Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                Vládní návrh

PAGE  
- 8 -


DŮVODOVÁ ZPRÁVA

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů

A. Obecná část

I. Důvod předložení zákona

1. Důvod předložení návrhu zákona

Předkládá se návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o stavebním spoření“), a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o daních z příjmů“). Gestorem návrhu zákona a obou dotčených zákonů je Ministerstvo financí.

Důvod předložení návrhu zákona je dán potřebou reagovat na situaci, kdy systém stavebního spoření v současné době nevede plně k podpoře financování bytových potřeb, což bylo hlavním účelem pro jeho zavedení v roce 1993, a současně zatěžuje výdajovou stránku státního rozpočtu, čímž se podílí na negativním vývoji státního dluhu. Pro většinu účastníků je stavební spoření spíše výhodným, státem podporovaným spořícím produktem, kdy po splnění minimální doby spoření (5 či 6 let) je možné využít úspory k jakémukoli účelu, tedy nikoli pouze na financování bytových potřeb. Výplatou státního příspěvku fyzickým osobám podle zákona o stavebním spoření (dále jen „státní podpora“) tento systém čerpá prostředky všech daňových poplatníků ve prospěch pouze části obyvatel – účastníků stavebního spoření. Veřejný zájem na zmírnění této disproporce, které povede ke snížení výdajů státního rozpočtu, a umožní tak jejich alokaci ve prospěch všech obyvatel, je tedy zcela zřejmý. Dalším, nikoli nepodstatným důvodem předložení návrhu je potřeba narovnat odlišnosti právních vztahů plynoucích ze stavebního spoření, konkrétně v oblasti zdanění příjmů oproti jiným bankovním vkladovým produktům.
Návrh zákona se předkládá znovu ve znění zákona č. 348/2010 Sb., který byl schválen ve stavu legislativní nouze a který byl zrušen nálezem Ústavního soudu vyhlášeným pod č. 119/2011 Sb. Jak vyplývá z bodu č. II výroku nálezu, je dána zákonodárci lhůta do 31.12.2011 k přijetí nové právní úpravy v řádném legislativním procesu, neboť nálezem zrušený zákon č. 348/2010 Sb., se ruší uplynutím dne 31.12.2011. Z tohoto důvodu je předkládaný návrh zákona z věcného hlediska totožný s čl. I, II a IV zákona č. 348/2010 Sb. Tento návrh zákona však již neobsahuje návrh na zavedení zvláštní srážkové daně ve výši 50 % na státní podporu stavebního spoření, neboť v tomto rozsahu byl zákon č. 348/2010 Sb. shledán za protiústavní.

2. Cíle předložení návrhu zákona

Cílem navrhované právní úpravy je

· snížit zatížení státního rozpočtu v souvislosti s výplatou státní podpory, která plně nevede k podpoře financování bytových potřeb a čerpá prostředky všech daňových poplatníků ve prospěch pouze části obyvatel, a to cestou snížení výdajů státního rozpočtu na straně jedné, a zvýšením příjmů na straně druhé;

· narovnat podmínky pro zdanění úrokových příjmů z vkladů ve stavebním spoření s podmínkami pro zdanění obdobného typu příjmů z jiných bankovních vkladových produktů.
3. Stávající právní úprava a její změny
a) ve vztahu k zákonu o stavebním spoření 

Návrh zákona v části novelizující zákon o stavebním spoření přináší klíčovou změnu spočívající ve snížení výše státní podpory stavebního spoření z 15 % na 10 % při zachování maximálního limitu základu ve výši 20 000 Kč. Dále je doplněna technická změna, která se týká nastavení limitů pro další činnosti stavebních spořitelen, kdy dochází k úpravě konstrukce těchto limitů. 

b) ve vztahu k zákonu o daních z příjmů

Novela zákona v části novelizující zákon o daních z příjmů přináší změnu týkající se výhradně příjmů účastníků stavebního spoření. Dochází ke zrušení osvobození příjmů z úroků z vkladů ze stavebního spoření, a to včetně úroků ze státní podpory.
II. Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona je v souladu s Ústavou založeným ústavním pořádkem České republiky, zvláště pak s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011, vyhlášeným pod č. 119/2011 Sb.
III. Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami a slučitelnost s právními akty Evropských společenství

Z právních předpisů Evropské unie ani judikatury Evropského soudního dvora nevyplývají žádné specifické požadavky vztahující se k oblastem upraveným návrhem zákona.

Návrh zákona je v souladu s obecnými právními zásadami práva Evropské unie a odpovídá principům, z nichž vychází Smlouva mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii, jak je publikováno sdělením Ministerstva zahraničních věcí ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 44/2004 Sb.m.s.
IV. Předpokládaný dopad navrhované právní úpravy na rovnost mužů a žen a dopadů na životní prostředí

Úprava nemá vliv na životní prostředí ani na rovnost mužů a žen. 
V. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet:

Viz příloha – Závěrečná zpráva z RIA

VI. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas v prvém čtení

S ohledem na velmi krátkou dobu pro projednání návrhu zákona a nutnost jeho přijetí tak, aby nabyl účinnosti dne 1. ledna 2012 v souladu s bodem II. výroku nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 119/2011 Sb., je nezbytné, aby navrhovaná právní úprava nabyla platnosti co nejdříve.
Z těchto důvodů se navrhuje, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení v souladu s ustanovením § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů.
B. Zvláštní část
K části první – Změna zákona o stavebním spoření
K čl. I
K bodům 1 a 2 (§ 9)
V důsledku negativní reakce účastníků stavebního spoření na nové podmínky pro poskytování státní podpory by mohlo dojít k ukončování stávajících smluv při současném nízkém počtu nově příchozích účastníků, celkově by tedy mohlo dojít k poklesu objemu cílových částek. Stavební spořitelny by tak mohly limity stanovené v ustanovení § 9 odst. 3 překročit, aniž by takovou situaci samy způsobily (odliv klientů by byl vyvolán předkládanou novelou) či jí mohly samy aktivně zabránit. 

Zachování limitů jako takových je potřeba, neboť tyto limity slouží k regulaci rozsahu činností stavebních spořitelen ve vztahu ke kapacitě pro poskytování řádných úvěrů ze stavebního spoření. Mělo by se však zabránit nezaviněnému překročení limitů ze strany stavebních spořitelen a současně by měl být zachován prostor pro uzavírání nových smluv s právnickými osobami a poskytování nových komerčních a zejména překlenovacích úvěrů. 

Úprava limitů je tedy vyvolána náhlou změnou podmínek a potřebou reagovat na jednorázový výkyv. Proto se navrhuje přechodné opatření, které pro období 12 měsíců od nabytí účinnosti tohoto zákona upravuje ustanovení § 9 odst. 3 tak, že jsou oba limity zvýšeny o 10 procentních bodů, tedy limit pro uzavírání smluv s právnickými osobami je navýšen z 15 na 25 % a limit pro poskytování komerčních a překlenovacích úvěrů z 20 na 30 %. Důvody k navrženému navýšení limitů jsou blíže popsány v Závěrečné zprávě z RIA.

Současně je vedle změn prováděných tímto návrhem zákona záměrem regulátora provést v nejbližším období analýzu efektivnosti současné konstrukce limitu a případně přistoupit ke koncepční změně limitu jako takového.
K bodu 3 (§ 10)

Ustanovení snižuje výši státní podpory stavebního spoření na 10 % základu. Zároveň zůstává zachován maximální limit základu ve výši 20 000 Kč. Pro tzv. nové smlouvy (uzavřené po 31. 12. 2003) se tedy limit 20 000 Kč nemění, pro tzv. staré smlouvy (uzavřené do 31. 12. 2003) dochází ke zvýšení limitu z 18 000 Kč na 20 000 Kč a pro smlouvy uzavírané po účinnosti nové právní úpravy je tento limit ve výši 20 000 Kč nastaven nově.

Systém stavebního spoření je založen na koexistenci „úvěr nečerpajících“ a „úvěr čerpajících“ účastníků stavebního spoření. Pro stabilitu systému je nepříznivým podíl tzv. přespořujících klientů. Ke konci roku 2009 bylo ve stavebních spořitelnách po vázací lhůtě cca 314 miliard Kč vkladů, což tvoří 75,7 % veškerých finančních prostředků. Jedná se o účastníky, kteří nečerpají úvěr, ale pouze spoří s tím, že své úspory pak mohou využít na jakýkoli účel. Systém v tomto rozsahu neslouží tedy primárně k zajištění bytových potřeb, ale především jako produkt střednědobého či dlouhodobého spoření, jež v současné době přináší nadstandardní zhodnocení.

Systém stavebního spoření s ohledem na výše uvedené klade vysoké nároky na mandatorní výdaje státního rozpočtu a je do budoucna v současném rozsahu neudržitelný. Navrhované změny snižují nároky na výdajovou stránku státního rozpočtu od roku 2013 a výrazně tento systém zefektivňují. Na této úrovni by se výdaje v souvislosti s poskytováním státní podpory měly stabilizovat i pro další roky.
Snížením státní podpory dochází ke zrovnoprávnění stavebního spoření s dalšími produkty na trhu (např. termínovanými vklady či spořícími účty). Stavební spoření je v současnosti na úkor těchto produktů zvýhodněno, čímž dochází k narušení konkurenčního prostředí. Průměrná úroková míra u spořících a termínovaných účtů činí 2 až 3 % ročně, přičemž účastník stavebního spoření v současné době dosahuje efektivního zhodnocení prostředků dosahujícího téměř 6 % ročně (za předpokladu trvání spoření po vázací dobu, tedy 6 let, a ukládání optimální částky, tedy zhruba 20 000 Kč ročně). Navrhovaná výše státní podpory byla zvolena tak, aby nebyla narušena rovnováha systému a aby produkt stavebního spoření činila výhodnější, a tím kompenzovala omezení účastníka stavebního spoření nakládat po dobu vázací lhůty s uspořenou částkou na rozdíl od spořících účtů, kde klient může se svými peněžními prostředky disponovat s výrazně menšími omezeními.
K čl. II – Přechodná ustanovení

Přechodné ustanovení k § 10 zákona o stavebním spoření - Výše státní podpory - řeší vztah stávající a nové právní úpravy při určení výše státní podpory. Od okamžiku nabytí účinnosti zákona se bude u všech smluv (tj. smluv uzavřených před datem účinnosti novely zákona i smluv uzavřených po nabytí účinnosti novely zákona) podle nové úpravy posuzovat percentuální sazba státní podpory, základ (uspořená částka), z něhož se státní podpora vypočítává, maximální výše státní podpory pro jednoho účastníka (§ 10 odst. 2), pravidla pro poskytování státní podpory na více smluv téhož účastníka (§ 10 odst. 3) a rovněž pravidla pro rozložení vkladů do více kalendářních let (§ 10 odst. 4).
Důvodem této konstrukce je zejména rovný přístup ke všem účastníkům stavebního spoření a snaha o to, aby zamýšlené účinky nové právní úpravy nastaly co nejdříve i u stávajících smluv. Zároveň se tím eliminuje situace, k níž došlo při velké novele zákona o stavebním spoření v roce 2003. Tím, že uvedená novela zachovala u existujících smluv dosavadní (výhodnější) režim pro výpočet státní podpory, motivovala účastníky ke zvýšenému uzavírání smluv v době krátce před účinností novely, čímž došlo k výraznému narušení rovnováhy celého systému stavebního spoření, jehož důsledky jsou patrné dodnes.

Z hlediska konstrukce přechodného ustanovení se jedná o řešení, kdy se vznik právních vztahů posuzuje podle právní úpravy účinné v okamžiku tohoto vzniku, zatímco jejich obsah se od nabytí účinnosti nové právní úpravy řídí touto novou právní úpravou (tzv. okamžitý účinek zákona na stávající právní vztahy, někdy označovaný též jako tzv. nepravá zpětná účinnost nebo nepravá retroaktivita). Jedná se o standardní a v oblasti smluvního práva zcela převažující způsob řešení konfliktu časové působnosti právních norem (srov. obdobně např. § 854 občanského zákoníku), jak potvrdil Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, vyhlášeného pod č. 119/2011 Sb., kde se přímo vyjadřuje k přípustnosti nepravé retroaktivity ve vztahu ke snižování státní podpory u všech smluv ze stavebního spoření.
Z hlediska ochrany oprávněných očekávání stávajících účastníků stavebního spoření lze poznamenat, že každá změna právní úpravy z povahy věci představuje určitý zásah do očekávání jejích adresátů. K tomu se vyslovil Ústavní soud v jiném ze svých nálezů
, v němž konstatoval, že v demokratickém právním státě je přípustné, jestliže je nová právní úprava od nabytí své účinnosti aplikována i na právní vztahy vzniklé před její účinností. Pouze v případě, kdy by oprávněná očekávání adresátů právní úpravy výrazně převýšila potřebu přijetí legislativní změny, mohlo by toto řešení výjimečně představovat rozpor se zásadami demokratického právního státu. 

V případě změny výše státní podpory stavebního spoření je naléhavost změny právní úpravy dána především potřebou celkového ozdravení veřejných rozpočtů. To je natolik zásadní argument, že tato potřeba musí v konfliktu zájmů převážit i nad případným odlišným očekáváním stávajících účastníků stavebního spoření. Účastník stavebního spoření nemůže legitimně očekávat, že státem poskytovaná státní podpora ve stávající výši bude trvat neomezeně dlouho, tedy i přes negativní vývoj veřejných rozpočtů.

Je třeba zdůraznit, že navrhovanou změnou právní úpravy nedochází k zásahu do soukromoprávního smluvního vztahu mezi stavební spořitelnou a účastníkem stavebního spoření. Právo na státní podporu není právem vyplývajícím ze smlouvy o stavebním spoření; toto právo při splnění stanovených podmínek vzniká přímo ze zákona.

K části druhé – Změna zákona o daních z příjmů

K čl. III
Navrhovaným ustanovením se zrušuje osvobození příjmů z úroků z vkladů ze stavebního spoření, a to včetně úroků ze státní podpory. Za úrokový příjem je považováno také připsání tzv. úrokového bonusu na účet účastníka stavebního spoření. Osvobození příjmů z těchto úroků je ojedinělou výjimkou, která byla původně motivována snahou zatraktivnit produkt stavebního spoření a tím podpořit bytovou výstavbu. Smyslem navrhované úpravy je kromě dodatečného příjmu do státního rozpočtu i odstranění z dnešního pohledu neodůvodněné konkurenční výhody stavebního spoření ve vztahu k dalším bankovním produktům. 

Navržené opatření je rovněž v souladu s dlouhodobou snahou o redukci stávajících četných výjimek v daňovém zákonodárství. 
V roce 2009 činily úroky z vkladů na účtech stavebního spoření cca 10 mld. Kč. Při 15 % dani by dodatečný příjem státního rozpočtu činil cca 1,5 mld. Kč. Jeho skutečná výše v dalších letech bude záviset na celkovém objemu prostředků ve stavebním spoření. 
Vzhledem k navrhované účinnosti zákona od 1. 1. 2012 a připisování úroků na účty účastníků stavebního spoření k 31. 12. daného roku se navržené opatření projeví v příjmech státního rozpočtu až v r. 2013.

Nově se v § 4 odst. 1 písm. s) výslovně stanoví, že příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření je od daně z příjmů fyzických osob osvobozen. Touto úpravou dojde ke zcela jasnému zakotvení tohoto osvobození, protože stávající text umožňuje podřadit osvobození tohoto příspěvku jak pod ustanovení § 4 odst. 1 písm. i), tak i pod ustanovení § 4 odst. 1 písm. t).
K části třetí - Účinnost
K čl. IV 
Účinnost nové právní úpravy je nutné stanovit k 1. 1. 2012, neboť zákon č. 348/2010 Sb., podle něhož se bude postupovat při určení výše státní podpory za rok 2011, bude uplynutím 31. 12. 2011 nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (č. 119/2011 Sb.) zrušen. Z důvodu právní jistoty účastníků stavebního spoření i stavebních spořitelen je nutno do té doby přijmout novou právní úpravu, která nahradí zrušený zákon.
V Praze dne 18. května 2011

RNDr. Petr Nečas, v. r.
předseda vlády 

Ing. Miroslav Kalousek, v. r.
ministr financí
� Nález Ústavního soudu č. 9/95





PAGE