovní právo a formy spolupráce
vnímaná právní jistota při spolupráci mimo pracovní poměr (obecně), vývoj počtu kontrol a jejich výsledků (před a po změnách)
administrativní data
doplňková šetření
Dlouhodobý kapitál a institucionální investice
podíl prostředků penzijních fondů investovaných do rizikového kapitálu, objem institucionálních investic do fondů rizikového kapitálu
veřejné rejstříky a data ČNB
6.4. Časový horizont přezkumu
Přezkum probíhá v několika fázích, které se liší tím, co už v daném okamžiku lze spolehlivě posoudit. Přezkum účinnosti podle Obecných zásad probíhá po pěti letech od účinnosti. V krátkodobnějším horizontu je třeba sledovat základní ukazatele implementace a vyhodnotit vývoj referenčního scénáře. V horizontu 10 let pak lze vyhodnotit dlouhodobé kauzální dopady intervence.
Průběžný monitoring základních ukazatelů by měl probíhat každoročně a zaměřit se zejména na počet subjektů využívajících jednotlivé nástroje, objem podpory, fiskální dopady, administrativní náročnost a základní rizikové signály. Vychází z indikátorů uvedených v předchozí části a slouží k včasnému zachycení problémů, nikoli k hodnocení dopadů.
Odděleně je třeba v prvním roce, resp. průběžně podle vývoje legislativy v oblastech relevantních pro nulovou variantu, vyhodnocovat stav a dopad opatření nulové varianty.
První vyhodnocení samotného řešení se doporučuje provést po jednom až dvou letech letech účinnosti regulace v závislosti na rychlosti implementace a náběhu certifikací startupů. Toto vyhodnocení by mělo ověřit zejména praktickou využitelnost nástrojů, srozumitelnost pravidel, administrativní náročnost a první známky nežádoucích dopadů. V této fázi ještě nelze spolehlivě hodnotit dlouhodobé dopady na růst startupů, ale je možné posoudit, zda nástroje skutečně využívá zamýšlená cílová skupina. Zároveň je vhodné posoudit vývoj referenčního scénáře a zvážit, zda přijaté řešení nevyžaduje dílčí adaptaci.
Detailní ex-post evaluace se doporučuje provést po pěti letech účinnosti regulace. Tato evaluace by měla porovnat skutečné využití nástrojů, fiskální dopady a výsledky startupů s předpoklady uvedenými v RIA. Součástí by mělo být také vyhodnocení, zda opatření vedla ke změně chování investorů, startupů a pracovníků oproti stavu bez podpory, tedy oproti aktualizovanému referenčnímu scénáři a při případném využití srovnání s kontrolní skupinou.
Dlouhodobé vyhodnocení se doporučuje provést po deseti letech účinnosti regulace. To by mělo posoudit zejména dopady na přežití, růst a škálování startupů, navazující investice, zaměstnanost, exportní aktivitu a dlouhodobé fiskální dopady. V této fázi by již mělo být možné posoudit, zda regulace přispěla ke strukturálnímu zlepšení startupového prostředí.
6.5. Vyhodnocení a možné úpravy regulace
Výsledky přezkumu budou sloužit jako podklad pro případnou adaptaci zvoleného řešení, tedy pro úpravu parametrů nástrojů, jejich rozšíření, omezení nebo ukončení. Toto rozhodnutí vychází jak z vyhodnocení nástrojů doporučené varianty, tak ze srovnání skutečného vývoje s referenčním scénářem a případným využitím intervencí obsažených v subvariantách 4.2 a 4.3.
Pokud se ukáže, že některý nástroj má vysoké fiskální náklady, nízký dopad na cílovou skupinu nebo vysoké riziko zneužití, měl by být upraven nebo zrušen. Naopak nástroje, které prokazatelně zlepšují podmínky startupů při přiměřených nákladech a nízkých rizicích, mohou být dále rozvíjeny. Skutečná data o využití nástrojů, fiskálních dopadech, chování investorů, zapojení pracovníků a výsledcích startupů umožní zpřesnit původní předpoklady a lépe posoudit nákladovou efektivnost jednotlivých opatření.
7. Konzultace a zdroje dat
Příprava RIA probíhala ve spolupráci Ministerstva průmyslu a obchodu, CzechInvestu a Vládního analytického útvaru Úřadu vlády. V rámci procesu RIA byly využity konzultace se zástupci veřejné správy (Ministerstvo financí, Ministerstvo práce a sociálních věcí), Českou startupovou asociací, zástupci startupového prostředí, zástupci investorů do rizikového kapitálu a právními a daňovými odborníky zabývajícími se problematikou startupů, rizikových investic a zaměstnaneckých motivačních programů.
Zdroje dat
RIA vychází z kombinace administrativních dat, veřejně dostupných dat, mezinárodních databází, konzultací a odborné literatury. Pro kvantitativní hodnocení byly klíčové zejména agregované a anonymizované datové podklady Generálního finančního ředitelství, které umožňují sledovat hospodářské výsledky, daňové ztráty a jejich následné uplatnění u relevantních firem. Tato data byla využita zejména pro hodnocení nástrojů zaměřených na cash-flow startupů, ztrátovou ranou fázi a související fiskální dopady. Pro popis startupového prostředí, investiční aktivity a mezinárodní srovnání byly využity zejména datové zdroje Dealroom a OECD. Tyto zdroje sloužily především k zachycení širšího vývoje startupového ekosystému, dostupnosti rizikového kapitálu, počtu a struktury startupů a srovnání České republiky se zahraničím. Doplňkově byly využity také veřejné rejstříky, účetní závěrky, podklady CzechInvestu a Ministerstva průmyslu a obchodu, přehledy existujících programů podpory, dostupné statistiky čerpání a informace získané v rámci konzultací s aktéry startupového prostředí. Pro posouzení vybraných nástrojů byly dále využity odborné studie a zahraniční zkušenosti shrnuté v Příloze 2. Detailní výpočty, vstupní parametry a scénářové předpoklady jsou popsány v Příloze 3.
Použitá odborná literatura a zdroje
Aghion, P., a Howitt, P. (1992). A model of growth through creative destruction. Econometrica, 60(2), 323–351.
Al-Mubaraki, H. M., a Busler, M. (2013). Business incubation as an economic development strategy: A literature review. International Journal of Management, 30(1), 362-373.
Allen, H. J. (2019). Regulatory sandboxes. George Washington Law Review, 87, 579–645.
Amezcua, A. S. (2010). Boon or Boondoggle? Business incubation as entrepreneurship policy. Syracuse University.
Anderson, S. (2016). Immigrants and billion dollar startups. National Foundation for American Policy.
Aschhoff, B., a Sofka, W. (2009). Innovation on demand: Can public procurement drive market success of innovations? Research Policy, 38(8), 1235–1247.
Audretsch, D., Colombelli, A., Grilli, L., Minola, T., a Rasmussen, E. (2020). Innovative start-ups and policy initiatives. Research Policy, 49(10), 104027.
Barwick, P. J., Chen, L., Li, S., a Zhang, X. (2025). Entry deregulation, market turnover, and efficiency: China's business registration reform. Review of Economics and Statistics, 1-46.
Booth, R. A. (2006). Give me equity or give me death: The role of competition and compensation in Silicon Valley. Entrepreneurial Business Law Journal, 1(2), 265–291.
Brander, J. A., Du, Q., a Hellmann, T. (2015). The effects of government-sponsored venture capital: International evidence. Review of Finance, 19(2), 571–618.
Bripi, F. (2016). The role of regulation on entry: evidence from the Italian provinces. The World Bank Economic Review, 30(2), 383-411.
Bronzini, R., a Piselli, P. (2016). The impact of RaD subsidies on firm innovation. Research Policy, 45(2), 442-457.
Cooper, M., a Knittel, M. (2006). Partial Loss Refundability: How Are Corporate Tax Losses Used? National Tax Journal, 59(3), 651–663.
Core, J. E., a Guay, W. R. (2001). Stock option plans for non-executive employees. Journal of Financial Economics, 61(2), 253–287.
Cornelli, G., Doerr, S., Gambacorta, L., a Merrouche, O. (2024). Regulatory sandboxes and fintech funding: Evidence from the UK. Review of Finance, 28(1), 203–233.
Crown, D., Faggian, A., a Corcoran, J. (2020). Foreign-born graduates and innovation: Evidence from an Australian skilled visa program. Research Policy, 49(9), 103945.
Crudu, R. (2019). The role of innovative entrepreneurship in the economic development of EU member countries. Journal of Entrepreneurship, Management and Innovation, 15(1), 35–60.
Czarnitzki, D., a Lopes-Bento, C. (2014). Innovation subsidies: Does the funding source matter for innovation intensity and performance? Empirical evidence from Germany. Industry and Innovation, 21(5), 380–409.
Dealroom. (2025). Accelerating Europe. Dealroom.
Decker, R., Haltiwanger, J., Jarmin, R., a Miranda, J. (2014). The role of entrepreneurship in US job creation and economic dynamism. Journal of Economic Perspectives, 28(3), 3–24.
Delgado, M., Kim, J. D., a Mills, K. (2020). The servicification of the U.S. economy: The role of startups versus incumbent firms. Paper presented at The Role of Innovation and Entrepreneurship in Economic Growth, Mountain View, California, United States.
Denes, M., Howell, S. T., Mezzanotti, F., Wang, X., a Xu, T. (2023). Investor tax credits and entrepreneurship: Evidence from U.S. states. The Journal of Finance, 78(5), 2621–2671.
Divella, M., a Sterlacchini, A. (2020). Public procurement for innovation: Firm-level evidence from Italy and Norway. Industrial and Corporate Change, 29(6), 1505–1520.
Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., a Shleifer, A. (2002). The regulation of entry. The Quarterly Journal of Economics, 117(1), 1–37.
Doran, K., Gelber, A., a Isen, A. (2022). The effects of high-skilled immigration policy on firms: Evidence from visa lotteries. Journal of Political Economy, 130(10), 2501–2533.
Draghi, M. (2024). The future of European competitiveness. Part A: A competitiveness strategy for Europe. European Commission.
Edwards, A., a Todtenhaupt, M. (2020). Capital gains taxation and funding for start-ups. Journal of Financial Economics, 138(2), 549–571.
European Startup Nations Alliance. (2025). Startup Nations Standards Report 2025. ESNA.
European Commission. (2012). Entrepreneurship in the EU and beyond: Flash Eurobarometer 354. Publications Office of the European Union.
European Commission. (2025). The EU Startup and Scaleup Strategy: Choose Europe to start and scale (COM(2025) 270 final).
Fazio, C., Guzman, J., a Stern, S. (2020). The impact of state-level research and development tax credits on the quantity and quality of entrepreneurship. Economic Development Quarterly, 34(2), 188–208.
Freeman, S. F. (2007). Effects of ESOP adoption and employee ownership: Thirty years of research and experience (Working Paper No. 07-01). University of Pennsylvania, Center for Organizational Dynamics.
Garza, D., Giat, Y., Hackman, S. T., a Peled, D. (2015). A computational analysis of RaD support programs. Economics of Innovation and New Technology, 24(7), 682-709.
Grilli, L., a Murtinu, S. (2014). Government, venture capital and the growth of European high-tech entrepreneurial firms. Research Policy, 43(9), 1523–1543.
Haltiwanger, J., Jarmin, R. S., Kulick, R., a Miranda, J. (2016). High growth young firms: Contribution to job, output, and productivity growth. In Measuring entrepreneurial businesses: Current knowledge and challenges (pp. 11–62). University of Chicago Press.
Hanappi, T. (2018), “Loss carryover provisions: Measuring effects on tax symmetry and automatic stabilisation”, OECD Taxation Working Papers, No. 35, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/bfbcd0db-en.
Hellmann, T. F., Montag, A., a Vulkan, N. (2024). The impact of the regulatory sandbox on the fintech industry. SSRN Working Paper No. 4187295.
Hottenrott, H., a Richstein, R. (2020). Start-up subsidies: Does the policy instrument matter? Research Policy, 49(1), 103888.
Howell, S. T. (2017). Financing innovation: Evidence from RaD grants. American Economic Review, 107(4), 1136–1164.
Howell, S. T., a Mezzanotti, F. (2019). Financing entrepreneurship through the tax code: Angel investor tax credits (NBER Working Paper No. 26486). National Bureau of Economic Research.
Hu, M., Zhang, Z. J., a Wang, J. (2022). Implications of worker classification in on-demand economy. Working paper.
Chang, X., Fu, K., Low, A., a Zhang, W. (2015). Non-executive employee stock options and corporate innovation. Journal of Financial Economics, 115(1), 168–188.
Chen, J., a Farre-Mensa, J. (2025). Capital Gains Tax Relief and Entrepreneurship: Evidence from the QSBS Exemption. HKU Jockey Club Enterprise Sustainability Global Research Institute-Archive.
Chen, J., a Hshieh, S. (2024). The labor effects of RaD tax incentives: Evidence from VC-backed startups. Review of Finance, 28(5), 1451–1482.
Chen, J., Hshieh, S., a Zhang, F. (2021). The role of high-skilled foreign labor in startup performance: Evidence from two natural experiments. Journal of Financial Economics, 142(1), 430–452.
Chen, W., Lin, M., a Zhang, B. Z. (2018). Lower taxes, smarter crowd? The impact of tax incentives on equity crowdfunding. The Impact of Tax Incentives on Equity Crowdfunding (June 30, 2018). Georgia Tech Scheller College of Business Research Paper, (18-27).
Ismiyanti, F., a Mahadwartha, P. A. (2017). Does employee stock ownership plan matter? An empirical note. Investment Management and Financial Innovations, 14(3), 381–388.
Jones, D. C., a Kato, T. (1995). The productivity effects of employee stock-ownership plans and bonuses: Evidence from Japanese panel data. The American Economic Review, 85(3), 391–414.
Kaplan, D. S., Piedra, E., a Seira, E. (2011). Entry regulation and business start-ups: Evidence from Mexico. Journal of Public Economics, 95(11–12), 1501–1515.
Keller, M. R., a Block, F. (2013). Explaining the transformation in the US innovation system: The impact of a small government program. Socio-Economic Review, 11(4), 629–656.
Kenner, J. (2019). Uber drivers are workers: The expanding scope of the worker concept in the UK’s gig economy. In Precarious work (pp. 197–221). Edward Elgar Publishing.
Kim, E. H., a Ouimet, P. (2014). Broad-based employee stock ownership: Motives and outcomes. The Journal of Finance, 69(3), 1273–1319.
Klapper, L. F., a Love, I. (2010). The impact of business environment reforms on new firm registration (World Bank Policy Research Working Paper No. 5493). World Bank.
Lee, S. R., a Glennon, B. (2023). The effect of immigration policy on founding location choice: Evidence from Canada’s start-up visa program (NBER Working Paper No. 31634). National Bureau of Economic Research.
Lerner, J., a Nanda, R. (2020). Venture capital’s role in financing innovation: What we know and how much we still need to learn. Journal of Economic Perspectives, 34(3), 237–261. https://doi.org/10.1257/jep.34.3.237
Lerner, J., a Nanda, R. (2022). Venture capital booms and start-up financing. Annual Review of Financial Economics, 14, 1–24. https://doi.org/10.1146/annurev-financial-010621-115801
Letta, E. (2024). Much more than a market: Speed, security, solidarity. Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU citizens.
Maradana, R. P., Pradhan, R. P., Dash, S., Gaurav, K., Jayakumar, M., a Chatterjee, D. (2017). Does innovation promote economic growth? Evidence from European countries. Journal of Innovation and Entrepreneurship, 6(1), 1.
Mellace, G., a Ventura, M. (2023). The short-run effects of public incentives for innovation in Italy. Economic Modelling, 120, 106178.
Mezinárodní měnový fond. (2025). Regional economic outlook. Dostupné na: https://www.elibrary.imf.org/downloadpdf/display/book/9798229026635/9798229026635.pdf [citováno 2026-01-12].
Mueller, C. E. (2023). Startup grants and the development of academic startup projects during funding: Quasi-experimental evidence from the German “EXIST – Business startup grant”. Journal of Business Venturing Insights, 20, e00408.
Murillo-Rojas, J. V., Brinckmann, J., a Van Essen, M. (2024). Hatching and fledging? A meta-analysis of the performance effects of business incubators. In Academy of Management Proceedings (Vol. 2024, No. 1, p. 18049). Academy of Management.
Navarro, L. (2018). Entrepreneurship policy and firm performance Chile's CORFO Seed Capital Program. Estudios de economía, 45(2), 301-316.
OECD. (2025). Venture capital investments (market statistics) [Data set]. OECD Data Explorer.
Oyer, P., a Schaefer, S. (2005). Why do some firms give stock options to all employees? An empirical examination of alternative theories. Journal of Financial Economics, 76(1), 99–133.
PitchBook, a National Venture Capital Association. (2021). PitchBook-NVCA venture monitor: Q4 2020. National Venture Capital Association. https://nvca.org/wp-content/uploads/2021/01/Q4_2020_PitchBook_NVCA_Venture_Monitor.pdf
Ressin, M. (2022). Start-ups as drivers of economic growth. Research in Economics, 76(4), 345–354.
Saez, E., Schoefer, B., a Seim, D. (2019). Payroll Taxes, Firm Behavior, and Rent Sharing: Evidence from a Young Workers’ Tax Cut in Sweden. American Economic Review, 109(5), 1717–1763.
Santoleri, P., Mina, A., Di Minin, A., a Martelli, I. (2024). The causal effects of RaD grants: Evidence from a regression discontinuity. Review of Economics and Statistics, 106(6), 1495–1510.
Schumpeter, J. A. (2013). Capitalism, socialism and democracy. Routledge.
Seitz, N., Buratti, M., Lehmann, E. E., a Kurrle, J. (2025). A meta-analysis towards the effectiveness of startup accelerators. The Journal of Technology Transfer, 1–41.
Shin, K., a Lee, J. D. (2022). Impact of public procurement for innovation on firm productivity. Applied Economics Letters, 29(11), 1016–1021.
Schweizerischer Bundesrat. (2024, November 27). Botschaft zum Bundesgesetz über die Erstreckung der Verlustverrechnung (BBl 2024 3116). Bundesblatt. https://www.lexaris.de/book/version/documentflat/head/9733652
Siegel, D. S., a Wessner, C. (2012). Universities and the success of entrepreneurial ventures: Evidence from the small business innovation research program. The Journal of Technology Transfer, 37(4), 404–415.
Snarr, H., a Friesner, D. (2022). The impact of enterprise zones on the incubation and evolution of technology and manufacturing businesses in New York state. Review of Economic Analysis, 14(3), 361-379.
Spender, J.-C., Corvello, V., Grimaldi, M., a Rippa, P. (2017). Startups and open innovation: A review of the literature. European Journal of Innovation Management, 20(1), 4–30.
Stokan, E., Thompson, L., a Mahu, R. J. (2015). Testing the differential effect of business incubators on firm growth. Economic Development Quarterly, 29(4), 317–327.
Szarek, J., a Piecuch, J. (2018). The importance of startups for construction of innovative economies. International Entrepreneurship Review, 4(3), 389–398.
Tibbetts, J. S., Jr., a Donovan, E. T. (1989). Compensation and benefits for startup companies. Harvard Business Review, 67(1), 140–146.
Todolí-Signes, A. (2017). The “gig economy”: Employee, self-employed or the need for a special employment regulation? Transfer: European Review of Labour and Research, 23(2), 193–205.
Ulku, H. (2004). RaD, innovation, and economic growth: An empirical analysis.
Vilím, P., Pertold, F., Šoltés, M., Prokop, D., a Hromádková, E. (2025). Rovnější zdanění OSVČ. PAQ Research.
von der Leyen, U. (2025). 2025 State of the Union Address by President von der Leyen. European Commission.
World Bank. (2020). Doing Business 2020: Comparing business regulation in 190 economies. World Bank.
World Bank (2018). Stimulating Business Angels in the Czech Republic. Dostupné na https://mf.gov.cz/assets/attachments/2018-10-30-WB-CR-Business-Angels-report.pdf, navštíveno 20. 7. 2026
Wu, J. J., a Atkinson, R. D. (2017). How technology-based start-ups support U.S. economic growth. Information Technology a Innovation Foundation.
Zhao, B., a Ziedonis, R. (2020). State governments as financiers of technology startups: Evidence from Michigan’s RaD loan program. Research Policy, 49(4), 103926.
8. Kontakt na zpracovatele RIA
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Úřad vlády
Úřad vlády ČR · Závěrečná zpráva RIA k startupovému zákonu 2
Přílohy
Příloha 1: Diagram problému
Příloha 2: Přehled evidence a zahraničních zkušeností k posuzovaným a zvažovaným nástrojům
Tato příloha shrnuje dostupnou evidenci, zahraniční zkušenosti a hlavní mechanismy dopadu nástrojů, které byly zvažovány v průběhu procesu RIA. Navazuje na širší pracovní seznam nástrojů posuzovaný v předchozích fázích přípravy, který zahrnoval opatření v oblasti práce a odměňování, financování a kapitálu, fungování státu, internacionalizace, talentu a podpory škálování.
Účelem přílohy není samostatně vyhodnotit všechny uvedené nástroje jako rovnocenné variantní intervence. Příloha slouží jako analytická opora pro výběr nástrojů uvedených v kapitole 2 a pro následné hodnocení nákladů, přínosů, rizik a implementační náročnosti v kapitole 3 a 4. Vzhledem k postupnému vývoji návrhu nejsou všechny nástroje uvedené v příloze součástí variant řešení. Část nástrojů je zohledněna v dynamické nulové variantě, protože jde o existující nebo připravovaná opatření mimo startupový zákon. Další nástroje jsou posuzovány jako možné podmíněné, doprovodné nebo navazující moduly. Zařazení jednotlivých nástrojů do výsledných variant je uvedeno v přehledové tabulce a odpovídá členění variant v kapitole 2.
Nástroje nezařazené do hodnocených variant nejsou z přílohy vypuštěny, aby bylo zřejmé, že při přípravě RIA byl zvažován širší okruh možných opatření. Tyto nástroje mohou být relevantní pro navazující politiky, samostatné reformy nebo pozdější úpravy startupového ekosystému. U těchto nástrojů je proto stručně popsáno, jakou bariéru mohou řešit, jaká je dostupná evidence a proč nejsou dále hodnoceny jako hlavní součást variant řešení.
Dostupná evidence je interpretována opatrně. Startupy představují heterogenní skupinu firem a dopady jednotlivých nástrojů závisí na jejich konkrétním nastavení, cílení, administrativní jednoduchosti, reakci investorů a podniků i širším ekonomickém prostředí. Zahraniční zkušenosti proto nelze mechanicky přenášet do českého prostředí. Slouží především k identifikaci možných mechanismů dopadu, rizik, podmínek účinnosti a parametrů pro scénářové hodnocení.
Tabulka P1: Přehled práce s nástroji v RIA
oblast
Nástroj / skupina nástrojů
Zařazení do variant řešení
Dostupnost raného kapitálu
Úleva na dani z investované částky pro investory
Zařazeno ve variantě 4. Nástroj má zvýšit atraktivitu raných investic do startupů. Při hodnocení je klíčové posoudit vliv na investice, které by bez podpory nevznikly, riziko mrtvé váhy, stropy podpory a vymezení kvalifikované investice.
Dostupnost raného kapitálu
Daňové uznání ztráty z investice
Zvažováno jako možný doplňkový nástroj na straně investorů. V aktuálních variantách není hlavním samostatným nástrojem, ale může být relevantní jako navazující úprava investiční pobídky. Vyžaduje jasná pravidla držby, limity a vymezení kvalifikované investice.
Dostupnost raného kapitálu
Odklad zdanění při reinvestici do kvalifikovaného startupu
Zvažováno jako nástroj podporující návrat kapitálu z úspěšných exitů zpět do startupového ekosystému. Není hlavní součástí hodnocených variant, protože vyžaduje samostatné nastavení lhůt, kvalifikačních podmínek a pojistek proti obcházení.
Dostupnost raného kapitálu
Zvýhodnění kapitálového zisku při exitu nad rámec obecného režimu
Zvažováno jako možná investiční pobídka, ale nezařazeno jako hlavní nástroj variant. V českém prostředí již existují obecné režimy osvobození při splnění časových a účastnických podmínek; dodatečné selektivní zvýhodnění by mohlo mít nižší dodatečný efekt a vyšší fiskální i distribuční citlivost.
Dostupnost raného kapitálu
Spolufinancování a sdílení investičního rizika
Zařazeno ve variantě 3 jako nástroj aktivnější role státu ve financování startupů. Smyslem je sdílet riziko rané fáze se soukromým sektorem a využít soukromý výběr projektů. Klíčová je kvalita správy nástroje a omezení vytěsnění soukromého kapitálu.
Dostupnost raného kapitálu
Fondy fondů, certifikované investiční struktury a investice přes fondy
Zvažováno jako nástroj pro rozšíření okruhu investorů a zvýšení diverzifikace. V aktuálních variantách není hlavní samostatnou intervencí, protože vyžaduje definici způsobilých fondů, reporting, dohled a širší koordinaci s finančním trhem.
Dostupnost raného kapitálu
Mobilizace institucionálního kapitálu, zejména penzijních fondů a pojišťoven
Zvažováno jako významný ekosystémový směr pro zvýšení dlouhodobého kapitálu dostupného pro VC/PE. Není zařazeno mezi nástroje hodnocených variant, protože je realizováno jiným schvalovaným předpisem a tedy součástí očekávaných změn legislativy v dynamické baseline.
Dostupnost raného kapitálu
Garantované nebo odložené půjčky a zvýhodněné úvěry
Zvažováno ve variantě 1 jako úprava nebo intenzifikace stávajících finančních nástrojů. Relevantní je zejména pro firmy, které již mají nebo brzy získají schopnost splácet, ale narážejí na nedostatek historie, zajištění nebo vyšší rizikovost projektu.
Dostupnost raného kapitálu
Posílení dotační podpory pro nejranější fáze startupů
Zařazeno ve variantě 2, návaznost na existující programy jako např. TWIST. Vyšší přínos lze očekávat v případě zavedení jasně měřitelných milníků nebo průběžnou úpravou podmínek podle potřeb vznikajících inovativních podniků, např. na uznatelné položky.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Flexiworker / úprava režimu spolupráce s OSVČ
Zvažováno ve variantě 4 jako nástroj flexibilnějšího zapojení kvalifikovaných osob ve startupech. Hodnocení musí zohlednit právní jistotu, fiskální dopady, dopady na pracovníky, riziko substituce standardního zaměstnání a hranici vůči závislé práci. Není zařazeno mezi nástroje hodnocených variant, protože je realizováno jiným schvalovaným předpisem a tedy součástí očekávaných změn legislativy v dynamické baseline.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Úprava DPP/DPČ pro kvalifikovanou projektovou spolupráci
Zařazeno zejména ve variantě 4 jako alternativa k samostatnému režimu OSVČ. Cílem je umožnit flexibilnější, ale pracovněprávně ukotvené zapojení kvalifikovaných osob. Klíčové je nastavení limitů, odvodů, administrativy a vztahu k běžnému pracovnímu poměru. Není zařazeno mezi nástroje hodnocených variant, protože je realizováno jiným schvalovaným předpisem a tedy součástí očekávaných změn legislativy v dynamické baseline.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
ESOP a zaměstnanecké motivační programy
Zvažováno jako dodatečná podpora režimu flexiworker v případě, že by byl realizován ve variantě 4. Jednalo by se o daňové zvýhodnění příjmů ze zaměstnaneckých opcí pro zvýšení jejich atraktivity a konkurenceschopnosti v evropském srovnání. To by posílilo schopnost startupů motivovat a udržet kvalifikované pracovníky v situaci omezeného cash-flow.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Metodické a interpretační pokyny k ESOP
Zařazeno ve variantě 1 jako méně intervenční nástroj zaměřený na snížení právní nejistoty a transakčních nákladů při využívání již existujícího rámce ESOP. Vhodné zejména po změnách účinných od roku 2026, kdy bude důležitá praktická použitelnost nového režimu.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Odvodové úlevy nebo dotace na první zaměstnance, zejména ve VaV
Zvažováno jako alternativní nástroj snižující náklady na budování počátečního týmu startupu a jeho inovační orientaci. Klíčové je cílení na ranou fázi, vymezení způsobilých pozic a omezení podpory pracovních míst, která by vznikla i bez intervence.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Širší úprava pracovního poměru nebo větší smluvní volnost u HPP
Zvažováno jako širší systémový směr, ale nezařazeno jako hlavní nástroj variant. Přesahuje úzký rámec startupové politiky, je politicky a právně citlivé a vyžaduje samostatnou pracovněprávní debatu.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Systémové snížení rozdílu mezi zdaněním HPP a OSVČ
Zvažováno jako strukturální řešení napětí mezi zaměstnáním a samostatnou činností. Není hlavní součástí variant, protože má široké dopady mimo startupy, významné fiskální a distribuční důsledky a vyžaduje samostatné modelování.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Delší využitelnost daňové ztráty / lepší monetizace ztrát
Zařazeno ve variantě 1. Nástroj reaguje na fakt, že startupy v rané fázi vytvářejí ztráty, zatímco zisky vznikají až výrazně později. Hodnocení se zaměřuje na praktickou využitelnost ztrát a na odlišení startupů s růstovým potenciálem od běžných ztrátových firem.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Carryforward/carryback a další úpravy daňových štítů
Zvažováno jako širší soubor možných úprav v oblasti cash-flow. Tyto úpravy mohou být relevantní jako navazující opatření, ale vyžadují samostatné posouzení fiskálních dopadů a rizik optimalizace.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Refundovatelná podpora VaV / vratný VaV kredit
Zvažováno jako silnější cash-flow nástroj pro ztrátové inovativní firmy. Vyžaduje jasné vymezení VaV, auditovatelnost nákladů a pojistky proti zneužití.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Odklad nebo zvýhodnění DPPO při reinvestici zisku
Zvažováno jako nástroj relevantní spíše pro firmy ve fázi prvních zisků a růstu. Není hlavním nástrojem hodnocených variant, protože u pre-profit startupů má omezený krátkodobý dopad a může být spojeno s vyššími fiskálními riziky.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
IP Box a další zvýhodnění příjmů z duševního vlastnictví
Zvažováno jako možný nástroj pro fázi monetizace duševního vlastnictví. Není hlavní součástí variant, protože je relevantnější pro pozdější fáze vývoje firmy a je spojeno s vyšší složitostí, nároky na kontrolu a rizikem daňové optimalizace.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Inovační vouchery
Zařazeno jako nástroj přímější podpory rané fáze nahrazující dotační podporu. Vhodné zejména pro nákup odborných služeb, testování, ochranu duševního vlastnictví nebo validaci produktu. Klíčová je rychlost, jednoduchost a nízká administrativní náročnost.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Mikrogranty na ověření proveditelnosti
Zařazeno jako možná součást varianty 2, tedy jako nástroj podpory nejranější fáze. Smyslem je financovat konkrétní mezikrok mezi nápadem a investovatelným projektem, například prototyp, pilot, certifikaci nebo první validaci trhu.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Granty vyplácené po etapách a granty navázané na soukromou investici
Zvažováno jako alternativní podoba varianty 2. Relevantní může být zejména u technologicky náročných projektů, kde je vhodné vázat čerpání na milníky, nebo tam, kde veřejná podpora může pomoci přitáhnout soukromý kapitál. Vyžaduje kvalitní výběr projektů a ověření, zda veřejná podpora směřuje k aktivitám, které by bez ní nebyly realizovány ve stejném rozsahu nebo ve stejném čase.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Konvertibilní půjčky a kvazi-equity nástroje
Zařazeno zejména ve variantě 3 jako součást aktivnější role státu ve financování a sdílení rizika. Nástroj je vhodný zejména tam, kde existuje návazný investiční trh a standardizovaná pravidla pro další investiční kola.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Návratné financování se splácením podle tržeb
Zvažováno jako doplňkový nástroj pro firmy s opakovanými příjmy. Není hlavní součástí variant, protože je méně vhodné pro projekty bez tržeb a s delší cestou k trhu.
Právní a administrativní předvídatelnost
Metodická podpora odpočtů na VaV
Zařazeno ve variantě 1 jako nástroj snižující nejistotu a transakční náklady při využívání již existujícího daňového nástroje. Smyslem je zvýšit praktickou použitelnost režimu, nikoli pouze měnit jeho parametry.
Právní a administrativní předvídatelnost
Regulatorní konzultace a výkladová stanoviska
Zařazeno ve variantě 1 jako nástroj zvyšující předvídatelnost komunikace se státem a snižující riziko chybného výkladu pravidel. Přínosy jsou převážně kvalitativní a závisí na autoritě a dostupnosti poskytovaného výkladu.
Právní a administrativní předvídatelnost
Regulační sandboxy
Zvažováno jako nástroj pro regulovaná odvětví. V aktuálních variantách je zachyceno spíše v podobě regulatorních konzultací a metodické podpory než jako plnohodnotný nový sandboxový režim. Plný sandbox by vyžadoval sektorové nastavení, pravidla vstupu, limity testování a jasnou cestu do běžného režimu.
Právní a administrativní předvídatelnost
Snížení administrativy a stálý antibyro program
Zvažováno jako horizontální oblast. Do hlavních variant vstupuje pouze omezeně, protože řada opatření přesahuje rámec startupového zákona a týká se širší procesní reformy veřejné správy.
Právní a administrativní předvídatelnost
Princip „jen jednou“, předvyplněné formuláře, sdílení dat mezi úřady
Zvažováno jako významný nástroj snížení administrativní zátěže. Není hlavní součástí variant, protože vyžaduje širší právní rámec pro sdílení dat, datové standardy, technickou interoperabilitu a koordinaci více institucí.
Právní a administrativní předvídatelnost
Digitální komunikace, firemní účet a jednotný portál pro firmy
Zvažováno jako nástroj zlepšení uživatelské zkušenosti firem ve styku se státem. V aktuálních variantách není samostatnou hlavní intervencí, protože závisí na širší digitalizační agendě a propojení existujících systémů.
Právní a administrativní předvídatelnost
Ověření nebo certifikace startupů
Zařazeno do varianty 4 jako mechanismus pro vymezení a ověření cílové skupiny, na který jsou navázány daňové zvýhodnění investic andělských investorů a delší využitelnost daňové ztráty. Certifikace sama o sobě nepředstavuje přímou finanční podporu; její přínos spočívá v cílení a opakované využitelnosti ověřeného statusu. Klíčovým rizikem je příliš široké nebo příliš úzké vymezení a administrativní náročnost ověřování.
Širší ekosystémové faktory
Veřejné zakázky, pilotní zakázky, GovTech, PCP/PPI
Zvažováno jako významný doplňkový směr pro získání prvních zákazníků, referencí a validaci řešení. Není hlavní součástí variant, protože vyžaduje samostatnou práci se zadavateli, metodickou podporu, smluvní standardizaci a často sektorové piloty.
Širší ekosystémové faktory
Startup víza, režimy pro klíčový a vědecký personál a digitalizace pobytové agendy
Zvažováno jako významný nástroj pro přístup k zahraničnímu talentu. Není hlavní součástí variant, protože navazuje na samostatné migrační a pobytové politiky a vyžaduje koordinaci s pobytovou agendou a kapacitami zastupitelských úřadů.
Širší ekosystémové faktory
Inkubátory, akcelerátory a podpora startupových programů
Zvažováno jako širší ekosystémový kontext. Do variant vstupuje nepřímo přes programovou podporu, metodické nástroje a návaznost na existující podpůrné programy. Přínos závisí zejména na kvalitě programu, výběru účastníků a návaznosti na financování nebo zákazníky.
Širší ekosystémové faktory
Univerzitní spin-offy, transfer technologií a ověřování proveditelnosti výsledků výzkumu
Zvažováno jako významný dlouhodobý faktor pro vznik technologicky náročných startupů. Není hlavní součástí variant, protože vyžaduje samostatné nastavení pravidel pro duševní vlastnictví, kapacity transferových pracovišť a koordinaci s vysokými školami a výzkumnými organizacemi.
Širší ekosystémové faktory
Vzdělávání, podnikatelská kultura, internacionalizace a propojení výzkumu s trhem
Uvedeno jako dlouhodobý ekosystémový faktor, nikoli jako hlavní nástroj hodnocených variant. Řešení zpravidla vyžaduje samostatné politiky mimo rámec této RIA a jeho dopady se projevují v delším časovém horizontu.
Při přípravě RIA byl širší seznam zvažovaných nástrojů pracovně posouzen také z hlediska fáze vývoje startupu, ke které se nástroj vztahuje, orientační síly dostupné evidence a vhodnosti pro zařazení do hodnocených variant. Toto posouzení nebylo převzato mechanicky jako bodové hodnocení jednotlivých intervencí. Slouží jako podpůrný analytický krok pro rozlišení nástrojů, které mají být dále rozpracovány jako součást variant, nástrojů vhodných spíše jako doprovodná nebo navazující opatření a nástrojů představujících širší ekosystémový kontext.
Tabulka P2: Síla evidence
Skupina nástrojů
Síla evidence
Poznámka
Daňové pobídky pro investory
střední
Evidence podporuje dopad na objem a počet investic, méně jistý je dopad na inovace a růst. Nutné je řešit riziko mrtvé váhy a podpory investic, které by proběhly i bez opatření.
Spolufinancování a veřejně podporovaný VC
střední
Evidence podporuje hlavně kombinaci se soukromým kapitálem, nikoli čistě veřejné investování.
ESOP a zaměstnanecké podíly
střední
Existuje evidence k motivaci, retenci, produktivitě a inovacím, ale efekty jsou heterogenní a závislé na nastavení.
Flexibilní režimy práce / OSVČ / DPP/DPČ
slabší až střední
Přímá evidence je omezená. Kauzálně zaměřená evidence existuje k reakci firem na snížení nákladů práce, ne ke konkrétnímu českému režimu OSVČ nebo DPP/DPČ.
Daňové ztráty / carryforward / carryback
střední
Ekonomická logika je silná, ale startupově specifická evidence je omezenější. Klíčové je odlišit růstové startupy od běžných ztrátových firem.
Granty, mikrogranty, VaV podpora
střední až silnější
Relativně silnější evidence existuje u dobře cílené podpory VaV a mladých inovativních firem. Rizikem je kvalita výběru projektů a podpora aktivit, které by proběhly i bez opatření.
Půjčky, záruky, hybridní návratné nástroje
střední
Evidence podporuje využití jako doplněk grantů a equity financování, zejména u firem se schopností splácet.
Metodiky, výkladová stanoviska, regulatorní konzultace
slabší až střední
Přímá kvantifikace je obtížná, ale mechanismus snížení nejistoty je relevantní.
Administrativní zjednodušení
střední až silnější
Silnější obecná evidence o vlivu procedurální složitosti na vznik firem, ale startupově specifický dopad se hůř izoluje.
Veřejné zakázky / GovTech / PCP-PPI
střední
Evidence podporuje roli veřejné poptávky pro inovace a první reference, ale implementace je náročná.
Startup víza / zahraniční talent
střední
Existuje evidence pozitivních dopadů některých vízových režimů, ale přenositelnost závisí na atraktivitě země a rychlosti řízení.
Inkubátory a akcelerátory
slabší až střední, smíšená evidence
Výsledky jsou velmi heterogenní; záleží na kvalitě programu, výběru účastníků a návaznosti na financování.
Transfer technologií, spin-offy, vzdělávání, kultura
slabší až střední
Významné dlouhodobé faktory, ale dopady jsou nepřímé a obtížně izolovatelné.
Poznámka: Orientační síla evidence vyjadřuje, jak dobře je daná nástrojová skupina podložena dostupnou empirickou literaturou a zahraniční zkušeností. Hodnocení zohledňuje zejména: i) zda existují kvantitativní nebo kauzálněji zaměřené studie dopadů daného typu nástroje, ii) zda se evidence týká přímo startupů, mladých inovativních firem nebo pouze širší skupiny podniků, iii) zda jsou výsledky přenositelné do českého institucionálního prostředí a iv) zda je mechanismus dopadu dostatečně jasný pro scénářové hodnocení v RIA.
Označení „silnější“ znamená, že existuje relativně více empirické evidence s přímější vazbou na sledovaný mechanismus. Označení „střední“ znamená, že evidence existuje, ale je částečně nepřímá, heterogenní nebo závislá na konkrétním nastavení nástroje. Označení „slabší“ znamená, že přímá empirická evidence je omezená a hodnocení musí více vycházet z teorie změny, právně-ekonomické úvahy, zahraniční institucionální zkušenosti nebo modelových předpokladů. Označení „smíšená“ znamená, že dostupné studie nevedou k jednoznačnému závěru nebo že zjištěné dopady výrazně závisejí na kvalitě implementace a cílení nástroje.
Shrnutí evidence podle hlavních oblastí RIA
Následující část shrnuje hlavní poznatky z dostupné empirické literatury a zahraničních zkušeností podle problémových oblastí používaných v RIA. Cílem není opakovat podrobný popis všech zvažovaných nástrojů uvedených v tabulce výše, ale zachytit hlavní mechanismy dopadu, podmínky účinnosti a rizika, která jsou relevantní pro sestavení variant a jejich následné hodnocení.
Evidence je využita zejména pro formulaci intervenční logiky, identifikaci rizik a nastavení scénářového hodnocení. Zahraniční výsledky nejsou přebírány mechanicky, protože dopady jednotlivých nástrojů závisí na konkrétním nastavení, cílení, administrativní jednoduchosti, kvalitě implementace a chování startupů, investorů i veřejné správy.
Dostupnost raného kapitálu
Dostupnost raného kapitálu je jednou z klíčových podmínek vzniku a přežití inovativních startupů. Startupy v rané fázi často nemají dostatečnou historii, tržby ani zajištění pro standardní dluhové financování a jejich financování proto závisí zejména na vlastních zdrojích zakladatelů, andělských investorů, pre-seed a seed investicích nebo veřejně podpořených finančních nástrojích. Empirická literatura ukazuje, že daňové pobídky pro investory mohou zvýšit objem a počet investic, vstup nových investorů na trh nebo financování prostřednictvím equity crowdfundingu. Pozitivní dopady na investiční aktivitu v raných fázích byly zaznamenány u britských režimů SEIS/EIS, amerického režimu QSBS a dalších forem daňového zvýhodnění raných kapitálových investic (Chen et al., 2018; Edwards a Todtenhaupt, 2020; Denes et al., 2023; Howell a Mezzanotti, 2019; Chen a Farre-Mensa, 2025).
Současně však evidence ukazuje, že dopady těchto nástrojů nejsou automatické. Mellace a Ventura (2023) na příkladu Itálie dokumentují růst počtu andělských investorů po zavedení úlev, avšak bez jednoznačného krátkodobého dopadu na inovace. To podporuje opatrný závěr, že daňové pobídky mohou mobilizovat kapitál, ale jejich dopad na inovace a růst startupů závisí na kvalitě investičních příležitostí, návaznosti na další nástroje a konkrétním nastavení schématu. Pro RIA je proto klíčové hodnotit nejen objem podpořených investic, ale také to, zda opatření vede ke vzniku investic, které by bez podpory nevznikly, riziko mrtvé váhy, fiskální náklady a možnost daňové optimalizace.
Vedle daňových pobídek byly zvažovány také nástroje typu spolufinancování, fondů fondů, zvýhodněných půjček a garancí. Evidence k veřejně podporovanému rizikovému kapitálu naznačuje, že veřejná účast může být přínosná zejména tehdy, pokud doplňuje soukromý kapitál a využívá jeho výběrovou a monitorovací funkci. Brander et al. (2015) na mezinárodních datech ukazují, že firmy financované kombinací veřejně podporovaného a soukromého venture kapitálu získávají více investic než firmy financované pouze soukromým kapitálem a výrazně více než firmy financované pouze veřejně podporovaným kapitálem. Zároveň jejich výsledky naznačují, že veřejně podporovaný venture kapitál může soukromý kapitál spíše doplňovat než vytěsňovat, pokud je vhodně kombinován se soukromou účastí. Opatrnější závěry přinášejí Grilli a Murtinu (2014), podle nichž má samostatný veřejný venture kapitál u evropských high-tech firem omezenější dopady, zatímco nejvýraznější přínosy jsou spojeny se soukromým nebo soukromě vedeným syndikovaným financováním. V RIA je tato evidence využita zejména při porovnání variant založených na daňové pobídce, spolufinancování a úpravě stávajících dotačních nástrojů. Samostatnou otázkou je mobilizace dlouhodobého institucionálního kapitálu, zejména prostřednictvím penzijních fondů, pojišťoven nebo navazujících fondových struktur. Tato oblast může být významná pro rozšíření zdrojů rizikového kapitálu v české ekonomice, zejména pro pozdější fáze růstu, navazující investiční kola a scaleupy. Její dopad na startupy v nejranější fázi je však zpravidla nepřímý a časově vzdálenější. Zároveň jde o oblast, která primárně spadá do regulace kapitálového trhu a penzijního systému a v této souvislosti je také součástí legislativních změn předkládaných jinde.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Druhou oblastí je zapojení kvalifikovaných odborníků ve startupech. Startupy v rané fázi často potřebují rychle sestavovat týmy, kombinovat interní zaměstnance, externí experty, projektovou spolupráci a motivační nástroje. Současně však obvykle nemají stabilní cash-flow a nemohou vždy konkurovat zavedeným firmám výší mezd, jistotou zaměstnání nebo standardními benefity. Z tohoto důvodu literatura i zahraniční praxe věnují pozornost jak flexibilnějším formám spolupráce, tak zaměstnaneckým podílovým a opčním programům.
U ESOP literatura zdůrazňuje dvojí mechanismus. Zaprvé umožňuje startupům šetřit hotovost a nabídnout část odměny ve formě podílu na budoucím růstu firmy, což může pomoci dorovnat omezenou schopnost platit tržní mzdy v rané fázi (Tibbetts a Donovan, 1989; Core a Guay, 2001; Booth, 2006). Zadruhé může posilovat motivaci, retenci a sladění zájmů pracovníků s dlouhodobou hodnotou firmy. Empirické studie uvádějí pozitivní vztah ESOP k produktivitě, ziskovosti, stabilitě firem nebo inovačním výstupům, včetně patentů a citací (Freeman, 2007; Chang et al., 2015; Ismiyanti a Mahadwartha, 2017). Zároveň však platí, že efekty mohou být heterogenní a často se projevují se zpožděním; například Jones a Kato (1995) nacházejí spíše postupné dopady na produktivitu a Kim a Ouimet (2014) upozorňují na rozdíly podle velikosti firmy. Oyer a Schaefer (2005) zároveň zdůrazňují, že atraktivita opcí závisí na preferencích pracovníků a jejich ochotě nést riziko, protože pro rizikově averzní pracovníky může být stabilní mzda cennější než nejistý budoucí výnos z podílu. Z hlediska RIA z toho vyplývá, že ESOP nelze chápat pouze jako daňové zvýhodnění nebo benefit pro zaměstnance, ale jako nástroj, který může startupům pomoci překlenout omezené cash-flow, získat a udržet kvalifikované pracovníky a zvýšit motivaci týmu. Současně však účinnost závisí na právní a daňové srozumitelnosti, administrativní jednoduchosti a důvěře pracovníků v budoucí hodnotu podílu. V českém prostředí je proto důležité zohlednit, že od roku 2026 dochází ke změně rámce pro kvalifikované zaměstnanecké opce. Proto se tato RIA zabývá oblastí ESOP především jako potenciální součástí změn v případě, že by varianta 4 obsahovala i pracovněprávní úpravu pro certifikované podniky.
Vedle ESOP byla posuzována také flexibilita forem spolupráce, zejména úprava spolupráce s OSVČ a úprava DPP/DPČ pro kvalifikovanou projektovou práci. Startupy často využívají externí spolupracovníky v oblastech, jako je vývoj, design, datová analytika, marketing nebo specializované konzultace. V těchto případech může být standardní pracovní poměr nákladově i organizačně obtížně použitelný, zejména pokud je rozsah práce nejistý, projektový nebo časově omezený. Současně však nejasná hranice mezi závislou prací a samostatnou výdělečnou činností vytváří právní nejistotu a riziko obcházení pracovního práva. Todolí-Signes (2017) upozorňuje, že nejasná klasifikace práce může vést jak k obcházení ochrany pracovníků, tak k nerovným podmínkám na trhu práce. Možnou odpovědí na toto napětí jsou režimy, které lépe zachycují spolupráci na pomezí zaměstnání a podnikání. Hu et al. (2022) ukazují, že hybridní klasifikace může být z hlediska efektivity a blahobytu vhodnější než striktně binární rozdělení na zaměstnance a OSVČ. Zahraniční inspiraci poskytují i systémy pracující s mezikategoriemi nebo ekonomicky závislými samostatně výdělečnými osobami, například britská kategorie „worker“ nebo jiné přístupy popsané v pracovněprávní literatuře (Kenner, 2019). Přenositelnost těchto modelů do českého prostředí je však omezená, protože závisí na domácím vymezení závislé práce, rozdílech v daňovém a odvodovém zatížení či na kapacitě kontrolních orgánů.
Empirickou evidenci k reakci firem na snížení nákladů práce poskytují Saez et al. (2019), kteří na švédských administrativních datech analyzují rozsáhlé snížení zaměstnavatelských odvodů u mladých pracovníků. Studie ukazuje, že firmy, které byly reformě vystaveny ve větší míře, po jejím zavedení rozšířily zaměstnanost, kapitál, tržby, přidanou hodnotu a zisky. V základním odhadu autoři spojují relativní snížení průměrných nákladů práce o 2,4 % s růstem přidané hodnoty o 6,1 %. Dopady byly výraznější u finančně omezených firem, což podporuje mechanismus, podle něhož může uvolnění cash-flow vést k rozšíření ekonomické aktivity. Studie však neposuzuje zvláštní režim spolupráce s OSVČ ani právní klasifikaci pracovních vztahů. Pro účely RIA proto slouží pouze jako nepřímý orientační podklad pro odhad reakce firem na nákladový šok, nikoli jako přímý důkaz účinnosti navrhovaného českého režimu.
Pro hodnocení variant je proto klíčové vážit dva typy dopadů. Na jedné straně může vyšší flexibilita a právní jistota snížit transakční náklady, usnadnit rychlé sestavení týmu a zvýšit schopnost startupu reagovat na vývoj produktu nebo trhu. Na druhé straně vznikají rizika substituce standardního zaměstnání, fiskálních výpadků, nerovného zacházení s pracovníky a rozšíření režimu mimo cílovou skupinu startupů. V RIA je tato evidence využita pro posouzení možných podob varianty 4 v případě, že by obsahovala pracovněprávní složku. U obou přístupů je pak rozhodující přesné vymezení cílové skupiny, jednoduchost pravidel a schopnost odlišit legitimní projektovou spolupráci od obcházení závislé práce.
Cash-flow a ztrátová raná fáze
Třetí oblastí je cash-flow startupů v rané fázi a praktická využitelnost daňových a programových nástrojů u firem, které často ještě negenerují stabilní příjmy ani zisk. Startupy v raných fázích typicky investují do vývoje produktu, validace trhu, budování týmu, získávání prvních zákazníků a ochrany duševního vlastnictví. Tyto náklady vznikají dříve, než firma dosáhne stabilních tržeb, a proto startupy obvykle delší dobu generují ztrátu. Z hlediska RIA je důležité rozlišovat mezi běžnou ztrátovou firmou a startupem, u něhož ztráta souvisí s vývojem inovativního a škálovatelného produktu a jeho postupným uváděním na trh. Literatura k daňovým pobídkám pro mladé inovativní firmy upozorňuje, že účinnost jednotlivých nástrojů závisí na fázi vývoje firmy a na tom, zda má firma kladný základ daně. Nástroje založené na snížení DPPO mohou být relevantní ve fázi prvních zisků a škálování, ale u pre-profit startupů mají omezený krátkodobý efekt. V takových případech mohou být účinnější nástroje, které zlepšují cash-flow i bez kladného základu daně, například úlevy na odvodech, refundovatelné kredity, dotace nebo lepší uplatnitelnost daňových ztrát. Fazio et al. (2020) zdůrazňují význam nastavení pobídek tak, aby byly dostupné i pro menší a mladší firmy a aby byly kombinovatelné s dalšími prvky podpůrného ekosystému. Studie Chen a Hshieh (2024) a Snarr a Friesner (2022) zároveň naznačují, že vhodně konstruované pobídky mohou podporovat nábor kvalifikovaných pracovníků, inovační aktivitu a podnikatelskou aktivitu v technologických sektorech.
Z hlediska daňové ztráty je klíčové, že pro startup není rozhodující pouze formální možnost ztrátu uplatnit, ale také to, zda ji může prakticky využít v době, kdy začne dosahovat zisku. Pokud startup vytvoří ztrátu v prvních letech vývoje, ale zisk vznikne až po delší době, může být hodnota daňového štítu omezena časovým nastavením pravidel. Lepší monetizace ztrát, například prostřednictvím delšího období pro jejich následné uplatnění nebo jiného parametrického zlepšení využitelnosti ztrát, proto může zvýšit daňovou symetrii mezi náklady rané fáze a pozdějšími výnosy. Současně však platí, že tento typ nástroje vyžaduje pečlivé vymezení cílové skupiny a modelování fiskálních dopadů, protože ztrátovost sama o sobě není znakem inovačního nebo růstového potenciálu. Tento závěr podporuje také literatura k daňové symetrii a uplatňování daňových nároků v čase, podle níž může pružnější využití daňových ztrát a daňových štítů zlepšovat investiční motivace firem, zejména pokud jsou investice spojeny s nejistým a časově odloženým výnosem (např. Garza et al., 2015). Pro účely RIA je však důležité, že tato evidence podporuje spíše obecný mechanismus, nikoli automatický závěr o dopadu na všechny ztrátové firmy.
Vedle daňových nástrojů jsou pro cash-flow relevantní také programové nástroje, zejména inovační vouchery, mikrogranty, dotace vyplácené po etapách, konvertibilní půjčky a další návratné nebo hybridní formy podpory. Empirická literatura k grantům na výzkum a vývoj ukazuje, že dobře zacílená veřejná podpora může zvýšit investice do VaV, patentovou aktivitu, zaměstnanost, přežití firem nebo pravděpodobnost následného financování. Pozitivní dopady grantů a VaV podpory dokumentují například Howell (2017), Bronzini a Piselli (2016), Czarnitzki a Lopes-Bento (2014), Navarro (2018), Hottenrott a Richstein (2020) a Santoleri et al. (2024). Tyto výsledky však nelze interpretovat tak, že každý grant automaticky zvyšuje inovativnost nebo růst. Účinnost závisí na kvalitě výběru projektů, rychlosti programu, míře administrativní zátěže a tom, zda podpora skutečně mění rozhodnutí firmy. Pro rané fáze startupů jsou zvláště relevantní menší, rychlé a účelově zaměřené nástroje, které financují konkrétní mezikrok mezi nápadem a investovatelným projektem. Může jít například o ověření proveditelnosti, prototyp, testování, certifikaci, ochranu duševního vlastnictví nebo první validaci trhu. Tyto nástroje mohou vytvářet měřitelné signály kvality pro navazující investory a snižovat technologickou nebo tržní nejistotu. U technologicky náročnějších projektů může být vhodné vázat čerpání podpory na dosažení milníků, aby se omezilo riziko neefektivního čerpání bez odpovídajících výstupů. Návratné nástroje, jako jsou zvýhodněné půjčky, záruky, konvertibilní půjčky nebo kombinace grant/půjčka, mohou být vhodným doplňkem grantové podpory. Hottenrott a Richstein (2020) ukazují, že kombinace grantů a veřejně podporovaných půjček může mít významnější dopady na inovace, růst firem a přístup k venture kapitálu než izolované použití jednoho nástroje. Zhao a Ziedonis (2020) zároveň dokumentují, že veřejně podporované půjčky mohou zvýšit pravděpodobnost přežití mladých firem a stimulovat následné investice. Současně však platí, že návratné financování je vhodnější pro firmy, které již mají nebo brzy získají schopnost splácet. U projektů bez tržeb a s dlouhou cestou k trhu může nevhodně nastavený dluhový nástroj zhoršit riziko likvidity.
V RIA je tato evidence využita především při posouzení nástrojů, které mají startupům pomoci překlenout ztrátovou ranou fázi. Varianta 4 pracuje s delší využitelností daňové ztráty. Varianta 2 využívá přímější programové a finanční nástroje jako jsou mikrogranty, varianta 1 se zaměřuje spíše na lepší využití existujících režimů skrze jejich úpravu a metodickou podporu. Klíčovými otázkami pro hodnocení jsou fiskální náklady, riziko podpory aktivit, které by proběhly i bez opatření, riziko podpory firem bez růstového potenciálu, administrativní proveditelnost a schopnost navázat podporu na ověřitelné výstupy.
Právní a administrativní předvídatelnost
Čtvrtou oblastí je právní a administrativní předvídatelnost. U startupů může být nejistota spojená s výkladem pravidel, administrativními povinnostmi, komunikací s úřady nebo využitím existujících podpůrných nástrojů významnější překážkou než u zavedených firem. Důvodem je zejména omezená administrativní kapacita malých týmů, vyšší potřeba rychlého rozhodování a častý pohyb v oblastech, kde právní nebo metodický výklad není zcela ustálený. Empirická literatura dlouhodobě ukazuje, že administrativní náklady a procedurální složitost ovlivňují podnikatelskou aktivitu, vstup firem na trh i růst malých a středních podniků. Djankov et al. (2002) a World Bank (2020) dokumentují, že vyšší počet administrativních kroků, delší lhůty a vyšší nákladovost procedur jsou spojeny s nižší mírou vstupu firem na trh. Klapper a Love (2010) ukazují, že výrazné zjednodušení podnikatelských procedur může být spojeno s růstem počtu nově vznikajících firem. Dopady konkrétních zjednodušujících reforem byly dále zkoumány například v Mexiku, Itálii nebo Číně (Kaplan et al., 2011; Bripi, 2016; Barwick et al., 2025). Tyto poznatky podporují závěr, že snížení administrativních nákladů může mít pro mladé firmy relativně vysokou hodnotu, protože fixní náklady regulace dopadají na malé týmy výrazněji než na větší podniky.
Z hlediska startupové politiky však nejde pouze o obecné snížení administrativy. Důležitá je také srozumitelnost a předvídatelnost konkrétních režimů, které startupy mohou využívat. Typickým příkladem je metodická podpora odpočtů na VaV, ESOP nebo jiných nástrojů, u nichž problém nemusí spočívat jen v parametrech právní úpravy, ale také v nejistotě ohledně praktického uplatnění. Metodiky, vzorová dokumentace, výkladová stanoviska, FAQ, standardizované postupy nebo možnost předběžného posouzení mohou snížit náklady na využití existujících pravidel a omezit riziko, že startup nástroj raději nevyužije z obavy před sporem nebo následnou kontrolou a sankcemi. Do stejné logiky patří i širší nástroje administrativního zjednodušení, například princip „jen jednou“, předvyplněné formuláře, jednotný portál pro firmy, firemní účet nebo konsolidace povinných hlášení. Tyto nástroje jsou relevantní jako horizontální opatření zlepšující podnikatelské prostředí obecně, jejich plná realizace však často vyžaduje širší digitální a procesní reformu veřejné správy, právní rámec pro sdílení dat, technickou interoperabilitu systémů a koordinaci více institucí. Proto nejsou v aktuálních variantách pojaty jako samostatný hlavní nástroj startupového zákona, ale spíše jako související směr.
Specifickou formou zvyšování právní předvídatelnosti jsou regulatorní konzultace, výkladová stanoviska a regulační sandboxy. Tyto nástroje jsou relevantní především v regulovaných nebo technologicky rychle se měnících odvětvích, kde startupy narážejí na nejistotu ohledně toho, zda jejich produkt, služba nebo obchodní model odpovídá platným pravidlům. Allen (2019) zdůrazňuje, že přínos sandboxů nespočívá pouze v podpoře konkrétních firem, ale také v učení se regulátora a ve snižování informační asymetrie mezi regulátorem a inovátory. Cornelli et al. (2024) na britském fintechovém kontextu ukazují, že sandbox může být spojen s vyšší pravděpodobností získání kapitálu a s růstem inovační aktivity. Hellmann et al. (2024) zároveň upozorňují, že přímé efekty na výkonnost jednotlivých startupů nemusí být vždy robustní a že významné mohou být i nepřímé ekosystémové efekty, například standardizace přístupu regulátora, rychlejší adopce inovací nebo přenos know-how.
Pro účely této RIA z toho vyplývá, že regulatorní konzultace a metodická podpora mohou být vhodnějším a méně rizikovým prvním krokem, než plnohodnotný sektorový nebo víceodvětvový sandbox. Pokud problém spočívá hlavně v nejistotě výkladu, může být písemné stanovisko, předběžné posouzení nebo metodický režim dostatečně účinným nástrojem bez nutnosti udělovat výjimky z právních pravidel. Plnohodnotný sandbox je vhodnější tam, kde je potřeba testovat inovaci v omezeném režimu, pod dohledem regulátora a s jasně definovanou cestou do standardního povolovacího nebo licenčního režimu. Takový nástroj však vyžaduje vyšší institucionální kapacitu, pravidla vstupu, limity testování, ochranu spotřebitelů a jasné rozdělení odpovědnosti.
V RIA je evidence k právní a administrativní předvídatelnosti využita zejména při posouzení varianty 1, která se zaměřuje na metodickou podporu, regulatorní konzultace a lepší využití stávajících nástrojů. Tato varianta nemá ambici zavést rozsáhlý nový daňový nebo pracovněprávní režim, ale snižovat praktické bariéry využití současné podpory dostupné pro podniky. Zároveň evidence slouží jako kontext pro hodnocení ostatních variant, protože i daňové pobídky, pracovní režimy nebo programová podpora mohou mít omezený dopad, pokud budou spojeny s vysokou administrativní náročností, nejasným výkladem nebo složitým ověřováním způsobilosti.
Širší ekosystemové faktory
Pátou oblastí jsou širší ekosystémové faktory, které mohou ovlivňovat vznik, přežití a růst startupů, ale nejsou hlavním předmětem hodnocených variant. Patří sem zejména přístup startupů k veřejným zakázkám, startupová víza a přístup k zahraničnímu talentu, inkubátory a akcelerátory, univerzitní spin-offy, transfer technologií, podnikatelské vzdělávání, internacionalizace a propojení výzkumu s trhem. Tyto faktory mohou mít významný dlouhodobý vliv na kvalitu startupového ekosystému, zpravidla však vyžadují samostatné politiky, sektorové programy nebo institucionální změny přesahující rámec této RIA. Na evropské úrovni se podobná logika promítá také do iniciativ zaměřených na srovnávání a zlepšování národních startupových rámců, včetně Startup Nations Standard a souvisejících aktivit European Startup Nations Alliance (ESNA, 2025). Tyto iniciativy ukazují, že kvalita startupového prostředí závisí nejen na jednotlivých finančních nástrojích, ale také na kombinaci právní předvídatelnosti, dostupnosti kapitálu, talentu, jednoduchosti administrace a schopnosti firem růst přes hranice.
Veřejné zakázky a pilotní zakázky mohou být pro startupy důležité zejména tím, že umožňují získat prvního zákazníka, referenci a validaci řešení v reálném prostředí. Literatura naznačuje, že vhodně nastavené nástroje typu Public Procurement for Innovation mohou podporovat produktivitu, růst přidané hodnoty a inovace firem (Aschhoff a Sofka, 2009; Divella a Sterlacchini, 2020; Shin a Lee, 2022). Zkušenosti s programy typu SBIR zároveň ukazují, že veřejná poptávka může u inovativních firem působit nejen jako zdroj financování, ale také jako signál kvality vůči investorům a partnerům (Siegel a Wessner, 2012; Keller a Block, 2013). Pro startupy však bývají bariérou vysoké požadavky na reference, obrat, administrativní kapacitu a právní jistotu při pilotním nasazení. Z tohoto důvodu jsou veřejné zakázky v této RIA posuzovány spíše jako významný navazující směr, než jako klíčový nástroj některé z variant.
Startup víza a nástroje pro přístup k zahraničnímu talentu reagují na skutečnost, že startupové ekosystémy často závisí na schopnosti přitáhnout zakladatele, experty a klíčové pracovníky ze zahraničí. Význam zahraničního talentu je patrný také ze studií ukazujících vysoký podíl imigrantů mezi zakladateli technologicky úspěšných startupů, zejména v americkém prostředí (Anderson, 2016). Tuto evidenci nelze mechanicky přenášet do českého prostředí, ale podporuje závěr, že přístup ke kvalifikovaným zahraničním zakladatelům a pracovníkům může být jedním z faktorů kvality startupového ekosystému. Empirická literatura naznačuje, že dobře nastavené režimy pro kvalifikovanou migraci a startupová víza mohou zvyšovat inovační aktivitu, počet založených startupů nebo pravděpodobnost úspěšného exitu. Pozitivní dopady byly dokumentovány například u startupových víz nebo režimů pro vysoce kvalifikované pracovníky v Austrálii, Kanadě a dalších zemích (Crown et al., 2020; Chen et al., 2021; Lee a Glennon, 2023). Zároveň však Doran et al. (2022) ukazují, že dopady vízových režimů nemusí být automaticky spojeny s vyššími inovačními výstupy a mohou se projevit také snížením mzdových nákladů zaměstnavatelů. V českém prostředí proto dává smysl vnímat tuto oblast jako součást migrační a pobytové agendy, která je pro startupy významná, ale vyžaduje koordinaci s existujícími programy ekonomické migrace, kapacitami zastupitelských úřadů a digitalizací pobytového řízení.
Inkubátory, akcelerátory a další podpůrné programy mohou startupům pomoci prostřednictvím mentoringu, kontaktů, přípravy na investice, přístupu k odborným službám a propojení s investory nebo zákazníky. Evidence k těmto programům je však smíšená. Starší studie nacházejí pozitivní vztah inkubace k tržbám, zaměstnanosti nebo přežití firem (Amezcua, 2010; Al-Mubaraki a Busler, 2013; Stokan et al., 2015), zatímco novější syntézy upozorňují na vysokou heterogenitu výsledků a spíše slabé průměrné efekty, zejména pokud se zohlední kvalita programu, výběr účastníků a publikační zkreslení (Murillo-Rojas et al., 2024; Seitz et al., 2025). U cílených programů podpory akademických spin-offů a ověřování proveditelnosti výsledků výzkumu existuje evidence pozitivních dopadů na vznik firem, získávání navazujícího kapitálu nebo technologické výstupy – například u programu EXIST v Německu (Mueller, 2023). Podobně také transfer technologií, univerzitní spin-offy a ověřování proveditelnosti výsledků výzkumu mohou zvyšovat počet technologicky náročných startupů a usnadnit komercializaci výsledků výzkumu. Jejich účinnost však závisí na pravidlech pro duševní vlastnictví, motivaci výzkumníků, kapacitách transferových pracovišť, dostupnosti PoC financování a schopnosti propojit akademické projekty s investory a trhem. Jelikož se jedná o dlouhodobé a různě spolehlivě implementovatelné nástroje, netvoří v této RIA samostatnou variantu.
Širší faktory, jako je vzdělávání, podnikatelská kultura, internacionalizace nebo propojení výzkumu s trhem, vytvářejí dlouhodobé podmínky pro kvalitu startupového prostředí. Jejich dopady se však projevují v delším horizontu a obtížně se izolují od ostatních faktorů. Z tohoto důvodu nejsou v aktuální RIA hodnoceny jako samostatné variantní nástroje. Jsou však relevantní pro interpretaci výsledků, protože i dobře nastavené daňové, pracovní nebo finanční nástroje budou mít omezený dopad, pokud nebude existovat dostatečná základna kvalitních projektů, zakladatelů, talentu, investorů a zákazníků. Evidence k širším ekosystémovým faktorům je proto v RIA využita především jako kontext pro vymezení hranic hodnocených variant. Startupový zákon nemůže sám o sobě vyřešit všechny bariéry startupového prostředí, může však cíleně zlepšit vybrané podmínky v rané fázi, zejména v oblasti kapitálu, lidských zdrojů, cash-flow a právní předvídatelnosti, zatímco širší ekosystémové nástroje mohou být předmětem navazujících politik nebo samostatných opatření.
Shrnutí
Evidence shrnutá v této příloze slouží k vysvětlení, proč byly do hodnocených variant zařazeny právě vybrané nástroje a proč jiné zvažované nástroje zůstaly mimo hlavní variantní hodnocení. Do variant byly zařazeny zejména nástroje, které přímo reagují na hlavní bariéry startupů v rané fázi, lze je věcně propojit s připravovaným startupovým zákonem nebo jeho implementací a je možné je alespoň rámcově posoudit z hlediska nákladů, přínosů, fiskálních dopadů, rizik a administrativní proveditelnosti.
U nástrojů zaměřených na dostupnost raného kapitálu evidence podporuje závěr, že daňové pobídky, spolufinancování nebo jiné finanční nástroje mohou zvýšit nabídku kapitálu pro startupy, pokud skutečně mění rozhodování soukromých investorů a nevedou pouze k podpoře investic, které by proběhly i bez opatření. Zároveň je nutné hodnotit riziko mrtvé váhy, fiskální náklady, vymezení kvalifikované investice a možnost vytěsnění soukromého kapitálu. U nástrojů zaměřených na zapojení kvalifikovaných odborníků evidence ukazuje význam flexibility, právní jistoty a motivačních nástrojů, ale také riziko substituce standardního zaměstnání, daňové a odvodové optimalizace a nerovného zacházení s pracovníky.
U cash-flow nástrojů evidence ukazuje, že pro startupy je důležité nejen to, zda podpora existuje, ale také kdy je prakticky využitelná. Nástroje, které se projeví až ve fázi zisku, mohou mít pro pre-profit startupy omezený krátkodobý dopad, zatímco nástroje zlepšující likviditu v rané ztrátové fázi mohou pomoci překlenout období před dosažením stabilních příjmů. Současně je nutné odlišit startupy s růstovým potenciálem od běžných ztrátových firem a omezit riziko, že podpora bude směřovat k projektům, které by byly realizovány i bez veřejné podpory.
Evidence k právní a administrativní předvídatelnosti ukazuje, že administrativní náklady, nejasný výklad pravidel a složitost komunikace se státem mohou významně omezit praktickou využitelnost i jinak dobře nastavených nástrojů. Metodická podpora, výkladová stanoviska, regulatorní konzultace a standardizace postupů proto představují důležitý doplněk k finančním, daňovým a pracovním nástrojům.
Širší ekosystémové faktory, jako jsou veřejné zakázky, inkubátory, transfer technologií, vzdělávání nebo imigrační politika a internacionalizace, potvrzují, že startupový zákon nemůže sám o sobě vyřešit všechny bariéry startupového prostředí. Tyto oblasti jsou relevantní pro navazující politiky, ale nejsou hlavním předmětem hodnocených variant, protože zpravidla vyžadují samostatné institucionální kapacity, sektorové programy nebo delší časový horizont.
Ve vztahu k jednotlivým zvažovaným variantám se síla a přímá přenositelnost dostupné evidence liší. U varianty 1 evidence ukazuje význam právní a administrativní předvídatelnosti pro praktickou využitelnost existujících nástrojů, přesná velikost dopadu však není dobře kvantifikovatelná. U varianty 2 existuje evidence o přínosech grantové a inovační podpory, ale její přenos na mikrogranty v nejranější fázi závisí na kvalitě cílení a na skutečném přínosu podpory nad rámec aktivit, které by proběhly i bez ní. U varianty 3 evidence podporuje zejména společné využití veřejného a soukromého kapitálu, konkrétní výsledek je však citlivý na institucionální a investiční nastavení. U varianty 4 je relativně nejlépe podložen mechanismus daňového zvýhodnění investic. Certifikace představuje především podmínku pro cílení navazujících nástrojů. Evidence k pracovněprávním režimům zůstává relevantní pro dynamickou nulovou variantu a případné podmíněné subvarianty 4.2 a 4.3.
Příloha 3: Metodika, datové a početní podklady k hodnocení dopadů
Tato příloha doplňuje kapitoly 3 a 4 závěrečné zprávy RIA. Jejím účelem je přehledně popsat, z jakých dat, předpokladů a výpočtových postupů hodnocení nákladů, přínosů, rizik a nejistot jednotlivých variant vychází. Hlavní text RIA pracuje především se souhrnnými výsledky podle variant. Tato příloha proto uvádí podrobnější metodické a početní podklady k jednotlivým nástrojům.
Příloha rozlišuje mezi přímými fiskálními náklady, kvantifikovanými přínosy a kvalitativně hodnocenými dopady. Přímé fiskální náklady představují dopady na veřejné rozpočty, zejména daňové výpadky, odvodové změny, rozpočtové alokace, programové výdaje a administrativní náklady. Kvantifikované přínosy zachycují pouze tu část dopadů, kterou bylo možné na základě dostupných dat a scénářových předpokladů vyjádřit v peněžních jednotkách. Dopady na právní jistotu, transakční náklady, snížení informační nejistoty, riziko zneužití, narušení trhu nebo dlouhodobý rozvoj startupového ekosystému jsou hodnoceny převážně kvalitativně.
Příloha vychází z vymezení variant uvedeného v kapitole 2. Vedle výpočtů vstupujících do hodnocení hlavních variant obsahuje také podklady k pracovněprávním subvariantám 4.2 a 4.3. Tyto výpočty nevstupují do souhrnných dopadů zvolené podoby varianty 4, tedy subvarianty 4.1, ale jsou uvedeny samostatně pro případ, že by se změny pracovního práva zohledněné v dynamické nulové variantě neuskutečnily nebo se ukázaly jako nedostatečné.
Kvantifikované přínosy nejsou totožné s fiskálními příjmy státu a nelze je mechanicky odečítat od fiskálních nákladů. Část přínosů vyjadřuje širší ekonomickou aktivitu nebo dodatečnou přidanou hodnotu, zatímco fiskální náklady představují přímý dopad na veřejné rozpočty. Výsledky proto nelze číst jako úplnou analýzu nákladů a přínosů, ale jako scénářové a metodicky omezené porovnání variant. Výpočty pracují s nízkým, středním a vysokým scénářem. Tyto scénáře nepředstavují přesnou predikci budoucího vývoje, ale možné rozpětí dopadů při odlišných předpokladech o počtu zapojených startupů, využití jednotlivých nástrojů, chování investorů, startupů a pracovníků a konečném nastavení parametrů podpory. Tam, kde je v rámci jednoho scénáře uvedeno rozpětí, vyjadřuje citlivost výsledku na vybrané klíčové předpoklady.
P3.1 Metodika souhrnného hodnocení variant
Hodnocení dopadů porovnává varianty 1 až 4 s dynamickou nulovou variantou., Ta představuje očekávaný vývoj bez přijetí startupového zákona, ale se zohledněním již existujících nebo připravovaných opatření v jiných oblastech. U navrhovaných variant jsou proto započítávány pouze dodatečné náklady a přínosy nad rámec tohoto očekávaného vývoje.
Metodika kombinuje kvantitativní a kvalitativní hodnocení. Kvantitativně jsou vyčísleny zejména přímé fiskální náklady a vybrané peněžně vyjádřitelné přínosy, u nichž bylo možné pracovat s dostupnými daty a scénářovými předpoklady. Kvalitativně jsou hodnoceny dopady, které nelze spolehlivě monetizovat, zejména právní jistota, transakční náklady, snížení informační nejistoty, riziko zneužití, narušení trhu, právní náročnost a míra nejistoty.
Cílem hodnocení není vytvořit jedno souhrnné skóre ani mechanicky určit pořadí variant podle součtu dílčích kritérií. Jednotlivé varianty mají odlišnou logiku a působí různými kanály. Daňové a pracovněprávní nástroje se projevují zejména přes změnu chování investorů, startupů a pracovníků. Přímé finanční nástroje působí především přes dostupnost financování a programovou alokaci. Nelegislativní nástroje se projevují spíše nepřímo, prostřednictvím snížení informační a výkladové nejistoty. Hodnocení proto zachycuje očekávané přínosy, náklady, rizika a proveditelnost odděleně.
Výpočty pracují s nízkým, středním a vysokým scénářem. Scénáře vycházejí z dostupných odhadů velikosti cílové skupiny startupů v České republice, zejména z podkladů agentury CzechInvest, dat Dealroomu a pracovních předpokladů o tom, kolik subjektů by mohlo splnit podmínky pro využití navrhovaných nástrojů. Scénáře se liší především předpokládaným počtem zapojených startupů a v některých případech také navazujícími parametry, například počtem investorů, pracovníků, objemem podpory nebo rozsahem využití konkrétního nástroje. Nízký, střední a vysoký scénář nepředstavují predikci budoucího vývoje. Vyjadřují možné rozpětí dopadů při rozdílných předpokladech o rozsahu využití nástrojů, chování investorů, startupů a pracovníků a konečném nastavení pravidel.
U některých nástrojů jsou v rámci scénářů uvedeny ještě citlivostní varianty, například podle podílu osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, podle míry skutečně nově vyvolaných investic nebo podle očekávané návratnosti podpory. V hlavním textu RIA jsou tyto citlivostní varianty pro přehlednost uváděny jako rozpětí v rámci daného scénáře.
Pro zachování srovnatelnosti jsou obdobné dopady hodnoceny obdobným způsobem napříč variantami. U pracovněprávních nástrojů je proto rozlišováno, zda se dopad vztahuje ke stávající praxi spolupráce s OSVČ, nebo k hypotetickému stavu plného zaměstnání v HPP. U finančních a daňových nástrojů je rozlišováno, zda podpora vyvolává skutečně novou aktivitu, nebo zda podporuje aktivitu, která by pravděpodobně vznikla i bez opatření. U přímých finančních nástrojů je zvlášť sledována výše alokace, administrativní náklady a očekávaný rozsah dodatečně vyvolaných aktivit.
Výsledky je nutné interpretovat jako orientační scénářové odhady. Jsou citlivé na vstupní předpoklady, dostupnost dat a behaviorální reakce dotčených subjektů. Jejich hlavní funkcí je umožnit transparentní porovnání variant a ukázat řádovou velikost očekávaných dopadů, nikoli přesně předpovědět skutečné využití nástrojů po jejich případném zavedení
P3.2 Přehled hodnotících kritérií
Souhrnné hodnocení variant v hlavním textu RIA vychází z Tabulky 11 uvedené v části 3.6. Tato část přílohy vysvětluje, co jednotlivá hodnoticí kritéria znamenají, jaký typ dopadů zachycují a jaké podklady byly při jejich posouzení zohledněny.
Kritéria odpovídají hlavním problémovým oblastem identifikovaným v analytické části RIA a zároveň umožňují porovnat varianty z hlediska jejich očekávané účinnosti, nákladovosti, rizikovosti a proveditelnosti. Nejde o samostatné cíle se stejnou vahou a kritéria nejsou převáděna do jednoho souhrnného skóre. Slouží jako různé pohledy na dopady variant. Kritéria přínosů ukazují, do jaké míry může varianta přispět k řešení identifikovaných bariér startupového prostředí. Nákladová, riziková a implementační kritéria ukazují, jaké vedlejší náklady, omezení nebo nejistoty jsou s danou variantou spojeny.
Tabulka P3.1: Přehled hodnoticích kritérií
Skupina kritérií
Kritérium
Co kritérium hodnotí
Hlavní podklady pro posouzení
Přínosy
Dostupnost raného kapitálu
Do jaké míry varianta zlepšuje dostupnost financování v rané fázi a motivuje soukromé investory k investicím do startupů.
Scénáře investiční pobídky, dostupná data o investicích, zahraniční evidence, konzultace s aktéry.
Přínosy
Cash-flow startupů v rané fázi
Do jaké míry varianta pomáhá startupům překlenout období před dosažením stabilních tržeb nebo zisku.
Dopady daňové ztráty, programové nástroje, scénáře finanční podpory, kvalitativní posouzení potřeb startupů.
Přínosy
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Do jaké míry varianta zlepšuje schopnost startupů zapojit kvalifikované pracovníky, experty nebo spolupracovníky.
Parametry OSVČ, DPP/DPČ a ESOP, scénáře odvodových dopadů, konzultace a kvalitativní posouzení.
Přínosy
Právní jistota a transakční náklady startupů
Do jaké míry varianta snižuje právní nejistotu, výkladové náklady, náklady na nastavení smluvních vztahů a riziko pozdějšího zpochybnění postupu.
Analýza právního nastavení, konzultace, posouzení administrativních a smluvních nákladů.
Náklady
Fiskální náklady
Dopad varianty na veřejné rozpočty, zejména prostřednictvím daňových výpadků, odvodových změn, programových výdajů a administrativních nákladů.
Scénářové výpočty přímých fiskálních dopadů, vstupní parametry nástrojů, rozpočtové předpoklady.
Náklady
Administrativní náročnost
Procesní a provozní zátěž na straně startupů, investorů, pracovníků a veřejné správy.
Posouzení certifikace, evidence, žádostí, kontrol, reportingu, metodické podpory a programové administrace.
Rizika
Náročnost cílení a ověření způsobilosti
Jak složité je vymezit cílovou skupinu a ověřit, zda subjekt splňuje podmínky pro využití nástroje.
Návrh definice startupu, certifikace, programová kritéria, kontrolovatelnost podmínek.
Rizika
Riziko zneužití, optimalizace nebo špatného cílení
Riziko účelového využití, daňové nebo odvodové optimalizace, mrtvé váhy, střetu zájmů nebo netransparentního rozhodování.
Analýza pobídek vytvořených nástroji, riziko substituce, zkušenosti s programovou podporou, kontrolní mechanismy.
Rizika
Narušení trhu a hospodářské soutěže
Riziko selektivního zvýhodnění podporovaných startupů oproti jiným firmám nebo narušení soutěžní neutrality.
Ekonomické posouzení selektivity, rozsahu podpory, dopadů na nepodpořené firmy a tržní prostředí, pravidla veřejné podpory.
Právní a implementační proveditelnost
Právní náročnost a implementační složitost
Náročnost přípravy a zavedení varianty, včetně legislativních změn, metodik, informačních systémů, programové dokumentace a kapacit veřejné správy.
Posouzení implementačních kroků, potřeby koordinace institucí, administrativních kapacit a časové náročnosti, právní vymahatelnosti
Nejistota
Míra nejistoty dopadů
Nejistota spojená s odhadem dopadů, kvalitou dat, behaviorální reakcí adresátů a přenositelností zahraniční evidence.
Kvalita vstupních dat, citlivost scénářů, dostupná evidence, konzultace a rozsah nevyčíslených dopadů.
U kritérií přínosů znamená vyšší hodnocení vyšší očekávaný přínos. U nákladových, rizikových a implementačních kritérií vyšší hodnocení znamená vyšší náklad, vyšší riziko nebo vyšší složitost. Hodnocení proto nevyjadřuje absolutní hodnotu dopadu a nelze jej mechanicky porovnávat mezi odlišnými kritérii bez zohlednění jejich povahy.
P3.3 Přehled nástrojů a způsobu hodnocení jejich dopadů
Následující část shrnuje, jak jsou v hodnocení zachyceny jednotlivé nástroje obsažené ve variantách 1 až 4. Tabulka neuvádí výsledky výpočtů, ale vysvětluje, jaký typ dopadů byl u jednotlivých nástrojů kvantifikován a které dopady byly hodnoceny kvalitativně. Slouží tak jako metodický přechod mezi souhrnným hodnocením variant v hlavním textu RIA a podrobnými výpočty uvedenými v dalších částech této přílohy.
U některých nástrojů je možné alespoň orientačně vyčíslit přímý fiskální dopad nebo vybrané ekonomické přínosy. U jiných nástrojů je kvantifikace omezená nebo není možná bez silných dodatečných předpokladů. V těchto případech je hodnocení založeno převážně na kvalitativním posouzení očekávaných přínosů, rizik, právní proveditelnosti a administrativní náročnosti.
Tabulka P3.2 Přehled nástrojů a způsobu hodnocení jejich dopadů
Nástroj
Varianty
Kvantitativní hodnocení
Kvalitativní hodnocení
Daňová úleva pro investory / upfront relief
4
Fiskální náklad daňového odpočtu, objem způsobilých investic, část investic vyvolaná intervencí a orientační ekonomický přínos dodatečně podpořených startupů.
Rozvoj investorského ekosystému, přenos know-how, síťové efekty, riziko podpory investic, které by proběhly i bez opatření, a riziko účelových investic.
Zvláštní režim spolupráce s OSVČ
4.2
Fiskální rozdíl oproti HPP, dodatečné inkaso z modelové platby startupu a orientační přínos plynoucí ze zlepšení cash-flow startupů.
Právní jistota spolupráce, flexibilita zapojení odborníků, riziko substituce HPP, daňově-odvodová optimalizace a dopady na postavení pracovníků.
Upravené DPP/DPČ
4.3
Fiskální změna oproti současné OSVČ praxi a oproti hypotetickému HPP, změna nákladů startupů a dopad na čistý příjem pracovníků.
Vyšší právní jistota oproti OSVČ, vyšší míra formální ochrany pracovníků, administrativní náročnost, atraktivita režimu pro startupy a riziko pokračujícího využívání OSVČ mimo zamýšlený rámec.
Prodloužení uplatnitelnosti daňové ztráty
4
Dodatečně uplatnitelná daňová ztráta, dopad na výnos daně z příjmů právnických osob a zlepšení cash-flow u startupů, které dosáhnou zisku až po delší době.
Daňová neutralita vůči rizikovým projektům, dopad na přežití a růst startupů, riziko účelového využití ztrát a rozdíl mezi časovým posunem daňových příjmů a trvalým výpadkem.
Přímé finanční a programové nástroje
2, 3
Rozpočtová alokace, administrativní náklady, počet podpořených startupů a orientační ekonomický přínos dodatečně podpořených projektů.
Kvalita výběru projektů, pákový efekt podpory (schopnost přilákat další soukromý kapitál), návratnost podpory, riziko mrtvé váhy a riziko neúčelného čerpání.
Nelegislativní nástroje, metodiky, konzultace a informační podpora
1
Nové přímé fiskální náklady nejsou samostatně monetizovány; předpokládá se převážné zajištění v rámci stávající agendy a kapacit dotčených institucí.
Snížení právní, informační a administrativní nejistoty, lepší orientace ve stávajících nástrojích, rychlost implementace, omezený účinek tam, kde je hlavní bariéra v zákonné úpravě.
Certifikace startupů
4
Administrativní náklady na personální kapacitu, správu režimu a nezbytnou IT podporu.
Riziko příliš širokého nebo příliš úzkého vymezení cílové skupiny, kvalita ověření, transparentnost rozhodování, riziko přetížení systému a potřeba následné kontroly.
Tabulka ukazuje, že jednotlivé nástroje mají odlišnou výpočtovou logiku. Daňové nástroje jsou hodnoceny zejména podle fiskálního výpadku a očekávané dodatečnosti investic nebo využití daňových ztrát. Pracovní nástroje jsou hodnoceny podle rozdílů mezi HPP, OSVČ a DPP/DPČ, a zároveň podle dopadů na právní jistotu a flexibilitu spolupráce. Přímé finanční nástroje jsou hodnoceny podle výše alokace, administrativních nákladů, očekávaného počtu podpořených startupů a schopnosti podpory vyvolat dodatečnou ekonomickou aktivitu. Nelegislativní nástroje jsou hodnoceny převážně kvalitativně, protože jejich hlavní dopad spočívá ve snížení informační a výkladové nejistoty.
Podrobné vstupní předpoklady a výpočty jsou uvedeny v následujících částech přílohy. Výsledky jsou v hlavním textu RIA uváděny souhrnně podle variant, protože jednotlivé varianty kombinují více nástrojů a jejich celkový dopad nelze odvodit pouze z jednoho samostatného opatření.
P3.4 Datové zdroje, scénáře a vstupní předpoklady
Výpočty v této příloze vycházejí z kombinace administrativních dat, veřejně dostupných datových zdrojů, podkladů institucí zapojených do přípravy návrhu, konzultací s aktéry startupového ekosystému a zahraniční evidence. Vzhledem k tomu, že v České republice neexistuje jednotný administrativní registr startupů a že skutečné využití nástrojů bude záviset na jejich finálním nastavení, jsou výsledky interpretovány jako scénářové a orientační odhady.
Základním kvantitativním zdrojem pro část výpočtů jsou agregovaná data Generálního finančního ředitelství o podnicích za období 2011 až 2024. Tato data byla využita zejména pro odhad ekonomických trajektorií mladých podniků, práce s daňovými ztrátami a simulace dopadů vybraných nástrojů. Pro lepší přiblížení startupovému prostředí byla pozornost zaměřena zejména na mladé podniky ve vybraných odvětvích s vyšší vazbou na inovace a znalostní ekonomiku. Data GFŘ však nejsou registrem startupů a nezachycují přímo inovativnost, škálovatelnost ani růstový potenciál firem. Výsledky založené na těchto datech je proto nutné chápat jako aproximaci.
Dalšími vstupy byly zejména podklady agentury CzechInvest, data Dealroomu a dostupné informace o startupovém ekosystému, investicích, exitech a potenciální velikosti cílové skupiny. Tyto zdroje byly využity především při tvorbě scénářů, odhadu investiční aktivity a nastavení předpokladů u nástrojů zaměřených na raný kapitál a přímou finanční podporu. Konzultace se startupy, investory, zástupci startupového ekosystému a veřejnými institucemi sloužily zejména k ověření praktické využitelnosti nástrojů, právních nejistot, administrativní náročnosti a očekávaných reakcí adresátů. U parametrů, pro které nejsou dostupná spolehlivá česká data, byly využity také zahraniční studie, šedá literatura a analogie s obdobnými nástroji v zahraničí.
Konkrétní parametry použité pro výpočet jednotlivých nástrojů jsou uvedeny v následujících částech přílohy. U každého nástroje je odlišena referenční základna, hlavní výpočtové proměnné, výsledný fiskální dopad a tam, kde je to možné, také orientační kvantifikovaný přínos.
P3.5 Výpočty přímých fiskálních dopadů
Tato část shrnuje postup výpočtu přímých fiskálních dopadů jednotlivých nástrojů. Přímými fiskálními dopady se rozumí zejména daňové výpadky, odvodové změny, rozpočtové alokace programových nebo finančních nástrojů a administrativní náklady veřejné správy. Výsledky jsou uváděny jako roční dopady, pokud není uvedeno jinak.
Administrativní náklady státu
Administrativní náklady byly do výpočtů zahrnuty u variant, které vyžadují nové procesy na straně veřejné správy. U varianty 1 nebyly nové přímé administrativní náklady samostatně monetizovány, protože se předpokládá, že metodická, konzultační a koordinační činnost by byla převážně zajišťována v rámci stávající agendy a kapacit dotčených institucí. U variant 2 a 3 jde především o administraci programových nebo finančních nástrojů. U varianty 4 jde zejména o ověření způsobilosti startupů, správu režimu, odborné posuzování žádostí, právní podporu a nezbytnou IT podporu.
U varianty 4 se vychází z odhadu personální kapacity potřebné pro zajištění systému ověřování způsobilosti startupů. Počítáme s jedním vedoucím certifikace, jedním analytikem, třemi odbornými hodnotiteli, jedním právním expertem a doplňkovým zapojením externích expertů formou DPP/DPČ. Celkové roční personální náklady jsou odhadnuty na 7,5 mil. Kč. K tomu je připočteno 5 mil. Kč na IT systém nebo jeho nezbytné úpravy.[footnoteRef:9] Do fiskálních dopadů variant 1 a 2 proto vstupují administrativní náklady v prvním roce ve výši 12,5 mil. Kč, v dalších letech 7,5 mil. Kč. [9: Vycházíme z interních předpokladů agentury CzechInvest. Pro analogický rozsah úprav viz např. odhadované náklady úpravy systémů v agendě odpadů, ZZ RIA k novele zákona o ochraně ovzduší z roku 2024 (https://odok.gov.cz/portal/veklep/material/ALBSCRGHEMYG/)]
U varianty 2 jsou administrativní náklady odvozeny od objemu administrované podpory. Pro odhad je použit koeficient 3,66 %, který odpovídá podílu administrativních nákladů v roce 2024 u Technologické agentury ČR. Tento koeficient je použit jako orientační srovnávací hodnota, protože administrativní náročnost varianty 2 nejvíce odpovídá správě programových, dotačních nebo návratných finančních nástrojů. Při alokaci 62,9 mil. Kč v nízkém scénáři tak administrativní náklady činí 2,3 mil. Kč. Ve středním scénáři při alokaci 124,8 mld. Kč činí 4,6 mil. Kč a ve vysokém scénáři při alokaci 188,7 mld. Kč činí 6,9 mil. Kč.
U varianty 3 je specifikace administrativních nákladů závislá na konkrétním způsobu implementace a je relativně náročnější ji odvodit ze stávající praxe veřejných institucí. Zkušenosti ze zahraničí naznačují, že správu koinvestičního nástroje mohou zajišťovat řádově jednotky zaměstnanců, jejichž ohodnocení ale bude blíže hladině běžné např. ve finančním sektoru; alternativně lze uvažovat s ekvivalentem správního poplatku v podobné hladině, jako je běžná u fondů rizikového kapitálu, tj. cca 2-2,5 % spravované částky ročně. Oba způsoby odhadu ukazují na řádově podobné náklady jako u varianty 2. Varianta 2 ale navíc obnáší další, potenciálně vysoké, ale hůře odhadnutelné náklady spojené s právním a organizačním nastavením nástroje pro spolufinancování.
Odpočet investované částky od základu daně
Odpočet investované částky od základu daně je uvažován ve variantě 4. Fiskální náklad tohoto nástroje vzniká tím, že investorům je umožněno snížit základ daně o způsobilou investici do startupu – nejedná tedy o přímou slevu na dani. Výsledný dopad na veřejné rozpočty proto závisí na objemu investic, na které bude odpočet uplatněn, a na sazbě daně, která se na snížený základ vztahuje.
Výpočet vychází z odhadu průměrného ročního počtu investorů ve výchozím stavu, který je ve scénářích uvažován na úrovni 100, 200 a 300 investorů. Zavedení odpočtu je modelováno jako nástroj, který může zvýšit počet investorů (Denes et al., 2023) a současně změnit chování části stávajících investorů. U investic se pracuje s předpokladem, že jejich rozdělení je nerovnoměrné: modelově je uvažován medián investice 2,5 mil. Kč, průměrná investice stávajícího investora 4,0 mil. Kč a průměrná investice nového investora 2,25 mil. Kč. U stávajících investorů se dále rozlišuje, zda své chování nezmění, zda navýší investici o daňový efekt odpočtu, nebo zda navýší investici až do způsobilého limitu pro odpočet.
Z těchto předpokladů je odvozen celkový objem investic, na který by mohl být odpočet uplatněn. Fiskální náklad se následně stanoví jako daňový dopad snížení základu daně, tedy jako způsobilý objem investic násobený příslušnou efektivní sazbou daně. Z hlediska fiskálních nákladů je rozhodující celkový objem uplatněných odpočtů. Pro hodnocení přínosů je však důležité také rozlišit, jaká část investic je skutečně nově vyvolaná a jaká část představuje podporu investic, které by pravděpodobně proběhly i bez opatření.
V nízkém scénáři varianty 4 činí odhadovaný roční fiskální náklad 60 mil. Kč, ve středním scénáři 119,6 mil. Kč a ve vysokém scénáři 181,5 mil. Kč.
Zvláštní režim spolupráce s OSVČ
Zvláštní režim spolupráce s OSVČ je uvažován v subvariantě 4.2. Fiskální dopad tohoto nástroje je odhadován jako čistý dopad na daňové a odvodové inkaso veřejných rozpočtů. Výpočet rozlišuje dva kanály. První kanál představuje výpadek inkasa u osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, ale po zavedení režimu by přešly do spolupráce jako OSVČ. Druhý kanál představuje dodatečné inkaso z modelové platby startupu ve výši 5 % z fakturované částky OSVČ.
Výpočet vychází ze scénářů počtu zapojených startupů a z předpokladu, že každý startup má v průměru 10 relevantních pracovníků nebo spolupracovníků, u nichž může být forma zapojení ovlivněna navrhovaným režimem. V rámci každého scénáře jsou zohledněny dvě citlivostní varianty podle předpokládaného podílu osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, a sice 5 % nebo 10 %. Z těchto osob se v modelu předpokládá přechod 50 % do zvláštního režimu OSVČ. U osob, které by se startupy spolupracovaly jako OSVČ již bez opatření, předpokládáme, že 15 % z nich přejde do nového režimu, a jejich odvodové zatížení tedy fakticky stoupne o 5 %..
Jednotkový výpočet vychází z referenční hrubé měsíční mzdy 120 000 Kč. Nejprve je stanoveno daňové a odvodové inkaso při standardním HPP. Následně je dopočtena taková fakturovaná částka OSVČ, aby byl při odlišných daňově-odvodových parametrech zachován stejný čistý příjem pracovníka. Fiskální výpadek při převodu osoby z HPP na OSVČ je poté snížen o dodatečné inkaso z 5% platby startupu. Tato platba se uplatňuje nejen u osob přecházejících z HPP, ale také u části osob, které by jako OSVČ pro startup spolupracovaly již bez intervence.
Po započtení 5% platby startupu činí čisté roční snížení daňového a odvodového inkasa v nízkém scénáři 26,2 až 89,8 mil. Kč, ve středním scénáři 47,2 až 161,7 mil. Kč a ve vysokém scénáři 65,6 až 224,6 mil. Kč. Toto rozpětí odpovídá citlivostním variantám podle podílu osob, které by bez opatření pracovaly v HPP. Výsledný dopad vstupuje do celkových fiskálních nákladů subvarianty 4.2.
Výsledek je citlivý zejména na podíl osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, na počet osob vstupujících do nového režimu a na to, zda a v jaké výši je využití režimu zatíženo navýšením odvodů. Pokud by zvláštní režim OSVČ neobsahoval kompenzační platbu startupu, čistý fiskální náklad by byl výrazně vyšší. Současně by pravděpodobně vzrostla motivace převádět do režimu i osoby, které by jinak zůstaly ve standardním pracovním poměru.
Úprava režimu DPP/DPČ
Upravený režim dohod o provedení práce a dohod o pracovní činnosti je uvažován v subvariantě 4.3. Fiskální dopad tohoto nástroje je odhadován jako rozdíl mezi současným stavem a stavem po zavedení upraveného režimu. Výpočet rozlišuje dva kanály. U osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, vzniká dílčí výpadek inkasa v důsledku modelového snížení odvodů zaměstnavatele. U osob, které by bez opatření spolupracovaly jako OSVČ, naopak vzniká dodatečné inkaso, protože upravený režim DPP/DPČ je v modelu spojen s vyšším daňově-odvodovým zatížením než současná OSVČ spolupráce.
Výpočet navazuje na stejný modelový okruh relevantních osob jako u zvláštního režimu OSVČ. Pracuje se scénáři počtu zapojených startupů a s předpokladem 10 relevantních pozic nebo spolupracovníků na jeden startup. V rámci každého scénáře jsou zohledněny dvě citlivostní varianty podle předpokládaného podílu osob v HPP, a to 5 %, resp. 10 %. Zbývající část relevantních osob je ve výchozím stavu modelována jako spolupracující v režimu OSVČ. U upravených DPP/DPČ je zvolen konzervativní behaviorální předpoklad, že do tohoto režimu přejde 1 % osob původně zaměstnaných na HPP a 1 % původních spolupracovníků na OSVČ.
V každém scénáři se nejprve stanoví počet osob dotčených přechodem do upraveného režimu. U osob přicházejících z HPP se porovnává inkaso veřejných rozpočtů při standardním pracovněprávním režimu s inkasem po zavedení upravených DPP/DPČ, u nichž je modelově snížena sazba odvodů zaměstnavatele o 5 procentních bodů. U osob přicházejících ze současné OSVČ spolupráce se porovnává inkaso z OSVČ s inkasem v upraveném režimu DPP/DPČ. Pro jednotkové porovnání je použita modelová měsíční odměna ve výši 120 000 Kč jako referenční základ pro výpočet daňově-odvodového zatížení jednotlivých forem spolupráce.
Celkový fiskální dopad je následně vypočten jako rozdíl mezi inkasem ve výchozím stavu a inkasem po intervenci u všech osob, které podle modelu přejdou do upraveného režimu. Pokud osoba přechází z HPP, vzniká výpadek odpovídající nižším odvodům zaměstnavatele. Pokud osoba přechází z OSVČ, vzniká naopak dodatečné inkaso, protože upravené DPP/DPČ jsou v modelu zatíženy vyššími daněmi a odvody než OSVČ. Ve výsledku je proto celkový dopad tažen zejména přechodem malé části osob ze současné OSVČ spolupráce do odvodově zatíženějšího režimu.
Při zvolené znaménkové konvenci vstupuje výsledek do fiskálních nákladů jako záporná hodnota, protože v modelu zvyšuje inkaso veřejných rozpočtů oproti současnému stavu. Ve zvolených scénářích tento dodatečný výnos více než kompenzuje dílčí výpadek u osob, které by bez opatření pracovaly v HPP a u nichž se uplatní nižší sazba odvodů zaměstnavatele. Roční fiskální dopad upravených DPP/DPČ činí v nízkém scénáři přibližně −16,6 až −14,2 mil. Kč, ve středním scénáři −29,9 až −25,6 mil. Kč a ve vysokém scénáři −41,6 až −35,6 mil. Kč. Záporná hodnota znamená zvýšení daňového a odvodového inkasa, a tedy snížení celkových fiskálních nákladů subvarianty 4.3.
Fiskální dopad prodloužení doby využitelnosti daňové ztráty
Prodloužení využitelnosti daňové ztráty je uvažováno ve variantě 4. Fiskální náklad tohoto nástroje vzniká tehdy, pokud startup díky delšímu období pro uplatnění daňové ztráty sníží svůj základ daně v pozdějších letech, ve kterých by již podle obecného režimu dříve vzniklou ztrátu uplatnit nemohl. Z hlediska veřejných rozpočtů jde tedy o snížení výnosu daně z příjmů právnických osob u startupů, které dosáhnou ziskovosti až po delší době.Výpočet vychází z daňových statistik podniků ve vybraných sekcích NACE J, M a N, tedy z oblasti informačních a komunikačních činností, profesních, vědeckých a technických činností a administrativních a podpůrných činností. Tyto sekce byly použity jako přiblížení části podniků, které mohou být svým charakterem bližší startupovému prostředí než celá populace podniků. Průměrná uplatněná daňová ztráta v těchto sekcích činí 76 430 Kč.
Pro účely scénářového odhadu se předpokládá, že prodloužení doby využitelnosti umožní dodatečné uplatnění ztráty ve výši 45 % této hodnoty. Tento parametr vychází ze studie Cooper a Knittel (2006), podle níž může delší období pro uplatnění daňové ztráty zvýšit objem uplatněných ztrát přibližně o 25 až 45 %. V modelu je použita horní hodnota tohoto základního rozpětí, protože startupy mohou mít delší počáteční ztrátové období než běžné podniky. Současně však nejde o nejvyšší možný odhad, protože výpočet dále nenavyšuje průměrnou ztrátu násobky oproti pozorované hodnotě.
Dodatečně uplatnitelná ztráta na jeden startup tak činí přibližně 34,4 tis. Kč. Tato částka je následně vynásobena sazbou daně z příjmů právnických osob ve výši 21 %, což odpovídá fiskálnímu dopadu přibližně 7,2 tis. Kč na jeden certifikovaný startup. Celkový fiskální náklad je dopočten vynásobením tohoto jednotkového dopadu počtem startupů v jednotlivých scénářích. Odhadovaný roční fiskální náklad tak činí 2,9 mil. Kč v nízkém scénáři, 5,2 mil. Kč ve středním scénáři a 7,2 mil. Kč ve vysokém scénáři.
Obtížnou ex ante kvantifikovatelnost tohoto opatření potvrzuje zkušenost ze Švýcarska, kde byla v roce 2026 schválena podobná intervence (prodloužení uplatnitelnosti o 3 roky ze 7 na 10 let). Zpráva tamní spolkové rady poznamenala, že lze jen obtížně odadovat výsledné výpadky federálních daňových příjmů, které by „výjimečně“ (například v případě zásadní hospodářské krize) mohly překročit 100 milionů švýcarských franků, tzn. zhruba 2,5 mld. Kč, ročně (Schweizerischer Bundesrat, 2024). Uvážíme-li rozdílnou velikost národních ekonomik a skutečnost, že v případě Švýcarska se jedná o opatření pro všechny podniky, zatímco v našem případě se dotkne pouze drobného podílu všech podniků, je rozdíl o několik řádů adekvátní.
Přímé finanční a programové nástroje
Přímé finanční a programové nástroje jsou uvažovány ve variantách 2 a 3. V případě varianty 2 se jedná o dotační podporu startupů v jejich nejranějších fázích, kdy potenciálně nejsou zralé ještě ani pro andělské investory, případně se může jednat o pokračování odzkoušených programů typu Technologická inkubace. Varianta 3 naopak představuje přímý vstup státního fondu do startupového trhu, kde v pozici investora bude stimulovat soukromé investice a usnadňovat tak rozvoj a škálování inovativních podniků.
U obou těchto variant byly náklady pro srovnatelnost stanoveny stejné, jako v případě varianty 4, jejíž náklady se odvíjí od skutečné poptávky a startupové aktivity. V jednotlivých variantách tedy činí 62,9, 124,8, resp. 188,7 mil. Kč. V praxi ovšem mechanismus variant 2 a 3 umožňuje (resp. vyžaduje) ex ante nastavit maximální přípustné náklady na podporu, a je tedy výrazně nižší riziko překročení plánovaných výdajů, ale také nižší šance, že budou náklady nižší, než bylo očekáváno.
U návratných nebo kofinančních nástrojů může být skutečný čistý fiskální náklad nižší, pokud se část prostředků vrátí nebo pokud veřejná podpora přiláká další soukromé zdroje financování. Tyto efekty však závisí na konkrétním nastavení programu, míře návratnosti, spolufinancování a kvalitě výběru projektů.
Souhrn přímých fiskálních dopadů podle variant
Celkové přímé fiskální dopady variant jsou dopočteny jako součet fiskálních dopadů jednotlivých nástrojů, které daná varianta obsahuje. U varianty 1 nebyl vyčíslen nový samostatný přímý fiskální náklad. U variant 2 a 3 jde o alokaci přímých finančních a programových nástrojů a související administrativní náklady. V případě varianty 4 se jedná o odpočet investované částky od základu daně a prodloužení využitelnosti daňové ztráty včetně administrativních nákladů, v případě subvariant 4.2 a 4.3 navíc také o odlišné režimy pro dosavadní spolupráci s OSVČ.
Tabulka P3.3: Přehled přímých fiskálních dopadů podle variant
Varianta
nízký scénář
Střední scénář
Vysoký scénář
Varianta 1
nemonetizováno / bez nového přímého fiskálního nákladu
nemonetizováno / bez nového přímého fiskálního nákladu
nemonetizováno / bez nového přímého fiskálního nákladu
Varianta 2
65,2 mil. Kč
129,3 mil. Kč
195,6 mil. Kč
Varianta 3
64,5 mil. Kč
127,8 mil. Kč
193,5 mil. Kč
Varianta 4
75,4 mil. Kč
137,3 mil. Kč
201,2 mil. Kč
Subvarianta 4.2
101,7–165,3 mil. Kč
184,5–299 mil. Kč
266,8–425,8 mil. Kč
Subvarianta 4.3
58,8–61,2 mil. Kč
107,3–111,6 mil. Kč
159,6–165,7 mil. Kč
U varianty 1 nejsou nové přímé fiskální náklady samostatně monetizovány – předpokládáme že metodická, konzultační a koordinační činnost by byla zajišťována především v rámci stávající agendy a kapacit dotčených institucí. Fiskální náklady variant 2 a 3 jsou pro srovnání škálovány na podobný objem jako v případě daňových a pracovněprávních nástrojů varianty 4, v praxi jsou ovšem více kontrolovatelné prostřednictvím úprav výše alokace. Rozpětí u subvariant 4.2 a 4.3 vyjadřuje citlivost výsledků na klíčové předpoklady pracovních nástrojů, zejména na podíl osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, a na rozsah jejich přechodu do nového režimu. U subvarianty 4.3 je do souhrnu zahrnut také fiskální dopad upravených DPP/DPČ, který v modelu působí jako záporný náklad, protože zvyšuje daňové a odvodové inkaso oproti části současné OSVČ spolupráce.
P3.6 Výpočty kvantifikovaných přínosů
Tato část shrnuje postup výpočtu kvantifikovaných přínosů jednotlivých nástrojů. Kvantifikované přínosy představují pouze tu část celkových přínosů, kterou bylo možné na základě dostupných dat a scénářových předpokladů vyjádřit v peněžních jednotkách. Nezahrnují zejména dopady na právní jistotu, transakční náklady, využitelnost ESOP, snížení informační nejistoty, rozvoj investorského ekosystému nebo dlouhodobé znalostní a inovační efekty.
Tyto přínosy nelze mechanicky odečítat od přímých fiskálních nákladů uvedených v části P3.5. Fiskální náklady představují přímý dopad na veřejné rozpočty, zatímco kvantifikované přínosy zpravidla vyjadřují širší ekonomickou aktivitu, dodatečnou přidanou hodnotu nebo zlepšení cash-flow startupů.
Peněžně byly kvantifikovány pouze ty přínosy, u nichž bylo možné na základě dostupných dat a obhajitelných předpokladů odhadnout alespoň řádovou velikost dopadu. To se týká zejména odpočtu investované částky od základu daně, zvláštního režimu spolupráce s OSVČ a přímých finančních a programových nástrojů. U upravených DPP/DPČ, prodloužení využitelnosti daňové ztráty a nelegislativních opatření je nejistota výrazně vyšší. Jejich přínosy závisí především na změně chování startupů, investorů a pracovníků, budoucích exitech, využití nových pravidel, míře právní jistoty a dlouhodobém vývoji podpořených firem. Kvantifikace těchto přínosů by proto vyžadovala silné dodatečné předpoklady a mohla by vytvářet zavádějící dojem přesnosti. Z tohoto důvodu jsou tyto dopady hodnoceny převážně kvalitativně.
Odpočet investované částky od základu daně
Odpočet investované částky od základu daně je uvažován ve variantě 4. Jeho hlavním očekávaným přínosem je mobilizace dodatečného soukromého kapitálu do raných fází startupů. Pro hodnocení přínosů proto posuzujeme nikoliv celkový objem investic, na které bude odpočet uplatněn, ale pouze tu část, kterou lze přiměřeně považovat za nově vyvolanou v důsledku zavedení nástroje.
Výpočet navazuje na model fiskálních nákladů uvedený výše. Ten rozlišuje investice, které by pravděpodobně proběhly i bez opatření, a investice, které jsou nově mobilizované daňovou pobídkou. Z objemu skutečně nově mobilizovaných investic se následně odhaduje počet podpořených podniků. Z akademické a šedé literatury přebíráme předpoklad, že 30 % dodatečně mobilizovaných investic směřuje do zcela nových podniků a 70 % představuje dodatečné financování již existujících startupů (PitchBook a National Venture Capital Association, 2021; Lerner a Nanda, 2020; Lerner a Nanda, 2022). Počet podpořených podniků je odvozen vydělením objemu skutečně dodatečných investic průměrnou výší jedné podpořené investice, která je v modelu stanovena na 3,576 mil. Kč. V nízkém scénáři tak model pracuje s 10 nově vzniklými a 23 existujícími podpořenými startupy. Ve středním scénáři jde o 20 nově vzniklých a 46 existujících startupů a ve vysokém scénáři o 30 nově vzniklých a 70 existujících startupů. U nově vzniklých podniků je přínos interpretován jako dodatečná ekonomická aktivita oproti stavu, ve kterém by daný podnik bez opatření nevznikl. U již existujících podniků je přínos odhadován přes zlepšení jejich pravděpodobnosti přežití. U existujících startupů model předpokládá, že dodatečné financování snižuje roční pravděpodobnost selhání o 25 až 55 %. Tento efekt je uvažován po dobu čtyř let a v čase postupně slábne. Existující podniky vstupující do modelu jsou uvažovány nejvýše do pěti let stáří, aby výpočet odpovídal ranější fázi rozvoje startupů, u níž lze očekávat vyšší význam dodatečného financování pro přežití a růst.
Ekonomický přínos je následně simulován s využitím agregovaných dat GFŘ o historických trajektoriích podniků. Každému hypoteticky podpořenému podniku je přiřazena přibližná trajektorie podobného historicky pozorovaného podniku od stejného věku, v jakém je podpora poskytnuta. Dopad je sledován v desetiletém horizontu. U nových podniků se započítává celá relevantní trajektorie ekonomické aktivity, u existujících podniků pouze poměrná část, kterou lze připsat nižší pravděpodobnosti selhání v důsledku podpory. Pro převod ekonomické aktivity na dodatečnou přidanou hodnotu se používá rozdíl v podílu přidané hodnoty na obratu mezi inovativnějšími odvětvími a srovnávací základnou za zbytek ekonomiky. Nízký odhad pracuje s rozdílem 10,21 procentního bodu, vysoký odhad s rozdílem 22,12 procentního bodu. Tím se model snaží zachytit pouze dodatečnou část přidané hodnoty, kterou lze spojovat s tím, že podpořený podnik má charakter startupu, nikoli běžné firmy. Výsledné hodnoty jsou diskontovány sazbou 3,5 % k roku poskytnutí podpory.
Roční kvantifikovaný přínos investičního odpočtu činí přibližně 23,7 až 51,4 mil. Kč v nízkém scénáři, 63,4 až 137,2 mil. Kč ve středním scénáři a 108,0 až 233,8 mil. Kč ve vysokém scénáři. Rozpětí vychází zejména z rozdílného předpokladu o dodatečném podílu přidané hodnoty a nejistotě ohledně dopadu podpory na přežití a růst podpořených startupů.
Zvláštní režim spolupráce s OSVČ
Zvláštní režim spolupráce s OSVČ je uvažován v subvariantě 4.2. Kvantifikovaný přínos tohoto nástroje je odhadován prostřednictvím zlepšení cash-flow startupů, pokud startup může zapojit pracovníka nebo spolupracovníka v režimu OSVČ při nižších celkových nákladech než při standardním HPP. Tento přínos není totožný s fiskálním dopadem opatření. Vyjadřuje potenciální ekonomický efekt nižších personálních nákladů na schopnost startupu financovat provoz, prodloužit období před vyčerpáním zdrojů, zapojit další odborníky nebo zvýšit pravděpodobnost přežití a růstu. Výpočet vychází ze stejného modelového okruhu osob jako fiskální výpočet výše. V jednotlivých scénářích se pracuje s počtem certifikovaných startupů, s předpokladem 10 relevantních pozic nebo spolupracovníků na jeden startup a se dvěma citlivostními variantami podle podílu osob, které by bez opatření pracovaly v HPP, a to 5 %, resp. 10 %. Z těchto osob se modelově předpokládá přechod 50 % do zvláštního režimu OSVČ. Tomu odpovídá 100 až 200 osob v nízkém scénáři, 180 až 360 osob ve středním scénáři a 250 až 500 osob ve vysokém scénáři.
Jednotkový výpočet pracuje s referenční měsíční odměnou ve výši 120 000 Kč. Nejprve se stanoví celkové roční náklady startupu při standardním HPP. Následně se dopočte roční fakturovaná částka OSVČ tak, aby byl zachován stejný čistý příjem pracovníka jako při HPP. Do výpočtu je zahrnuta také modelová 5% platba startupu z fakturované částky OSVČ. Čistý cash-flow efekt pro startup tak představuje rozdíl mezi nákladem startupu při HPP a nákladem při OSVČ spolupráci po zohlednění této 5% platby.
Po vynásobení počtem osob přecházejících z HPP do zvláštního režimu činí čistý cash-flow efekt startupů přibližně 61,7 až 123,5 mil. Kč v nízkém scénáři, 111,1 až 222,2 mil. Kč ve středním scénáři a 154,3 až 308,6 mil. Kč ve vysokém scénáři. Tento cash-flow efekt však není do přínosů započten přímo, protože ne každé snížení nákladů se plně promítne do dodatečné ekonomické aktivity. V dalším kroku je čistý cash-flow efekt vztažen k výchozím personálním nákladům dotčených startupů. Poměr čistého cash-flow efektu k těmto nákladům je v modelu interpretován jako nákladový šok. Podle scénáře a citlivostní varianty dosahuje tento nákladový šok přibližně 1,21 až 2,35 %. Smyslem tohoto kroku je převést absolutní úsporu startupů na relativní změnu nákladů, kterou lze následně vztáhnout k očekávanému dopadu na ekonomickou aktivitu.
Pro převod modelovaného nákladového šoku na efekt na přidanou hodnotu je použit orientační poměrový koeficient odvozený ze studie Saez et al. (2019). Studie na švédských administrativních datech analyzuje dopady rozsáhlého snížení zaměstnavatelských odvodů u mladých pracovníků. V základní specifikaci autoři porovnávají firmy s vysokým a středním podílem mladých pracovníků. Reforma mezi těmito skupinami vytvořila počáteční relativní rozdíl v průměrných nákladech práce ve výši přibližně 2,4 %, zatímco odhadovaný dopad na přidanou hodnotu činil 6,1 %. Pro účely modelu je z těchto hodnot odvozen orientační převodní koeficient ve výši přibližně 2,54, vypočtený jako poměr 6,1 / 2,4. Tento koeficient je aplikován na modelovaný nákladový šok ve výši 1,21 až 2,35 %. Výsledný hrubý efekt na přidanou hodnotu tak činí přibližně 3,07 až 5,97 %. Tento postup nepředpokládá, že jde o strukturální elasticitu přímo přenositelnou do českého prostředí, ale využívá výsledek studie jako orientační poměr mezi změnou nákladů práce a změnou ekonomické aktivity firmy.
Český zvláštní režim spolupráce s OSVČ se od švédské reformy významně liší rozsahem, institucionálním nastavením i okruhem dotčených pracovníků a firem. Z tohoto důvodu je odhadnutý efekt dále snížen o 50 %. Tento korekční koeficient představuje konzervativní modelový předpoklad použitý v této RIA. Zohledňuje zejména užší cílení českého nástroje, rozdíl mezi zvláštním daňově-odvodovým režimem OSVČ a snížením zaměstnavatelských odvodů, odlišnou míru využití režimu a skutečnost, že část uvolněného cash-flow se nemusí promítnout do dodatečné ekonomické aktivity. Výsledný efekt na přidanou hodnotu po korekci tak činí přibližně 1,53 až 2,99 %.
Protože ne celou takto odhadnutou hodnotu lze považovat za čistě dodatečnou pro ekonomiku, je v posledním kroku aplikován koeficient čisté dodatečnosti ve výši 10 %, resp. 22 %. Tento koeficient zohledňuje zejména riziko mrtvé váhy, substituce vůči jiným firmám a skutečnost, že část pracovníků i uvolněných prostředků by byla ekonomicky využita i bez intervence. Po této korekci vychází čistý přínos z dodatečné přidané hodnoty na přibližně 16,0 až 69,4 mil. Kč v nízkém scénáři, 28,8 až 124,9 mil. Kč ve středním scénáři a 40,0 až 173,5 mil. Kč ve vysokém scénáři. Tyto hodnoty vstupují do celkových kvantifikovaných přínosů subvarianty 4.2.
Přímé finanční a programové nástroje
Přímé finanční a programové nástroje jsou uvažovány ve variantách 2 a 3. Jejich přínos je odhadován prostřednictvím schopnosti zlepšit dostupnost financování a cash-flow startupů v rané fázi. Stejně jako náklady, i přínosy těchto nástrojů byly odhadnuty stejnou metodou jako v případě varianty 4, tedy přepočtem generovaného fiskálního stimulu na vznik a přežití firem s vyšší přidanou hodnotou. V této části intervenční logiky jsou všechny tři tyto varianty podobné, a vzhledem k tomu, že objem podpory byl na straně nákladů stanoven pro všechny tři varianty stejný, znamená použití stejné metody výpočtu také totožné odhady kvantifikovaných přínosů pro varianty 2 a 3.
Stejně jako u přínosů varianty 4 je alokace upravena o předpokládanou míru skutečné dodatečnosti podpory. Tím se odděluje část podpory, která by pouze financovala aktivity vzniklé i bez veřejného zásahu, od části, která mění chování podpořených startupů nebo soukromých investorů. Výsledný přínos tedy činí dodatečná přidaná hodnota podpořených aktivit, nikoli objem vyplacené podpory nebo přímý fiskální příjem státu.
Souhrn kvantifikovaných přínosů podle variant
Celkové kvantifikované přínosy variant jsou dopočteny jako součet peněžně vyjádřených přínosů jednotlivých nástrojů. U varianty 1 nejsou přínosy samostatně monetizovány, protože její hlavní dopady spočívají ve snížení právní, informační a administrativní nejistoty. U variant 2, 3 a 4 jde o přínosy spočívající ve zvýšení počtu vznikajících a přežívajících podniků s vyšší přidanou hodnotou, odpovídající profilu startupů. U subvarianty 4.2 je navíc kvantifikován přínos usnadnění spolupráce OSVČ se startupy.
Tabulka P3.4: Přehled kvantifikovaných přínosů podle variant
Varianta
nízký scénář
Střední scénář
Vysoký scénář
Varianta 1
nekvantifikováno
nekvantifikováno
nekvantifikováno
Varianta 2
23,7–51,4 mil. Kč
63,4–137,2 mil. Kč
108–233,8 mil. Kč
Varianta 3
23,7–51,4 mil. Kč
63,4–137,2 mil. Kč
108–233,8 mil. Kč
Varianta 4
23,7–51,4 mil. Kč
63,4–137,2 mil. Kč
108–233,8 mil. Kč
Subvarianta 4.2
39,7–120,7 mil. Kč
92,2–262,2 mil. Kč
148–407,3 mil. Kč
Subvarianta 4.3
23,7–51,4 mil. Kč
(přínosy změn DPP/DPČ nekvantifikovány)
63,4–137,2 mil. Kč
(přínosy změn DPP/DPČ nekvantifikovány)
108–233,8 mil. Kč
(přínosy změn DPP/DPČ nekvantifikovány)
Rozpětí u jednotlivých variant vyjadřuje citlivost výsledků na klíčové předpoklady jako je míra skutečné dodatečnosti, dopad podpory na vznik nebo přežití startupů, převod podpory nebo úspory na přidanou hodnotu a nejistotu ohledně budoucího vývoje podpořených firem.
P3.7 Odůvodnění kvalitativního hodnocení
Tato část doplňuje kvantitativní výpočty uvedené v částech P3.5 a P3.6. Některé dopady navrhovaných nástrojů nelze spolehlivě vyjádřit v peněžních jednotkách, přesto jsou pro celkové posouzení variant podstatné. Jde zejména o dopady na právní jistotu, transakční náklady, využitelnost zaměstnaneckých motivačních programů, administrativní srozumitelnost, riziko zneužití, narušení trhu, implementační složitost a nejistotu očekávaných efektů. Kvalitativní hodnocení je použito zejména tam, kde by monetizace vyžadovala silné dodatečné předpoklady o budoucím chování startupů, investorů, pracovníků nebo veřejné správy. Cílem proto není nahradit chybějící data subjektivním odhadem, ale transparentně popsat směr očekávaného dopadu, jeho pravděpodobnou významnost a hlavní podmínky, za kterých se může projevit. Hodnocení vychází z logiky jednotlivých nástrojů, konzultací s aktéry startupového ekosystému, dostupné zahraniční evidence, právního posouzení a porovnání s referenčním stavem. U každého kvalitativně hodnoceného dopadu je proto rozlišováno, zda jde primárně o přínos, náklad, riziko nebo nejistotu.
Právní jistota a transakční náklady
Právní jistota a transakční náklady jsou hodnoceny kvalitativně, protože jejich dopad nelze spolehlivě převést na jednotkovou peněžní hodnotu. Přesto jde o významný kanál dopadu. U startupů mohou právní a výkladové nejistoty zvyšovat nejen náklady na právní poradenství, ale také náklady na vyjednávání a přípravu smluv, nastavení interních procesů, prokazování splnění podmínek, komunikaci s veřejnou správou a případnou dodatečnou úpravu již nastavených vztahů. Vedle přímých finančních nákladů jde také o čas zakladatelů a managementu, který je u raných startupů klíčovým zdrojem.
Transakční náklady se proto projevují dvěma způsoby. Prvním jsou přímé náklady spojené s využitím nástroje, například právní, účetní nebo administrativní zajištění. Druhým jsou nepřímé náklady spojené s nejistotou, například odkládání rozhodnutí, volba méně vhodné formy spolupráce, nevyužití podpůrného programu, případně potřeba vytvářet složitější smluvní a organizační struktury. Kvalitativní hodnocení proto zohledňuje nejen to, zda varianta snižuje právní nejistotu, ale také to, zda snižuje nebo naopak zvyšuje náklady na praktické využití daného režimu. Z tohoto hlediska je rozhodující, zda daná varianta pouze poskytuje více informací ke stávajícím pravidlům, nebo zda skutečně mění právní rámec a snižuje prostor pro zpochybnění zvoleného postupu. Vyšší kvalitativní přínos je přiřazen těm variantám, které přímo snižují nejistotu v oblastech, jež startupy považují za prakticky významné, a současně nevyžadují nepřiměřené nové dokládání, reporting nebo administrativní zátěž.
Varianta 1 může snížit právní a informační nejistotu rychleji a s nižšími přímými náklady než legislativní varianty. Metodiky, vzorové dokumenty, konzultace, informační podpora a sjednocení výkladu mohou snížit náklady startupů na orientaci ve stávajících pravidlech, přípravu dokumentace a výběr vhodného postupu. Tento přínos je však omezen tím, že metodická podpora nemůže změnit samotný právní rámec. Tam, kde nejistota vyplývá přímo ze znění právních předpisů nebo z absence zvláštního režimu, může varianta 1 transakční náklady snížit, ale nikoli odstranit.
U variant 2 a 3 je dopad na právní jistotu a transakční náklady spíše nepřímý. Přímé finanční a programové nástroje mohou snížit nejistotu startupů ohledně dostupnosti financování, pokud budou mít jasná pravidla, transparentní hodnoticí kritéria, srozumitelnou dokumentaci a přiměřené kontrolní požadavky. Současně však mohou vytvářet nové transakční náklady na přípravu žádostí, dokládání způsobilosti, reporting, smluvní zajištění podpory a kontrolu čerpání. Čistý přínos proto závisí na tom, zda administrativní náklady spojené se získáním podpory nejsou nepřiměřené vzhledem k její výši a očekávanému dopadu.
Varianta 4 snižuje transakční náklady především ve smyslu facilitace vztahů mezi podniky a andělskými investory. Certifikace inovačního a škálovatelného podniku může pomoci podnikům se legitimizovat v očích investorů, zatímco ti získají dodatečný vstup pro své posouzení bez nákladů. Zároveň způsob posouzení, zda podnik podporu ve formě certifikace obdrží, umožňuje podnikům svůj charakter dokládat pomocí podkladů typu pitch deck apod., které již mají k dispozici, místo dodatečného sepisování dotačních žádostí.
Nejvýraznější dopad na právní jistotu očekáváme u subvarianty 4.2, protože obsahuje zvláštní režim spolupráce s OSVČ. Hlavní přínos spočívá v tom, že by se snížila nejistota ohledně hranice mezi samostatnou odbornou spoluprací a závislou prací. Pokud by byly podmínky režimu vymezeny dostatečně jasně, mohl by nový rámec omezit potřebu individuálního právního posuzování každého vztahu, snížit náklady na smluvní nastavení spolupráce a omezit riziko pozdějšího posouzení kontrolními úřady, že se jedná o závislou práci. Současně však platí, že přínos této varianty je podmíněný kvalitou právního vymezení. Pokud by byl režim příliš obecný, nejasný nebo administrativně náročný, mohl by část transakčních nákladů pouze přesunout do fáze prokazování splnění podmínek a následných kontrol.
U subvarianty 4.3 je očekávaný přínos v oblasti právní jistoty a transakčních nákladů střední. Upravené DPP/DPČ mohou nabídnout formálně bezpečnější pracovněprávní rámec než hraniční spolupráce s OSVČ, protože zachovávají vazbu na pracovněprávní režim. Mohou tak snížit náklady spojené s právním posuzováním některých vztahů. Jejich praktický dopad však závisí na tom, zda budou pro startupy dostatečně využitelné z hlediska flexibility, administrativy a celkových nákladů. Pokud by režim nebyl pro startupy atraktivní, část spolupráce by nadále probíhala mimo tento rámec a transakční náklady by se snížily jen omezeně.
Zapojení kvalifikovaných odborníků
Zapojení kvalifikovaných odborníků je jedním z hlavních kvalitativních kanálů dopadu navrhovaných variant. Startupy v rané fázi často soutěží o odborníky, vývojáře, obchodníky nebo manažery se zavedenými firmami, které mohou nabídnout vyšší mzdu, stabilnější pracovní podmínky a nižší riziko. Omezené cash-flow a vyšší nejistota budoucího vývoje proto mohou snižovat schopnost startupů získat nebo udržet osoby, které jsou pro jejich růst klíčové. Tento dopad je hodnocen kvalitativně, protože jej nelze spolehlivě převést na jednotkovou peněžní hodnotu. Přesná kvantifikace by vyžadovala předpoklady o tom, kolik osob by do startupů nastoupilo pouze díky navrženým nástrojům, jak dlouho by v nich zůstaly, jaký by byl jejich příspěvek k růstu firmy a jaká by byla jejich alternativní ekonomická aktivita bez intervence. Tyto údaje nejsou k dispozici a výsledek by byl velmi citlivý na předpoklady o chování pracovníků i startupů.
U varianty 1 je očekávaný přínos v této oblasti vysoký zejména díky zvláštnímu režimu spolupráce s OSVČ. Tento režim může startupům usnadnit krátkodobé nebo projektové zapojení specializovaných odborníků, které by při standardním HPP bylo nákladově, administrativně nebo organizačně obtížné. Přínos spočívá především ve vyšší flexibilitě a ve snížení nejistoty u odborné spolupráce mimo standardní pracovní poměr. Současně však platí, že tento přínos je podmíněn jasným vymezením režimu a omezením jeho využití na skutečně samostatnou odbornou činnost. Pokud by režim vedl k plošnému nahrazování HPP, zvyšovalo by se riziko daňově-odvodové optimalizace a oslabení postavení pracovníků.
U varianty 2 je přínos pro zapojení kvalifikovaných odborníků založen na kombinaci upravených DPP/DPČ a ESOP. Upravené DPP/DPČ mohou vytvořit právně bezpečnější rámec pro omezené nebo částečné zapojení pracovníků, ale jejich dopad bude záviset na tom, zda budou pro startupy dostatečně flexibilní, administrativně jednoduché a nákladově přijatelné. Pokud by se upravený režim příliš přiblížil běžnému HPP bez odpovídající flexibility, jeho praktická atraktivita pro startupy by byla omezená.
Úprava ESOP působit jiným kanálem než upravené DPP/DPČ. Jejich hlavní přínos spočívá v tom, že zvyšují očekávaný čistý výnos pracovníka v případě budoucího růstu hodnoty firmy, zejména pokud je po splnění časového testu možné příjem z podílu nebo opce daňově zvýhodnit. Startup tak může nabídnout část odměny ve formě účasti na budoucí hodnotě firmy, což může být významné zejména u klíčových osob, které jsou ochotny nést vyšší riziko výměnou za možnost podílet se na budoucím úspěchu firmy. Tento přínos je však hodnocen pouze kvalitativně, protože jeho velikost je vysoce nejistá.
U varianty 3 je dopad na zapojení kvalifikovaných odborníků spíše nepřímý. Přímé finanční a programové nástroje mohou zlepšit cash-flow startupů a tím jim umožnit financovat vývoj, obchodní aktivity nebo zapojení externích odborníků. Neřeší však samy o sobě právní formu spolupráce ani dlouhodobé nastavení motivačních programů. Jejich přínos v této oblasti proto závisí na tom, zda podpora skutečně směřuje do aktivit, u nichž je nedostatek kvalifikovaných odborníků významnou růstovou bariérou.
Varianta 4 může přispět zejména snížením informační a administrativní nejistoty. Metodiky, vzorové dokumenty a konzultace mohou usnadnit nastavení ESOP, pracovněprávních vztahů nebo spolupráce s odborníky v rámci stávajících pravidel. Tento přínos však bude omezený tam, kde hlavní bariérou není neznalost pravidel, ale jejich samotné právní nebo daňové nastavení.
Prodloužení využitelnosti daňové ztráty
Prodloužení využitelnosti daňové ztráty je kvalitativně hodnoceno zejména z hlediska daňové neutrality a podpory rizikovějších růstových projektů. Ekonomický problém spočívá v asymetrii mezi zdaněním zisků a omezenou možností využít ztráty. Zisky podniků jsou zdaňovány průběžně, zatímco ztráty mají pro podnik hodnotu pouze tehdy, pokud je může uplatnit proti budoucím ziskům. U startupů s delším obdobím vývoje, vyššími počátečními náklady a pozdějším náběhem tržeb může být tato asymetrie významnější než u běžných podniků (Hanappi, 2018).
Přínos nástroje nevzniká automaticky všem ztrátovým firmám. Pokud startup dosáhne zisku v běžné lhůtě pro uplatnění ztráty, opatření pro něj nemá dodatečný přínos. Pokud firma ziskovosti nikdy nedosáhne, ztrátu rovněž nevyužije. Přínos vzniká u firem, které přežijí do ziskové fáze, ale až po delším období, než umožňuje obecný režim. U těchto firem může prodloužení využitelnosti ztráty zvýšit očekávanou hodnotu budoucí daňové úspory a zlepšit návratnost rizikového projektu. Přínos proto lze očekávat u technologických, výzkumných, kapitálově náročnějších nebo škálovatelných projektů, u nichž je běžné delší období před dosažením zisku. Celkově lze prodloužení využitelnosti daňové ztráty hodnotit jako nástroj s relativně omezeným přímým fiskálním nákladem. Jeho hlavní přínos spočívá v tom, že snižuje daňové znevýhodnění startupů, které mají delší počáteční ztrátové období a do zisku se dostávají až později. Praktický účinek nástroje je však nejistý, protože závisí na tom, kolik startupů přežije do ziskové fáze, kdy zisku dosáhnou a zda možnost pozdějšího uplatnění ztráty skutečně ovlivní rozhodování zakladatelů nebo investorů.
Nelegislativní nástroje
Nelegislativní nástroje jsou hlavním obsahem varianty 1 a v nějaké míře mohou doplňovat také ostatní varianty. Patří mezi ně zejména metodiky, vzorové dokumenty, konzultace, informační podpora, sjednocování výkladu, praktické návody pro využívání stávajících nástrojů a koordinace mezi dotčenými institucemi. Jejich dopad je hodnocen kvalitativně, protože nepůsobí prostřednictvím přímé finanční podpory, daňového zvýhodnění nebo změny pracovněprávního režimu, ale prostřednictvím snížení nejistoty a transakčních nákladů.
Hlavní mechanismus těchto nástrojů spočívá v tom, že část bariér startupového prostředí nemusí být dána pouze samotným zněním právních předpisů, ale také jejich složitostí, nejednotným výkladem, nízkou informovaností nebo obavou z chybného postupu. Pokud startup neví, jak správně nastavit ESOP, jak využít odpočet na VaV, jak posoudit spolupráci s externím odborníkem nebo jaké podmínky musí splnit při čerpání podpory, vznikají mu náklady na vyhledávání informací, právní a účetní posouzení, přípravu dokumentace a komunikaci s veřejnou správou. Nelegislativní nástroje mohou tyto náklady snížit tím, že zjednoduší orientaci ve stávajících pravidlech a zvýší předvídatelnost jejich aplikace.
Přínos těchto nástrojů je nejvyšší tam, kde hlavní problém spočívá v informační nebo výkladové nejistotě. Typicky může jít o metodické vysvětlení daňového režimu ESOP, praktické návody k uplatnění odpočtu na VaV, vzorovou dokumentaci, přehled dostupných podpůrných nástrojů nebo konzultační podporu pro startupy v rané fázi. V těchto případech může i relativně levný zásah snížit náklady na využití existujících pravidel a zvýšit jejich praktickou dostupnost. Naopak tam, kde je hlavní bariérou samotné právní nastavení, omezená ekonomická atraktivita nástroje nebo absence zvláštního režimu, je účinek nelegislativních opatření omezený. Metodika může snížit nejistotu ohledně výkladu pravidel, nemůže však změnit daňové zatížení, vytvořit nový právní titul podpory, odstranit základní pracovněprávní omezení ani nahradit finanční zdroje. Z tohoto důvodu má varianta 4 nižší očekávaný dopad na dostupnost kapitálu, cash-flow a zapojení kvalifikovaných odborníků než varianty obsahující legislativní nebo finanční nástroje.
Praktický účinek nelegislativních nástrojů zároveň závisí na jejich kvalitě a institucionálním ukotvení. Aby mohly snížit nejistotu, musí být srozumitelné, aktuální, veřejně dostupné, prakticky použitelné a respektované dotčenými institucemi. Pokud by metodiky nebyly pravidelně aktualizovány, nebyly by sladěny mezi institucemi nebo by neměly oporu v aplikační praxi, jejich přínos by byl omezený. V krajním případě by mohly vytvořit další vrstvu dokumentů, aniž by skutečně snížily nejistotu startupů.
Rizika, cílení a implementační nejistota
Rizika, cílení a implementační nejistota jsou hodnoceny kvalitativně, protože jejich rozsah závisí především na konečné podobě pravidel, institucionálním nastavení a chování adresátů podpory. Nejde pouze o riziko vyšších nákladů, ale také o riziko, že opatření nebude směřovat k firmám, u nichž je očekávaný přínos nejvyšší, nebo že vytvoří pobídky k účelovému využívání režimu. Základním rizikem všech variant je správné vymezení cílové skupiny startupů. Pokud bude vymezení příliš široké, mohou podporu využívat i podniky, které nemají znaky inovativního nebo škálovatelného projektu a u nichž by k podpořené aktivitě došlo i bez opatření. Tím roste riziko mrtvé váhy a fiskální náklady bez odpovídajícího přínosu. Pokud bude vymezení naopak příliš úzké nebo administrativně náročné, mohou být vyloučeny firmy, které podporu skutečně potřebují, případně se zvýší náklady na prokazování splnění podmínek.
Varianta 1 má nižší riziko přímého fiskálního dopadu a nižší riziko narušení trhu, protože neposkytuje nové daňové zvýhodnění ani přímou finanční podporu. Jejím hlavním rizikem je omezená účinnost. Pokud hlavní bariéry vyplývají ze samotného právního nebo daňového nastavení, metodiky a konzultace je mohou pouze zmírnit, nikoli odstranit. Dalším rizikem je, že nelegislativní nástroje nebudou dostatečně závazné, aktuální nebo jednotně respektované dotčenými institucemi.
U variant 2 a 3 je hlavním rizikem kvalita výběru projektů a nastavení programové podpory. Přímé finanční nástroje a spolufinancování umožňují lépe kontrolovat celkový objem veřejných výdajů, ale zároveň vytvářejí riziko přímé podpory projektů, které by vznikly i bez veřejných prostředků, nebo projektů s nízkou růstovou perspektivou. Významné je také riziko administrativní zátěže, střetu zájmů, nejednotného hodnocení žádostí a slabé vazby podpory na ověřitelné výsledky. Přínos těchto variant proto závisí zejména na kvalitě hodnoticích kritérií, transparentnosti výběru, nastavení milníků, kontrole čerpání a schopnosti podpory přilákat další soukromé zdroje financování.
U varianty 4 je riziko cílení spojeno zejména s daňovými a pracovněprávními nástroji. Odpočet investované částky může podporovat i investice, které by proběhly bez daňové pobídky. Zvláštní režim spolupráce s OSVČ v subvariantě 4.2 může vytvářet motivaci nahrazovat standardní pracovní poměry formálně samostatnou spoluprací. Upravené DPP/DPČ v subvariantě 4.3 mohou být naopak málo využívané, pokud nebudou pro startupy dostatečně flexibilní nebo nákladově atraktivní. Tato rizika lze omezit jasným vymezením podmínek, kontrolovatelností režimu, omezením účelového využívání a průběžným sledováním skutečného chování adresátů.
Napříč variantami je nutné zohlednit také riziko narušení trhu a hospodářské soutěže. Selektivní podpora startupů může zvýhodnit podpořené podniky oproti jiným mladým nebo inovativním firmám, které podporu neobdrží. Toto riziko je vyšší u variant s daňovou nebo přímou finanční podporou a nižší u čistě metodických nástrojů. S tím souvisí také právní náročnost a potřeba posouzení slučitelnosti s pravidly veřejné podpory, zejména u nástrojů, které poskytují selektivní ekonomickou výhodu vymezené skupině podniků.
Implementační nejistota se týká zejména toho, zda budou pravidla dostatečně srozumitelná, kontrolovatelná a administrativně zvládnutelná. U varianty 1 bude účinnost záviset na kvalitě metodické podpory, její dostupnosti a jednotnosti výkladu. U variant 2 a 3 bude rozhodující kapacita pro administraci programů, hodnocení projektů a monitoring výsledků. U varianty 4 bude klíčové nastavení certifikace startupů, koordinace mezi institucemi a schopnost průběžně ověřovat splnění podmínek.
Celkově platí, že vyšší očekávaný dopad variant je zpravidla spojen také s vyššími nároky na cílení, kontrolu a implementaci. Daňové, pracovněprávní a finanční nástroje mohou mít významnější přínosy, ale zároveň vytvářejí větší riziko mrtvé váhy, optimalizace, narušení trhu a administrativní náročnosti. Nelegislativní nástroje mají nižší rizika a nižší fiskální náklady, ale také omezenější schopnost řešit strukturální bariéry startupového prostředí.
P3.8 Omezení výpočtů a citlivost výsledků
Výpočty uvedené v této příloze je nutné interpretovat jako orientační scénářové odhady, nikoli jako přesnou predikci budoucích dopadů. Jejich účelem je ukázat řádovou velikost možných fiskálních nákladů a kvantifikovatelných přínosů, porovnat jednotlivé varianty mezi sebou a transparentně popsat hlavní předpoklady, na nichž výsledky stojí.
Základním omezením je dostupnost dat. V České republice neexistuje ucelený zdroj informací o startupech, který by zachycoval jejich inovativnost, škálovatelnost, růstový potenciál, fázi rozvoje, investice, využívání ESOP nebo formy zapojení pracovníků. Část výpočtů proto využívá dostupná administrativní data, vybrané odvětvové aproximace, údaje agentury CzechInvest, data Dealroomu, konzultace s aktéry startupového ekosystému a zahraniční evidenci. Tyto zdroje umožňují vytvořit obhajitelné scénáře, ale nemohou plně nahradit detailní data o skutečné cílové skupině.
Druhým omezením je nejistota ohledně chování adresátů. Skutečné dopady budou záviset na tom, kolik startupů splní podmínky certifikace, kolik investorů změní své investiční chování, kolik pracovníků přejde do nových režimů spolupráce, kolik firem přežije do ziskové fáze a jak budou nastavené nástroje administrativně a právně srozumitelné. Tyto reakce nelze předem spolehlivě odhadnout, a proto jsou výsledky uváděny ve scénářích a v některých případech také v rozpětích.
Výsledky jsou obzvlášť citlivé na předpoklady o dodatečnosti. U investičního odpočtu a přímých finančních nástrojů je klíčové, jaká část investic nebo podpořených aktivit by vznikla i bez opatření. U pracovních nástrojů je zásadní, kolik osob by bez opatření skutečně pracovalo v HPP a kolik by již spolupracovalo jako OSVČ. U prodloužení využitelnosti daňové ztráty je rozhodující, kolik startupů se dostane do ziskové fáze až po delším období. Čím vyšší je mrtvá váha nebo substituce vůči aktivitám, které by vznikly i bez podpory, tím nižší je skutečný čistý přínos opatření. Citlivost výsledků se liší podle nástroje. U odpočtu investované částky je důležitá zejména výše a struktura investic, počet nových investorů a podíl skutečně nově mobilizovaného kapitálu. U zvláštního režimu OSVČ a upravených DPP/DPČ jsou výsledky citlivé na podíl osob v HPP, rozsah přechodu do nového režimu, výši odměn a daňově-odvodové nastavení. U přímých finančních nástrojů je rozhodující výše alokace, kvalita výběru projektů, míra spolufinancování, případná návratnost podpory a schopnost přilákat další soukromé zdroje financování.
Dalším omezením je, že kvantifikované přínosy nezachycují všechny relevantní efekty. V peněžních odhadech nejsou plně promítnuty zejména dopady na právní jistotu, transakční náklady, motivaci a retenci klíčových odborníků, rozvoj investorského ekosystému, síťové efekty, znalostní přelivy, vznik navazujících firem nebo dlouhodobý rozvoj inovačního prostředí. Tyto dopady jsou proto hodnoceny kvalitativně
Z těchto důvodů je nutné výsledky číst především jako podklad pro porovnání variant, nikoli jako konečné vyčíslení čistého společenského dopadu. Hlavní vypovídací hodnota výpočtů spočívá v identifikaci řádové velikosti dopadů, hlavních zdrojů nejistoty a parametrů, které budou rozhodující pro účinnost, hospodárnost a rizikovost jednotlivých variant.
image1.png
image2.png
image3.png
image4.jpg