Upozornění: Text přílohy byl získán strojově a nemusí přesně odpovídat originálu. Zejména u strojově nečitelných smluv, kde jsme použili OCR. originál dokumentu stáhnete odsud
Celý záznam KORNAZ4HPH2Y najdete zde
V.
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace
(RIA)
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace
SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA
1. Základní identifikační údaje
Název návrhu zákona: Zákon, kterým se mění některé zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím
Zpracovatel / zástupce předkladatele:
MSP
Předpokládaný termín nabytí účinnosti
1. ledna 2019
· Implementace práva EU: NE
2. Cíl návrhu zákona
· Cílem návrhu zákona je zlepšení podmínek pro efektivní výkon veřejného opatrovnictví, konkrétně prostřednictvím:
· zajištění kvalitního výkonu opatrovnictví osobami, které tuto činnost fakticky vykonávají,
· zakotvení možnosti přenést výkon funkce veřejného opatrovníka mezi obcemi na základě veřejnoprávní smlouvy a zakotvení možnosti jmenovat veřejným opatrovníkem jinou vhodnou obec, není-li primárně místně příslušná obec schopna funkci řádně vykonávat,
· vyjasnění některých otázek souvisejících s dohledem a dozorem nad výkonem veřejného opatrovnictví (dále společně též jen „dozor nad výkonem veřejného opatrovnictví“).
· Návrhem je dále plněn úkol uložený Ministerstvu spravedlnosti, Ministerstvu vnitra a Ministerstvu práce a sociálních věcí Plánem legislativních prací vlády na rok 2016.
· Cílem tohoto návrhu není závazné řešení problematiky financování veřejného opatrovnictví. Tato otázka je již řešena samostatně prostřednictvím zákona o státním rozpočtu ČR v podobě modifikace příspěvku na výkon přenesené působnosti. Tento materiál nicméně pro úplnost rekapituluje genezi tohoto zvoleného způsobu řešení financování veřejného opatrovnictví. V materiálu je analyzována také otázka nastavení povinného vzdělání pro veřejné opatrovníky, která je však již řešena samostatně novelizací vyhlášky č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků.
3. Agregované dopady návrhu zákona
3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano
· Dopady navrhované právní úpravy týkající se monitoringu počtu opatrovanců budou ve zcela zanedbatelné výši pro obce, kraje i příslušné ministerstvo.
· V souvislosti s navrhovanou právní úpravou se předpokládají výdaje potřebné na zajištění nezbytného vzdělání pracovníků vykonávajících funkci veřejného opatrovníka (odhad minimálního dopadu by mohl být ve výši cca 2,5 mil. Kč). Ty však budou pokryty v rámci příspěvku na přenesenou působnost. Ten bude řešen v rámci návrhu zákona o státním rozpočtu ČR. Dopad na státní rozpočet však bude maximálně ve výši 350 mil. Kč ve prospěch obecních a krajských rozpočtů, čímž dojde k posílení výkonu veřejného opatrovnictví.
· V souvislosti se stanovením Ministerstva práce a sociálních věcí jako věcně příslušného resortu v oblasti veřejného opatrovnictví a nezbytností zabezpečit výkon této agendy se předpokládá vytvoření 8 nových systemizovaných míst. S tímto požadavkem bude spojeno navýšení finančních prostředky pro kapitolu 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí ve výši 5.482.476 Kč s účinností od 1. ledna 2018.
3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: Ne
Tato právní úprava je zcela bez dopadu na mezinárodní konkurenceschopnost.
3.3 Dopady na podnikatelské prostředí: Ne
Tato právní úprava je zcela bez dopadu na podnikatelské prostředí.
3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ano
· Návrh zákona upravuje některé otázky spojené s veřejným opatrovnictvím, tedy opatrovnictvím vykonávaným obcemi v přenesené působnosti. Cílem návrhu zákona je zajištění nastavení možností pro výběr vhodné obce, která bude schopna řádně plnit funkci veřejného opatrovníka.
· Výsledkem by mělo být:
· Zajištění efektivní možnosti volby obce, která bude veřejné opatrovnictví pro osobu vykonávat, primárně soudním rozhodnutím, případně i zajištěním možnosti přenosu výkonu opatrovnictví prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. (Právní úprava zároveň předpokládá využití stávajícího mechanismu tzv. sankčního přenosu přenesené působnosti dle § 65 zákona o obcích, č. 128/2000 Sb., dále jen „OZř“.)
· Zajištění metodického vedení a dozoru nad opatrovnictvím v rámci ústředního správního úřadu a krajských úřadů.
V rámci související právní úpravy bude docházet k zajištění jednotného standardu kvalifikace úředníků obce, kteří budou opatrovnictví vykonávat, prostřednictvím zkoušky zvláštní odborné způsobilosti zaměstnance obce.
3.5 Sociální dopady: Ano
· Návrh zákona nemá negativní sociální dopady. Naopak se předpokládá zlepšení situace ve veřejném opatrovnictví, jak ve vztahu k osobám, vůči nimž je vykonáváno, tak ve vztahu k osobám, které jej vykonávají.
3.6 Dopady na spotřebitele: Ne
Tato právní úprava je zcela bez dopadu na spotřebitele.
3.7. Dopady na životní prostředí: Ne
Tato právní úprava je zcela bez dopadu na životní prostředí.
3.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: Ano
Tato právní úprava může posílit postavení osob se zdravotním postižením, neboť při zlepšení podmínek pro efektivní výkon opatrovnictví by mělo dojít ke zvýšení kvality výkonu této funkce a tím i k lepší podpoře osob pod opatrovnictvím.
Právní úprava je bez vlivu na otázku rovnosti žen a mužů.
3.9 Dopady na výkon státní statistické služby: Ne
Právní úprava počítá s výkonem dosavadního vedení statistik v rámci Ministerstva spravedlnosti ČR (přehledu statistických listů o soudních rozhodnutích) a Ministerstva vnitra ČR (v rámci systému evidence obyvatel).
3.10 Korupční rizika: Ne
Tato právní úprava je bez zvláštních korupčních rizik.
3.11 Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: Ne
Tato právní úprava je bez dopadu na bezpečnost nebo obranu státu.
Důvod předložení a cíle
Název
Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím.
Geneze legislativního úkolu
Usnesením vlády č. 84 ze dne 6. února 2013 byl schválen Plán legislativních prací na rok 2013, jímž bylo Ministerstvu spravedlnosti uloženo předložit věcný záměr zákona upravujícího institut veřejného opatrovnictví. Dne 5. listopadu 2013 byl do meziresortního připomínkového řízení rozeslán „Věcný záměr zákona o veřejném opatrovnictví, úpravě některých otázek souvisejících s podpůrnými opatřeními při narušení schopnosti zletilého právně jednat a o změně některých zákonů (opatrovnický zákon)“. Po proběhlém připomínkovém řízení bylo další plnění předmětného úkolu odloženo na rok 2014.
Dne 10. června 2014 byl výše uvedený věcný záměr po provedených úpravách opětovně rozeslán do meziresortního připomínkového řízení. Dne 8. července 2014 byl po meziresortním připomínkovém řízení předložen tento materiál vládě. Pracovní komise Legislativní rady vlády uplatnily k návrhu věcného záměru četné připomínky a výhrady, které se týkaly mimo jiné nepřiměřené šíře jeho obsahu výrazně přesahující úpravu problematiky samotného veřejného opatrovnictví a zahrnující i zcela nesouvisející novelizace dalších právních předpisů, popř. jejich nepřímou novelizaci. Z doporučení pracovních komisí Legislativní rady vlády vyplynulo, že by se legislativní úkol měl zaměřit toliko na řešení specifických otázek spojených s veřejným opatrovnictvím, jejichž úprava v právním řádu je hodnocena jako nedostatečná (tj. otázku jeho financování, kvalifikačních předpokladů osob fakticky vykonávajících činnost veřejného opatrovníka, možnosti přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka mezi obcemi atd.). Realizace tohoto úkolu by přitom měla být provedena prostřednictvím novelizace některých stávajících právních předpisů. S přihlédnutím k popsaným doporučením pracovních komisí byl předložený věcný záměr Ministerstvem spravedlnosti vzat zpět k přepracování.
V důsledku požadavků na významnou změnu jeho obsahu ztratil předmětný legislativní úkol předpoklady pro zařazení do plánu legislativních prací vlády ve smyslu ustanovení čl. 3 odst. 2 Legislativních pravidel vlády, neboť již neměl být podkladem pro koncepčně novou zákonnou úpravu nahrazující dosavadní zákon ani jeho obsah neměl spočívat v úpravě věcí, které dosud nejsou v právním řádu upraveny.
Následně ministryně spravedlnosti požádala svým dopisem ze dne 22. října 2014 předsedu vlády a předsedu Legislativní rady vlády o zrušení dosavadního legislativního úkolu a zařazení nového úkolu spočívajícího v úpravě specifických otázek veřejného opatrovnictví do Plánu legislativních prací vlády na rok 2015.
Usnesením vlády č. 1056 ze dne 15. prosince 2014 byl schválen Plán legislativních prací vlády na rok 2015, jímž bylo Ministerstvu spravedlnosti uloženo předložit návrh zákona o veřejném opatrovnictví a o změně některých zákonů.
Usnesením vlády č. 1031 ze dne 14. prosince 2015 byl schválen Plán legislativních prací vlády na rok 2016, jímž bylo Ministerstvu spravedlnosti ve spolugesci s Ministerstvem vnitra a Ministerstvem práce a sociálních věcí uloženo předložit „Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím“.
S ohledem na výše uvedené se předložený materiál při vymezení problémů, které má řešit, omezuje toliko na nedostatky bezprostředně spjaté s veřejným opatrovnictvím. Obsahem tohoto materiálu tudíž není zhodnocení nedostatků a navržení variant řešení v obecné úpravě opatrovnictví, popřípadě podpůrných opatření při narušení schopnosti zletilého právně jednat, v úpravě zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „OZ“ nebo „občanský zákoník“). V tomto ohledu nicméně Ministerstvo spravedlnosti reflektuje dříve uplatněné podněty ze strany některých institucí (např. Kancelář veřejného ochránce práv) a zájmových sdružení (např. Liga lidských práv, Národní rada osob se zdravotním postižením ČR) na případnou změnu této úpravy, popřípadě na přijetí zákona, který by řešil úpravu opatrovnictví jako takového.
Zmiňovaný návrh zákona byl předložen vládě a dne 23. listopadu 2016 byl touto schválen. Následně byl dne 13. prosince 2016 předložen Poslanecké sněmovně. Ta jej však vzhledem ke končícímu volebnímu období již nestihla projednat. Vzhledem k uvedenému byl návrh znovu předložen vládě ke schválení.
K obsahu materiálu je třeba uvést, že jeho předmětem není závazné řešení otázky financování veřejného opatrovnictví. Tato otázka je již řešena samostatně prostřednictvím zákona o státním rozpočtu. Tento dokument však z důvodu spojitosti s danou otázkou rekapituluje genezi řešení problematiky financování veřejného opatrovnictví, která byla završena shodou všech dotčených resortů (MF, MV, MPSV a MSp) o úpravě příspěvku na výkon přenesené působnosti.
Definice problému
V této části je nejprve v úvodu stručně představen institut veřejného opatrovnictví a s ním související obecné úvahy. Poté jsou blíže rozebrány identifikované dílčí problémy, které jsou s veřejným opatrovnictvím spojeny.
Úvod
V případech stanovených zákonem, kdy není zletilá fyzická osoba schopna postarat se o vlastní záležitosti sama (typicky při omezení svéprávnosti), je takové osobě soudem jmenován opatrovník. Zpravidla je opatrovníkem člověka ustanovena osoba, kterou navrhl sám opatrovanec, případně příbuzný nebo jiná blízká osoba, anebo jiná vhodná osoba, je-li ochotna tuto funkci vykonávat. Není-li možné ustanovit opatrovníkem žádnou z těchto osob, jmenuje soud člověku veřejného opatrovníka. Také v případech, kdy ustanovený opatrovník zemře nebo je odvolán, přechází prozatímně opatrovnictví na veřejného opatrovníka (§ 468 OZ).
Podle § 471 odst. 3 OZ má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu. Jmenování veřejného opatrovníka podle jiného zákona není vázáno na jeho souhlas.
Podle dostupných dat je v České republice cca 36 000 fyzických osob s omezením svéprávnosti, které mají ustanoveného opatrovníka, z toho 11 140 fyzických osob, jejichž opatrovníkem je obec. Veřejným opatrovníkem je 1 285 obcí (z celkového počtu 6 252).
Kraj
počet obcí veřejných opatrovníků
počet opatrovanců (obcí jako veřejných opatrovníků)
1
Hlavní město Praha
46
798
2
Jihočeský kraj
95
510
3
Jihomoravský kraj
145
816
4
Karlovarský kraj
45
417
5
Kraj Vysočina
78
572
6
Královéhradecký kraj
99
706
7
Liberecký kraj
53
372
8
Moravskoslezský kraj
128
1 545
9
Olomoucký kraj
108
981
10
Pardubický kraj
64
604
11
Plzeňský kraj
93
755
12
Středočeský kraj
170
1 006
13
Ústecký kraj
84
1 259
14
Zlínský kraj
77
799
celkem
1 285
11 140
Zdroj: AIS EO ke dni 31. 7. 2015
Opatrovnictví obecně
Institut opatrovnictví samého (tedy nikoli jen veřejného) leží na pomezí práva soukromého a veřejného, byť principiálně vychází z civilistických pramenů. Veřejnoprávní aspekt je třeba spatřovat především v účelu opatrovnictví. Jak stanovuje ustanovení § 457 OZ, opatrovnictví sleduje ochranu zájmů opatrovance a naplňování jeho práv. Poskytování a zajišťování ochrany jednotlivců je pak pro veřejné právo typické. Navíc opatrovnictví je institut ku prospěchu osob nějakým způsobem oslabených. Ať už například z důvodů zdravotních či jiných (§ 465 odst. 1 OZ) někdo nemůže sám prosazovat svá práva, je povinností společnosti mu v takové situaci pomoci. Nastíněnou optikou je o opatrovnictví rozhodováno též s cílem společenským, veřejně hodnotným a žádoucím. Další veřejnoprávní prvky vnáší do opatrovnictví zásadní role soudu, který opatrovníka jmenuje a kontroluje. Ač je vztah opatrovníka a opatrovance soukromoprávní, je v konkrétním případě vždy limitován a odvíjí se od rozhodnutí soudu; soud též nad opatrovníkem dohlíží [(§ 48 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních (dále též „ZŘS“)].
Uvedené platí stejně pro veřejné opatrovnictví, které (svému názvu navzdory) není o nic více institutem veřejného práva. Označení veřejného opatrovníka jakožto veřejného plyne z faktického stavu, kdy veřejný opatrovník je vždy osobou veřejného práva, konkrétně podle současného znění občanského zákoníku obcí, případně osobou zřízenou obcí k plnění úkolů tohoto druhu. Toto označení však nelze vnímat jako definiční. Lze hypoteticky uvažovat, že za veřejného opatrovníka by mohl zákon označit i osobu soukromého práva.
Co je však třeba si uvědomit specificky u veřejného opatrovnictví, je fakt, že tento institut není jen instrumentem možným, ale často a především nutným. Při naplnění jistých materiálních podmínek soud musí opatrovníka jmenovat. Právě z této principiální obligatornosti (pomineme-li § 469 OZ) pak pramení potřeba existence veřejného opatrovníka. Není-li možné svěřit záležitosti opatrovance někomu z okruhu jeho příbuzných nebo osob mu blízkých jiným způsobem, ať již z toho důvodu, že zde nejsou anebo sice jsou, ale nejsou ochotné tuto funkci přijmout, musí se najít jiná osoba, která bude opatrovnictvím pověřena. Tuto funkci ultima ratio plní právě veřejný opatrovník. Z povahy věci pak pověření tohoto subjektu výkonem opatrovnictví nemůže být vázáno na jeho souhlas, jak stanoví i občanský zákoník (§ 471 odst. 3 OZ).[footnoteRef:1] Zahraniční přístupy k otázce, který subjekt má plnit úlohu opatrovníka „poslední instance“, se různí. Podle francouzského řešení[footnoteRef:2] vybere soud vhodnou fyzickou či právnickou osobu, které složily odbornou zkoušku a jsou k tomuto účelu vedeny na zvláštním seznamu; jedná se tedy spíše o opatrovníka profesionálního. Obdobně je tomu také v Lucembursku, Belgii a Rakousku, kde soud vybírá vhodnou osobu z okruhu profesionálů (zpravidla právnických profesí). Naproti tomu québecký model vytvořil speciální úřad veřejného opatrovníka (le curateur public), jehož působnost je upravena zvláštním zákonem. Obdobnou úpravu nalezneme také v Německu, kde je však organizace těchto specializovaných opatrovnických úřadů na úrovni federace zastřešena ministerstvem spravedlnosti.[footnoteRef:3] [1: Na problematičnost tohoto řešení v kontextu § 471 odst. 3 OZ bude poukázáno v kapitole 1.3.2.] [2: Článek 450 Code civil, článek 471 odst. 2 Code de l’action sociale et des familles.] [3: Ustanovení § 1900 odst. 4 Bürgerliches Gesetzbuch.]
Tento materiál si nicméně neklade za cíl změnu stávající koncepce, kdy jsou příslušnými subjekty určeny obce. Při tematizaci zahraničních právních úprav veřejného opatrovnictví je však třeba si uvědomit, že tyto jsou založeny na zcela odlišných koncepcích, vycházejí z jiných historických kontextů, a jsou tak prakticky nepřenositelné. Nadto lze zmínit, že např. v Německu je veřejný opatrovník přidělován ve zlomku případů (0,6 %), než jak je tomu v České republice. Podobně například v Britské Kolumbii, kde tamní úřad veřejného opatrovníka vede jen nejzávažnější případy hmotněprávního opatrovnictví, zejména případy osob s velkým majetkem, kde je žádoucí jeho profesionální správa, či naopak případy osob s vysokou zadlužeností.[footnoteRef:4] [4: Viz popis modelu zmíněného úřadu v rámci Komparativně-právní analýzy zahraničních modelů náhradního a podporovaného rozhodování, s. 42-43., Dostupná zde: http://www.instand.cz/dokumenty/pravnici-last_201312101337235.pdf]
V rámci problematiky veřejného opatrovnictví je možné tematizovat přístup a vztah rodiny a blízkých k osobě opatrovance. Současný stav, jehož příčiny jsou spíše sociologické než právní povahy, je takový, že takřka třetina opatrovanců v České republice má opatrovníka veřejného. Toto uspořádání hodnotíme negativně, neboť podpora a pomoc poskytovaná na úrovni rodinné by měla mít vždy přednost před pomocí ze strany státu. Je proto otázkou, zda by nebylo možné do budoucna uvažovat nad zakotvením určitých nástrojů, jež by rodinné příslušníky více motivovaly k výkonu opatrovnictví. Základním prvkem by mohlo být zejména zajištění potřebných informací pro tyto osoby. Lze uvažovat o zřízení webových stránek s informacemi o opatrovnictví, svéprávnosti a podpůrných opatřeních. Ačkoli se již mnohé organizace snaží o zavedení komplexního informačního zdroje, web detailně informující o všech aspektech zatím v ČR není. V některých státech přijal danou povinnost veřejný sektor, jako např. v Britské Kolumbii úřad veřejného opatrovníka[footnoteRef:5], který se snaží v maximální míře informovat veřejnost o tom, co dělat v případě, že je potřeba osobě s postižením zajistit potřebnou podporu při právním jednání. [5: Viz www.trustee.bc.ca obecně, konkrétně pak například příručka s rozborem vlastností různých možností podpory osob s postižením http://www.trustee.bc.ca/documents/STA/It%27s_Your_Choice-Personal_Planning_Tools.pdf]
Obecně se lze v souvislosti s opatrovnictvím domnívat, že větší informovanost veřejnosti a úřadů o tomto institutu by celkově mohla napomoci k řešení současných, spíše praktických a často domnělých problémů. Určité metodické vedení, tedy zejména potřebné informace pro veřejné opatrovníky by měly být na obecné úrovni dostupné i pro ostatní, neveřejné opatrovníky. S tím souvisí i možnosti školení pro opatrovníky. Množství opatrovníků nemá dostatek informací o tom, co obnáší funkce opatrovníka. Často pak dochází k tomu, že tyto osoby nevědomky ztotožňují funkci pečující osoby a opatrovníka, případně vnímají pravomoci opatrovníka jako jistého vychovatele, který má regulovat chování osoby s postižením. Bylo by tak vhodné například zajistit pro opatrovníky – fyzické osoby alespoň minimální vstupní školení po jejich jmenování, aby byli seznámeni s tím, jaká je role opatrovníka, jaká jsou jeho práva a povinnosti a jak se potýkat s vybranými situacemi při zastupování opatrovance (správa majetku, zadluženost, uzavírání významných smluv atd.).
Související otázkou de lege ferenda je, zda by krom obcí nemohly být veřejným opatrovníkem zákonem stanoveny i další subjekty a soud by tak mohl volit mezi různými, kvalitativně odlišnými osobami, a to v návaznosti na potřeby konkrétního opatrovance. Pokud by například veřejným opatrovníkem mohl být ustanoven advokát či specializovaná (akreditovaná) právnická osoba, byla by snížena opatrovnická agenda obcím. Rizikem nastíněného řešení by patrně mohla být (minimálně počáteční) různost přístupů veřejných opatrovníků (resp. typů veřejných opatrovníků) k výkonu jejich agendy. Tato varianta by znamenala též decentralizaci dohledu a metodického vedení, což však není nezbytně špatně.
Na tomto místě je též třeba upozornit na již nyní využitelný model tzv. dobrovolného opatrovníka – neprofesionála. Občanský zákoník již tuto variantu umožňuje, byť se reálně nevyužívá. V ustanovení § 471 odst. 2 věta třetí OZ je jako třetí možnost pro to, kdo by mohl být opatrovníkem, stanoveno „jiná osoba, která splňuje podmínky pro to, aby se stala opatrovníkem“. V daném případě přitom není třeba splnění podmínky osvědčení dlouhodobého a vážného zájmu a schopnosti jej projevovat i do budoucna. Ve Švédsku tento model[footnoteRef:6] v praxi dobře funguje a dobrovolným opatrovníkem se stávají osoby, které určitým způsobem chtějí pomáhat osobám s postižením. Jedná se často o sociální pracovníky, učitele, účetní, kteří s osobou nejsou v konfliktu zájmu apod. Ti vykonávají svoji funkci pouze za malý ročník příspěvek. Místní úřad danou osobu eviduje jako dobrovolného opatrovníka po menším prošetření její osoby (bezdlužnost, trestní bezúhonnost). V případě dotazu opatrovnického soudu, zda má úřad volného opatrovníka, pak tento nabízí k výkonu funkce osobu – dobrovolníka. Funkčnost a uplatnitelnost tohoto přístupu je v případě ČR především otázkou budoucí praxe. Stejně tak je vhodné na tomto místě poukázat na možnost ustanovení opatrovníka – profesionála (například v případech náročné správy majetku). V Anglii[footnoteRef:7] tak bývají využívány společnosti, které jsou schopné zvládnout profesionální správu majetku, například trustové společnosti, v jiných státech pak tuto funkci mohou vykovávat například i banky. Stejně jako u dobrovolného opatrovnictví nejde ani tak o otázku legislativní jako praktického využívání. [6: Informace k danému modelu viz také Analýza možnosti vytvoření institutu profesionálního opatrovníka a podpůrce v právním prostředí České republiky., s. 73, dostupná na http://llp.cz/publikace/analyza-moznosti-vytvoreni-institutu-profesionalniho-opatrovnika-a-podpurce-v-cr/, případně i Komparativně-právní analýza zahraničních modelů náhradního a podporovaného rozhodování, s. 23 a násl., Dostupná zde: http://www.instand.cz/dokumenty/pravnici-last_201312101337235.pdf ] [7: Dle Mental Capacity Act, část 1 čl. 10 odst. 1 písm. b) viz. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/9/pdfs/ukpga_20050009_en.pdf]
Státní správa, nebo samospráva?
Podstatnou otázkou, zejména ve vztahu k dozorovým mechanismům, je, zda obec vykonává opatrovnictví jako působnost samostatnou, nebo přenesenou. Toto určení je zásadně věcí zákonodárce. I ten se však při své úvaze musí řídit jistými zásadami ovládajícími problematiku samosprávných celků, a to konkrétně principem subsidiarity a proporcionality.
Jak řečeno výše, veřejné opatrovnictví v současné době obce vykonávají v přenesené působnosti; s účinností od 1. 1. 2014 tak stanoví ustanovení § 149b odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „obecní zřízení“), a § 119c odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále též „zákon o hl. m. Praze“). Výslovná právní úprava je reflexí judikatury Ústavního soudu, reprezentované především jeho usnesením sp. zn. II. ÚS 995/07, ze dne 10. července 2007, v němž mimo jiné stojí: „(…) je to rovněž primárně stát, který je vůči osobě zbavené způsobilosti k právním úkonům povinován ochranou jejích základních práv, tj. konkrétně zajistit jí kvalifikované zastupování v právních vztazích, a tam, kde neexistuje soukromá osoba ochotná takovou funkci zastávat, je stát povinen vykonávat tuto funkci sám. S ohledem na to je jedinou ústavně konformní interpretací § 27 odst. 3 o. z. taková interpretace, která reflektuje toto postavení a roli státu ve vztahu k ochraně základních práv. Dané ustanovení je tedy třeba vykládat tak, že, orgánem místní správy‘ je obec, která opatrovnickou funkci vykonává jako „organizační součást“ státu, nikoliv jako korporace nadaná územní samosprávou. Ústavněprávní hledisko vyžaduje, aby výkon opatrovnické funkce byl považován za výkon přenesené, nikoliv samostatné působnosti obce.“. Ústavní soud vychází ve zmíněném rozhodnutí z premisy, že je to stát, kdo je primárně povinen chránit zájmy a práva opatrovance. Stát je povinován jednak proto, že o potřebě takové ochrany rozhodl (jakožto soud) a tedy ji deklaroval, jednak též proto, že ochrana zájmů a práv člověka přesahuje obecní záležitosti. Obec totiž jako veřejný opatrovník sice ochraňuje a prosazuje opatrovancovy zájmy, ale jeho práva a zájmy jako člověka, nikoliv skrze jeho pozici občana obce. Podle Ústavního soudu nelze ochranu práv a zájmů opatrovance obecně považovat za záležitost v zájmu obce a jejích občanů, jak je vymezen věcný rozsah samostatné působnosti § 35 odst. 1 obecního zřízení. Nad rámec argumentace Ústavního soudu je též možné akcentovat aspekt určitého pasivního postavení obce ve vztahu k opatrovnictví: obci totiž není umožněno ovlivnit, zda bude opatrovníkem jmenována, či nikoliv.[footnoteRef:8] V tom se promítá základní rozdíl mezi výkonem státní správy a samosprávou; později uvedená je subjektivním právem obce. Z toho vyplývá, že je dáno na vůli obce, zda a jakým způsobem ji bude vykonávat (s tímto argumentem se lze při hájení opačného názoru vypořádat umožněním uzavírání veřejnoprávních smluv na výkon veřejného opatrovnictví).[footnoteRef:9] Územní samosprávný celek se tedy plně podřizuje rozhodnutí, jehož potřebu nezaložil. Taktéž je obec-opatrovník vázána rozhodnutím soudu a je pod jeho specifickým dohledem. Takovéto postavení obce neodpovídá typickému vymezení samostatné působnosti. Na okraj je možné poznamenat, že podle stávající úpravy je určujícím kritériem příslušnosti k obci, respektive obecního občanství, trvalý pobyt (kritérium formální) na území obce, kdežto k veřejnému opatrovnictví je příslušnost určována na základě bydliště[footnoteRef:10] (kritérium materiální) opatrovance na území obce. Často tak opatrovanec ani nemusí být občanem obce, která je jeho opatrovníkem. [8: I kdyby došlo ke změně stávající právní úpravy, která z nemožnosti odmítnout funkci veřejného opatrovníka nepřipouští výjimku, přesto by zde musely nezbytně existovat subjekty, kterým by bylo právo odmítnout výkon veřejného opatrovnictví upřeno. V opačném případě by rozlišování veřejného opatrovníka jakožto opatrovníka takříkajíc poslední instance pozbylo smyslu.] [9: J. Vedral in Josef Vedral, Luboš Váňa, Jan Břeň, Stanislav Pšenička. Zákon o obcích (obecní zřízení), 1. vydání, Praha 2008, 357 s.] [10: Bydliště dle § 80 OZ.]
Necháme-li stranou stávající platnou právní úpravu, lze předložit několik argumentů ve prospěch působnosti samostatné. Podstatou samosprávy je právo určité skupiny osob (občanů obce) samostatně spravovat své záležitosti. To je vyjádřeno v ustanovení § 35 obecního zřízení, které určuje, že do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, a dále, že obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Odhlédneme-li od stávající úpravy obecního občanství, která jako určující kritérium stanoví trvalý pobyt, lze obecně opatrovnictví osob vnímat jako záležitost výše uvedeným požadavkům odpovídající. Dále je možno poukázat na koncepci posloupnosti osob, které mají být opatrovnictvím pověřeny. Tradičně se vychází z předpokladu, že o osobu, která toho sama není schopna, se postará její nejbližší okolí, tedy rodina a osoby jinak blízké. Není-li to z nějakého důvodu možné, je třeba tento okruh osob dále rozšířit o jiné vhodné osoby. Pokud však absentují i tyto, je další nejbližší sociální pospolitostí právě obec. Této vzniká určitá společenská (a morální) povinnost osobu opatrovance chránit. Ingerence státu by měla přijít až v případě, kdy zajištění ochrany na úrovni nižší nepostačuje. Na druhou stranu ochrana a prosazování zájmů a práv konkrétních osob (tj. výkon veřejného opatrovnictví) může někdy přesahovat obecní sféru a tedy i samosprávnou působnost. Pokud má například opatrovanec v zahraničí několik domů nebo je vlastníkem akcií, lze jen stěží hledat souvislost se správou místních záležitostí.
Z výše uvedeného se podává, že je do značné míry věcí rozhodnutí zákonodárce, ke které koncepci se přikloní. S ohledem na tento fakt a na poměrně nedávné zakotvení veřejného opatrovnictví do působnosti přenesené není změna koncepce předmětem tohoto materiálu.
Financování veřejného opatrovnictví
V současné době je výkon funkce veřejného opatrovníka výkonem přenesené působnosti, která je svěřena všem obcím (tedy obcím „všech typů“).
Tento stav vychází z požadavku, aby byl výkon opatrovnictví zajištěn na úrovni, která je opatrovanému člověku co možná nejbližší. Tím jsou formálně vytvořeny předpoklady pro rychlé a flexibilní jednání osoby vykonávající opatrovnickou činnost a zároveň jsou šetřeny náklady, které by jinak bylo třeba vynaložit na zajištění dopravy z větších obcí do vzdálenějších menších obcí. Funkčnost tohoto řešení vyžaduje dostatečné materiální, personální a finanční zajištění výkonu této agendy všemi obcemi bez ohledu na jejich velikost. V opačném případě hrozí, že obce, které nemají dostatek prostředků k zabezpečení výkonu veřejného opatrovnictví, nebudou s to předmětný úkol řádně plnit. Tento problém se týká především malých obcí a obcí, v jejichž správním obvodu jsou umístěna zařízení sociálních služeb poskytující pobytové sociální služby, psychiatrické nemocnice, léčebny dlouhodobě nemocných a podobná zařízení, ve kterých zpravidla žijí osoby, které mají ustanoveného opatrovníka. Z dotazníkového šetření Ministerstva vnitra prováděného v únoru 2016[footnoteRef:11] vyplynulo, že zhruba v polovině obcí, které dotazník vyplnily, vykonává funkci opatrovníka zaměstnanec obce. Tím může být často např. pracovník sociálního odboru, ale taktéž kupříkladu účetní. V ostatních případech je tato činnost vykonávána často přímo starostou obce (zejména malé obce I. typu). Z uvedeného vyplývá, že dalším nedostatkem je chybějící personální zabezpečení výkonu této agendy na malých obcích. [11: Jednalo se o průzkum realizovaný Ministerstvem vnitra ČR v roce 2016, kdy oslovilo všechny obce v ČR se žádostí o vyplnění dotazníku týkajícího se agendy veřejného opatrovnictví. Dotazník vyplnilo 964 obcí, které vykonávají veřejné opatrovnictví (z celkového počtu 1285 těchto obcí, tedy cca 75 % obcí vykonávajících danou agendu).]
Dlouhou dobu zde chyběl systém financování veřejného opatrovnictví, který má umožnit obcím v závislosti na jejich poměrech a proměnlivé potřebě efektivně zajišťovat výkon této agendy. Jelikož se jedná o výkon státní správy, je obecným prostředkem financování příspěvek na výkon přenesené působnosti. K posílení financování veřejných opatrovníků došlo až v souvislosti s přípravou tohoto návrhu. Nově je tedy financování veřejných opatrovníků realizováno v rámci příspěvku na přenesenou působnost. Poprvé bylo uvedeno v zákoně o státním rozpočtu ČR na rok 2017 a v témže roce tedy proběhlo poprvé podpoření financování této agendy. Je však vhodné uvést všechny souvislosti a vývoj, které vedly k realizaci financování tímto způsobem.
Dosavadní nastavení výpočtu příspěvku na plnění úkolů v přenesené působnosti nebylo pro veřejné opatrovnictví optimální, neboť neumožňovalo zohlednit skutečnou výši nákladů nezbytných k zabezpečení výkonu veřejného opatrovnictví ze strany jednotlivých obcí. Výše těchto nákladů se přitom významně liší nejen v závislosti na počtu opatrovanců, jimž obec zajišťuje podporu, ale také v návaznosti na různou míru podpory potřebnou k ochraně jejich práv a zájmů. Tato výše nákladů je přitom proměnlivá v čase. V tomto ohledu bylo zapotřebí uvážit charakter veřejného opatrovnictví jako krajního prostředku zabezpečování podpory člověka, který nastupuje pouze tehdy, není-li možné opatrovníkem ustanovit osobu opatrovancem navrženou, popřípadě osobu opatrovanci příbuznou nebo jinou osobu opatrovanci blízkou, která osvědčí o opatrovance dlouhodobý a vážný zájem a schopnost projevovat jej i do budoucna, ani jinou vhodnou osobu. Charakter podpůrného způsobu sehrává veřejné opatrovnictví také v případech, kdy na obec prozatímně přejde povinnost k jeho výkonu v důsledku smrti opatrovníka nebo jeho odvolání soudem. Proměnlivost nákladů spojených s výkonem veřejného opatrovnictví je dána rovněž proměnlivostí potřeb opatrovance. Obecně platí, že opatrovnictví má trvat, dokud trvá potřeba tímto způsobem práva opatrovance chránit; jde-li o omezení svéprávnosti, podléhá toto opatření spojené s ustanovením opatrovníka pravidelnému přezkumu. Upřednostňována by přitom měla být opatření k zájmům člověka mírnější a méně omezující. Přičemž ustanovení opatrovníka tomu, koho soud ve svéprávnosti omezil, nebo tomu, jehož zdravotní stav mu působí obtíže při správě jmění nebo hájení práv, lze pokládat za opatření citelnější a více omezující práva člověka v porovnání s jinými způsoby podpory (například předběžné prohlášení, nápomoc při rozhodování, zastoupení členem domácnosti).
Mimo financování vlastního výkonu veřejného opatrovnictví obcemi, v této souvislosti nebylo zajištěno ani odpovídající financování krajských úřadů, respektive Magistrátu hlavního města Prahy, jejichž úředníci jsou s účinností od 1. 1. 2014 povinni vykonávat v této oblasti nad obcemi dozor.
Pokud jde o náklady obcí, jak vyplynulo ze zmíněného dotazování Ministerstva vnitra, v rámci nákladů obcí na veřejné opatrovnictví tvoří největší podíl náklady mzdové, oproti nim pak v minimální míře náklady na cestovné a další. Situace vhodně popisuje níže připojený graf.
Náklady jednotlivých obcí se pak významně liší. Rozhodující není vždy samotný počet osob pod opatrovnictvím, ale také náročnost výkonu práce spojená s každým konkrétním případem. Ty se mezi sebou mohou významně lišit v závislosti na mnoha faktorech (typ zdravotního postižení, složitost agendy apod.).
Na základě zpracovaných výsledků dotazníkového šetření Ministerstva vnitra lze zobecnit v oblasti finančních rozvah spojených s financováním veřejného opatrovnictví obcemi následující poznatky:
· celkové průměrné roční náklady spojené s výkonem činnosti jednoho opatrovníka lze uvažovat v částce nikoli nižší než 400 000 Kč, spíše až 500 000 Kč;
· průměrné roční finanční náklady přepočtené na jednoho opatrovance se pohybují kolem 30 000 Kč;
· s rostoucí velikostí obce klesají průměrné náklady na činnost opatrovnictví.
Detailní rozpracování nákladů spojených s výkonem veřejného opatrovnictví je uváděno v následujících kapitolách (kap. 3), kde je variantně analyzováno financování daného systému. Zde jsou zohledněny také předpokládané náklady na metodickou podporu veřejných opatrovníků ze strany krajských úřadů. Ta je v současnosti také bez specifického finančního zajištění.
Dozor nad výkonem veřejného opatrovnictví
Na poli dozoru nad výkonem veřejného opatrovnictví a jeho metodického vedení se praxe potýká se dvěma zásadními problémy: (i) určení ústředního správního orgánu (ministerstva), který je věcně příslušný k veřejnému opatrovnictví, a (ii) vztah dozorových pravomocí soudu a krajského úřadu. Obě tyto otázky nabyly na významu v souvislosti s účinností občanského zákoníku, respektive „změnového“ zákona č. 303/2013 Sb., který od 1. ledna 2014 stanovil, že agendu veřejného opatrovnictví vykonává obec v přenesené působnosti.
Nejasnosti ohledně gesce nad veřejným opatrovnictvím přetrvávají již několik let, kdy se střídavě objevují názory přisuzující agendu Ministerstvu práce a sociálních věcí (pro své zaměření na sociální problematiky a výkon veřejného opatrovnictví zejména sociálními pracovníky), Ministerstvu spravedlnosti (z důvodu vztahu k soudům a občanskému zákoníku, který stanovuje pravidla pro opatrovnictví) a Ministerstvu vnitra (pro dotčené subjekty – obce). Tyto nejasnosti však v praxi trvají i nadále, a to přes to, že vláda již vydala své usnesení č. 1021 ze dne 23. 11. 2016, kterým podpořila návrh zákona, v rámci nějž bylo příslušným rezortem určeno Ministerstvo práce sociálních věcí, taktéž pak ukládalo posílení jeho financování na ústřední úrovni. Vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků obsahuje taktéž informaci o tom, že gestorem pro tuto oblast bude Ministerstvo práce a sociálních věcí. Toto ministerstvo však doposud svoji roli nepřevzalo. Vyjasnění této otázky je důležité pro uplatnění dozorových pravomocí vůči krajským úřadům, Magistrátu hlavního města Prahy a obecním úřadům. Jelikož je tato agenda v přenesené působnosti nová, není bez významu také ústřední metodické vedení postupu krajských úřadů. V současné době jsou na tomto poli činné v určité míře všechny jmenované resorty, avšak pouze v některých dílčích záležitostech. Vyřešení této otázky je pro správné fungování veřejného opatrovnictví zásadní.
Co se týče problému druhého, panuje v praxi nejasnost ohledně uplatnitelnosti dozorových pravomocí krajských úřadů, které se jinak v oblasti přenesené působnosti prosadí, a to s ohledem na zásadní postavení soudu v souvislosti s opatrovnictvím. V současné době lze identifikovat v jistém smyslu dvojí dozor nad výkonem veřejného opatrovnictví, pomineme-li případný dohled ze strany opatrovnické rady (§ 472 a násl. OZ) a možnou kontrolu veřejného ochránce práv. Jednak podle ustanovení § 48 ZŘS soud dohlíží, zda opatrovník plní své povinnosti; k tomu může činit vhodná opatření. Jednak platí obecně, že výkon přenesené působnosti svěřené orgánům obcí dozorují v přenesené působnosti krajské úřady (§ 129 odst. 1, případně i § 123, 126 a násl. obecního zřízení).
Je zřejmé, že oba typy dozoru se principiálně liší. Dohled soudu má jiný účel, funkci i formu než kontrola krajských úřadů. Dozory se však svým způsobem doplňují a v konečném důsledku mají směřovat k řádnému výkonu ochrany práv a zájmů opatrovance. Následující rámcová diferenciace umožní nahlédnout, že ne nutně nebo jen domněle dochází k překryvu či dokonce střetu obou dozorů.
(i) Dohled soudu
Ustanovení § 48 ZŘS pouze stanoví, že soud dohlíží, zda opatrovník plní své povinnosti; přičemž k tomu může činit vhodná opatření. Předmětné ustanovení je záměrně velmi obecné, aby soudu poskytovalo co nejširší prostor. Ostatně soud sleduje zájem na tom, aby bylo jeho rozhodnutí vykonáváno, tedy aby podle něj opatrovník postupoval. V zásadě tak lze říci, že soud dohlíží nad plněním těch povinností, které opatrovníkovi ve svém rozhodnutí uložil (viz § 463 odst. 1, 465 odst. 2, 469 odst. 1 OZ), těch, které z takového rozhodnutí nutně plynou, a těch, které vyplývají přímo ze zákona (§ 457, 459, 462, 466, 467, 483 a 485 OZ). Jak uvádí J. Jirsa[footnoteRef:12], dohled obecně je „soubor činností, které spočívají ve sbírání informací, v jejich třídění a rozboru a konečně, na základě provedené analýzy, v přijímání potřebných rozhodnutí. Tato rozhodnutí resp. opatření soudu mohou mít celou řadu podob, od méně formálních žádostí, výzev, výstrah, pokynů a doporučení až po autoritativní rozhodnutí. Cílem je zajistit, aby opatrovník plnil veškeré své povinnosti – nejen ty při správě jmění – řádně a v souladu se zájmy opatrovance, a aby zájmy opatrovance nedoznaly újmy pokud možno ani v důsledku neznalosti, náhodou, apod.“. [12: Jirsa Jaromír a kol.: Občanské soudní řízení. Soudcovský komentář, Kniha III. Zvláštní řízení soudní, HTB 2015 Praha; str. 155.]
V určitém ohledu je náplň soudního dohledu vymezena v ustanovení § 73 jednacího řádu pro okresní a krajské soudy (vyhláška č. 37/1992 Sb.), podle něhož, byl-li osobě omezené ve svéprávnosti jmenován soudem opatrovník, uloží soud opatrovníkovi, aby podával podle potřeby, nejméně však jedenkrát ročně, zprávu o činnosti opatrovníka. Ve zprávě o činnosti opatrovník uvede přehled o nakládání s majetkem opatrovance, zda je opatrovanec v nějakém zařízení nebo jak a kde bydlí, rámcově jaký je zdravotní stav opatrovance, jakým způsobem plní opatrovník své povinnosti a další podstatné okolnosti, které mu soud uložil. Údaje obsažené ve zprávě opatrovníka soud přezkoumá.
Z výše popsaného plyne, že soudní dohled je svou podstatou dohledem především materiálním. Soud zároveň dohled provádí vždy s ohledem na konkrétní případ, v souvislostech s určitým opatrovancem a s představou o jeho poměrech a potřebách. Lze tak říci, že jde o dohled zásadně individualizovaný.
(ii) Kontrola krajskými úřady
Kontrolu nad výkonem veřejného opatrovnictví, která v současné době náleží krajským úřadům, je třeba ve vazbě na obsahovou exkluzivitu soudního dohledu vnímat jinak. Zákonná úprava (již výše zmíněné ustanovení § 149b odst. 3 obecního zřízení, které bylo legislativním důsledkem vzpomínaného judikátu Ústavního soudu) je v účinnosti prozatím krátce, pročež není dostatečných praktických zkušeností s činností krajských úřadů ve věcech veřejného opatrovnictví. Obsahová náplň „nesoudní kontroly“ veřejného opatrovnictví navíc není v zákoně nijak vymezena a lze ji specifikovat pouze výkladem.
Lze mít za to, že předmětem kontroly krajských úřadů není primárně opatrovanec, respektive konkrétní plnění povinností opatrovníka vůči němu, jak je tomu u soudního dohledu. U kontroly krajských úřadů je třeba akcentovat jinou perspektivu. Za dohlíženého je zde třeba primárně považovat obec a výkon opatrovnictví je kontrolován spíše obecně. Kontrolou se tedy zjišťuje, zda obec má k výkonu veřejného opatrovnictví nastaveny vhodně své mechanismy, zda řádně eviduje svou činnost či zda obecně dobře komunikuje se soudem, potažmo s opatrovancem. Zároveň krajské úřady poskytují obcím metodickou a odbornou pomoc.
Pro nastíněný způsob nahlížení dané problematiky je klíčové to, že zatímco primárním účelem dohledu soudu je opatrovanec a jeho zájmy, smyslem kontroly krajských úřadů je řádný a správný přístup opatrovníků-obcí. Samozřejmě se oba přístupy potkávají a v důsledku směřují stejným směrem. Skrze konkrétní soudní dohled je nepřímo ovlivňován výkon veřejného opatrovnictví v rámci celé obce. Obec přizpůsobuje své vnitřní nastavení a přístup tak, aby obecně vyhovoval typickým požadavkům soudu. Viděno z druhého konce, obecná kontrola výkonu opatrovnictví prospívá sekundárně opatrovanci, jelikož zvyšuje, respektive může zvyšovat kvalitu a efektivitu veřejného opatrovnictví.
Výše řečeným se nechce říci, že v rámci kontrolní činnosti krajských úřadů má docházet k ignorování konkrétních případů opatrovnictví, tedy konkrétních opatrovanců. Pokud například krajský úřad v rámci kontrolní činnosti (mající původ kupříkladu z podnětů) identifikuje pochybení či nevhodný postup v určité věci, jeho úkolem je nejprve zjistit, zda je taková situace způsobena konkrétním chybným krokem jednotlivce (jistý exces), či pramení z nevhodného přístupu obce samé k opatrovnictví. V prvním případě krajský úřad může iniciovat akci soudního dohledu, tedy upozorní příslušný opatrovnický soud. V druhém případě, tj. při určité systémové nefunkčnosti, sám vyvíjí aktivitu směrem k obci (např. jí doporučí jisté organizační kroky a změny, metodicky ji navede či ji jen na případné nedostatky upozorní). Nicméně, v krajních případech může využít i své pravomoci v podobě tzv. sankčního odnětí přenesené působnosti dle § 65 OZř. Tento mechanismus krajskému úřadu umožňuje v případě, kdy orgán obce neplní své povinnosti v přenesené působnosti či její části, rozhodnout o tom, že pro danou obec bude předmětnou agendu vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož obvodu primární obec patří.
Dále je třeba zopakovat, že současná právní úprava (zákon o obcích) na obecné úrovni výkon kontroly veřejného opatrovnictví krajskými úřady příliš neřeší. Jakkoli je tento model explicitně založen (§ 129 odst. 1 ve spojení s § 149b odst. 3 obecního zřízení), staví krajské úřady do prakticky a výkladově komplikované pozice. Z ustanovení § 129 odst. 3 obecního zřízení totiž plyne, že krajské úřady zjišťují, zda orgány obcí dodržují při výkonu přenesené působnosti (výkon veřejného opatrovnictví) zákony, jiné právní předpisy, ale i opatření přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti. Jak je však vyloženo výše, krom povinností přímo ze zákona (OZ) plyne velká část povinností opatrovníka především z konkrétního soudního rozhodnutí, přičemž zákonné povinnosti mohou být v daném rozhodnutí specifikovány a individualizovány. O soudních rozhodnutích však zmíněné ustanovení nehovoří. Nadto, jak bylo argumentováno, dohled nad výkonem povinností konkrétních opatrovníků náleží především soudu.
V této souvislosti je zásadní zejména otázka, jak postupovat v případě, kdy obec neplní své povinnosti veřejného opatrovníka. Stávající znění ustanovení § 471 odst. 3 OZ, jakož i výlučná pravomoc soudu jmenovat a odvolat opatrovníka však nebrání uplatnění určitých kontrolních pravomocí krajského úřadu (viz výše). Zákon dle stávající právní úpravy nepřipouští, aby soud (i bez jejího souhlasu) jmenoval opatrovníkem jinou než příslušnou obec. Tento problém je však třeba řešit, neboť nastane-li případ, kdy obec nebude schopna řádně opatrovnictví vykonávat, je nezbytné pověřit touto agendou obec jinou. Soudní mechanismus je však třeba zvažovat v případě pochybení v individuálním případě konkrétního opatrovníka, na rozdíl od plošného přesunu předmětné agendy, který umožňuje stávající § 65 OZř.
Přenos výkonu veřejného opatrovnictví mezi obcemi
Způsobilost být veřejným opatrovníkem má obec, kde má opatrovanec bydliště. Jmenování veřejného opatrovníka není vázáno na jeho souhlas. Veřejné opatrovnictví je výkonem přenesené působnosti.
S popsanou právní úpravou je spojen další dílčí nedostatek. V současné době převládá názor, že není možné uzavřít veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě by pro konkrétní obec mohla vykonávat tuto agendu obec jiná. Tím jsou limitovány možné způsoby, jakými může obec výkon této agendy zabezpečovat. Toto omezení lze přitom považovat ve vztahu k možnosti přenést výkon veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou za nepřípadné. Lze se totiž oprávněně domnívat, že v závislosti na konkrétních okolnostech bude možné vykonávat veřejné opatrovnictví kvalitněji a levněji, sjedná-li si obec bez nezbytných personálních a materiálních kapacit výkon dané činnosti obcí, jež má již takové předpoklady vybudovány.
Z průzkumů mezi obcemi, které vykonávají veřejné opatrovnictví, vyplynulo několik skutečností, které nasvědčují tomu, že obce nepochybně budou mít zájem o nalezení vhodného řešení v otázce výkonu opatrovnictví. Tyto se potvrdily při novém sběru dat realizovaném Ministerstvem vnitra v květnu 2016.
Z průzkumů vyplynulo, že opatrovnictví vykonávají většinově malé obce typu I. (67 % respondentů) a že množství z nich má na svém území velké zařízení sociálních či zdravotních služeb. Z dat je možno uvést příklady obcí, u nichž opatrovanci činí více než 10 % obyvatel[footnoteRef:13]. [13: Tabulka – Obce, u nichž opatrovanci činí více jak 10% obyvatel. Základní informace pro obce jako veřejné opatrovníky, Ministerstvo vnitra ČR. 2016, s. 41. Dostupné zde: http://www.mvcr.cz/clanek/verejne-opatrovnictvi.aspx, dne 22. 11. 2016. ]
Název obce
ORP
Kraj
Obyvatel
Opatrovanci
Procento
Zběšičky
Milevsko
Jihočeský kraj
149
45
30,20 %
Lidmaň
Pelhřimov
Kraj Vysočina
279
68
24,37 %
Zvíkovec
Rokycany
Plzeňský kraj
194
44
22,68 %
Anenská Studánka
Lanškroun
Pardubický kraj
190
32
16,84 %
Liblín
Rokycany
Plzeňský kraj
273
44
16,11 %
Mačkov
Blatná
Jihočeský kraj
289
40
13,84 %
Vysoká Pec
Karlovy Vary
Karlovarský kraj
358
46
12,84 %
Víceměřice
Prostějov
Olomoucký kraj
583
72
12,34 %
Lobendava
Rumburk
Ústecký kraj
301
32
10,63 %
Zároveň je třeba říci, že problematická může být i opačná situace, kdy malé obce vykonávají opatrovnictví pouze vůči jedné až dvěma osobám, což je až v 60 % případů oslovených obcí, dále pak až 14 % tvoří obce vykonávající opatrovnictví pro tři až pět osob[footnoteRef:14]. Tyto obce s minimálním počtem opatrovanců tvoří téměř 75 % obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví. Je možné, že právě z této skupiny se budou rekrutovat ty, které nemají zájem řešit danou agendu bez zajištění dostatečných personálních a materiálních kapacit, ale budou rády za možnost přenosu výkonu agendy na jinou obec za pomoci veřejnoprávní smlouvy. [14: Graf – Podíl obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví dle počtu opatrovanců. Základní informace pro obce jako veřejné opatrovníky, Ministerstvo vnitra ČR. 2016, s. 41. Dostupné zde: http://www.mvcr.cz/clanek/verejne-opatrovnictvi.aspx, dne 22. 11. 2016. ]
Z průzkumů mezi obcemi dále vyplynulo, že 50 % obcí by přivítalo možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu na výkon veřejného opatrovnictví.
V současnosti dále není znám žádný případ, kdy by došlo k využití zákonné možnosti jmenovat opatrovníkem právnickou osobu zřízenou obcí k plnění agendy veřejného opatrovnictví dle § 471 odst. 3 OZ. Naopak, díky zejména projektům EU dochází k realizaci pilotních projektů zejména neziskových organizací, které se zaměřují na zkvalitnění i profesionalizaci výkonu opatrovnictví obecně (tedy jak veřejného, tak soukromého opatrovnictví). Nejedná se však o rozšířenou praxi, ale projekty v řádu jednotek. Zákonem předpokládaná možnost tedy v tuto chvíli nemá žádné využití. Nejsou ani známy případy, kdy by obce chtěly zřídit zmíněnou právnickou osobu a soud by takovou odmítl opatrovníkem jmenovat. Pro tuto variantu není státem stanoveno žádné zvláštní zvýhodnění či financování.
Je třeba říci, že zákon nestanoví pozitivně žádné minimální požadavky na daný subjekt, tyto nevymezuje ani negativně. Není tedy vůbec zřejmý charakter dané osoby, nejsou stanoveny žádné standardy, které by zajišťovaly kvalitu dané služby a tím i ochranu opatrovance. Je taktéž otázkou, jak by byla nahlížena případná odpovědnost této právnické osoby za výkon opatrovnictví. Tato otázka není jasně řešena, a mohlo by tak docházet k reálným problémům při uplatňování odpovědnosti za škodu. Zároveň v případě tohoto subjektu není stanoveno povinné pojištění odpovědnosti.
Kvalifikační požadavky na vykonavatele veřejného opatrovnictví
Opatrovnictví vykonávané obcí se, pokud jde o standard jeho výkonu, principiálně neliší od opatrovnictví vykonávaného jinou osobou. Na osobu opatrovníka doposud nebyly kladeny žádné zvláštní odborné požadavky. Opatrovník má především jednat tak, aby byl naplněn účel opatrovnictví sledující ochranu zájmů opatrovance a naplňování jeho práv. Obsah opatrovnictví je přitom závislý na konkrétních okolnostech. Obecně lze však říci, že by opatrovník měl dbát o opatrovancovy záležitosti s takovou péčí a opatrností, jako by šlo o jeho záležitosti vlastní. Tento standard je nicméně zapotřebí vnímat jako určitou objektivní laťku výkonu dané činnosti, jakou lze požadovat od osoby s rozumem průměrného člověka i schopností užívat jej s běžnou péčí a opatrností (§ 4 odst. 1 OZ). Tím nemusí být dotčen zřetel na případné odborné znalosti či zvláštní schopnosti, jimiž určitá osoba disponuje (§ 5 OZ). Disponuje-li osoba opatrovníka takovými znalostmi či schopnostmi, je povinna je uplatňovat. V případech, kdy je třeba mít určité specifické odborné znalosti, jimiž opatrovník nevládne, má jejich potřebu rozpoznat a požádat o pomoc osobu, která potřebnou odborností disponuje. Pečuje-li opatrovník o jmění opatrovance, postupuje s péčí řádného hospodáře.
Odlišnost veřejného opatrovnictví od opatrovnictví „soukromého“ lze spatřovat v tom, že v okamžiku, kdy soud určuje opatrovníkem osoby určitou obec (ač při tomto kroku nemá na výběr), nemusí mít představu o konkrétní fyzické osobě, která bude za obec výkonem opatrovnictví pověřena.
Výkon funkce veřejného opatrovníka obcí je výkonem přenesené působnosti. Přenesenou působnost obce vykonává obecní úřad [viz § 109 odst. 3 písm. b) obecního zřízení]. Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta. Zejména v menších obcích, které nemají v obecním úřadu zaměstnance na předmětnou (nebo příbuznou) agendu, tak funkci veřejného opatrovníka vykonává přímo starosta.
Stávající právní úprava dlouhou dobu nestanovila pro osoby fakticky vykonávající opatrovnickou činnost požadavek na zvláštní vzdělání nebo zkoušku zvláštní odborné způsobilosti. To se však změnilo novelizací vyhlášky č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků. K dané změně došlo právě v souvislosti s tvorbou tohoto návrhu. Považujeme však za vhodné uvést v tomto materiálu důvody, které k výběru a následné realizaci tohoto řešení vedly.
V praxi opatrovnickou činnost v rámci obcí vykonávají následující osoby:
· sociální pracovník
Zejména ve větších obcích je tato agenda zpravidla svěřena zaměstnancům sociálních odborů a agendu vykonávají sociální pracovníci vedle sociální práce. Odbornou způsobilost sociálního pracovníka předepisuje zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v ustanovení § 110 odst. 4. Jedná se o vyšší odborné či vysokoškolské vzdělání ve vyjmenovaných oborech a absolvování akreditovaných kurzů.[footnoteRef:15] Pro některé správní činnosti v sociální péči stanoví vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, požadavek na zkoušku zvláštní odborné způsobilosti. [15: § 110 odst. 4 zákona č. 108/2006 Sb. zní:
„a) vyšší odborné vzdělání získané absolvováním vzdělávacího programu akreditovaného podle zvláštního právního předpisu40) v oborech vzdělání zaměřených na sociální práci a sociální pedagogiku, sociální pedagogiku, sociální a humanitární práci, sociální práci, sociálně právní činnost, charitní a sociální činnost,
b) vysokoškolské vzdělání získané studiem v bakalářském, magisterském nebo doktorském studijním programu zaměřeném na sociální práci, sociální politiku, sociální pedagogiku, sociální péči, sociální patologii, právo nebo speciální pedagogiku, akreditovaném podle zvláštního právního předpisu41),
c) absolvování akreditovaných vzdělávacích kurzů v oblastech uvedených v písmenech a) a b) v celkovém rozsahu nejméně 200 hodin a praxe při výkonu povolání sociálního pracovníka v trvání nejméně 5 let, za podmínky ukončeného vysokoškolského vzdělání v oblasti studia, která není uvedena v písmenu b),
d) absolvování akreditovaných vzdělávacích kurzů v oblastech uvedených v písmenech a) a b) v celkovém rozsahu nejméně 200 hodin a praxe při výkonu povolání sociálního pracovníka v trvání nejméně 10 let, za podmínky středního vzdělání s maturitní zkouškou v oboru sociálně právním, ukončeného nejpozději 31. prosince 1998.“.]
· jiný úředník obce
Vykonávají-li opatrovnickou agendu jiní úředníci obce, postačí naplnění obecných požadavků na úředníky územních samosprávných celků podle ustanovení § 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, tj. státní občanství České republiky nebo povolený trvalý pobyt, věk 18 let, plná svéprávnost, bezúhonnost a ovládání jednacího jazyka.
· starosta a jiné osoby
U případů typických pro malé obce, kde opatrovnictví vykonává přímo starosta obce, se výše uvedené o úřednících obce neuplatní, neboť starosta není úředníkem podle ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 312/2002 Sb. (úředníkem je zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do úřadu daného územního samosprávného celku) a tento zákon se na něj nevztahuje.
Podle § 471 odst. 3 OZ může pro obec vykonávat opatrovnickou agendu také právnická osoba zřízená obcí pro plnění úkolů tohoto druhu. Ministerstvo spravedlnosti nemá v současné době informaci, že by této možnosti některé obce využily. Pro osoby, které by případně opatrovnickou agendy prostřednictvím této právnické osoby vykonávaly, nebudou rovněž platit výše uvedené požadavky na úředníky.
Chybějícím kvalifikačním požadavkům bývá ze strany obcí i neziskového sektoru připisováno nedostatečné povědomí osob, které opatrovnictví vykonávají, o obsahu tohoto institutu a o jejich právech a povinnostech. To může mít negativní důsledky dvojí povahy: jednak hrozí, že opatrovník pro nevědomost nedostojí všem svým zákonným povinnostem, jednak může docházet i k přílišným zásahům opatrovníka do záležitostí opatrovance či suplování sociálních služeb. Z diskuzí se zástupci veřejných opatrovníků, soudů, neziskových organizací i dalších zainteresovaných osob zaznívají výtky zejména k tomu, kdy opatrovník vykonává zcela odlišné práce od činnosti opatrovnictví, například podávání léků opatrovanci, doprovod na nákup, k lékaři a podobně. Ne vždy jsou naopak hájeny právní zájmy osoby, například z důvodu složitosti problematiky, která ovšem není předána ani dalšímu odborníkovi. Či naopak nedochází k dostatečné práci s opatrovancem, v rámci které by byla pravidelně zjišťována jeho vůle a přání, a reálně se právní jednání za opatrovance řídí dle toho, jak opatrovník nahlíží na to, co je v zájmu opatrovance.
Zároveň je třeba říci, že není vždy v možnostech stávající soudní kontroly tyto nedostatky vždy odhalit. To však neznamená, že by k nim nedocházelo. Zcela bagatelní počet žalob na opatrovníky totiž nesvědčí o tom, že by zájmy opatrovanců nebyly poškozovány, ale o tom, že poškozený je fakticky ve výrazně slabším postavení a že další třetí osoba (například pracovník zařízení či příbuzný) nemá přístup ke všem dokumentům, které by mohl využít pro efektivní kontrolu opatrovníka, respektive pro zvážení rozhodnutí o vhodném právním postupu proti poškození. (Výjimkou je sice institut opatrovnické rady, avšak těchto je v ČR zcela minimální počet.)
Pokud jde o vzdělání osob vykonávajících funkci opatrovníka, absence minimálního požadovaného vzdělání se odráží také v rozdílném odměňování osob fakticky opatrovnictví vykonávajících. Různorodost vzdělání souvisí do určité míry s funkcí, ve které je opatrovnictví vykonáváno. To nám dokládají následující grafy z již zmíněných průzkumů MV.
Popis existujícího právního stavu v dané oblasti
· Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník,
· Zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních,
· Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
· Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů,
· Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
· Metodické doporučení pro obce – Základní informace pro obce, jako veřejné opatrovníky[footnoteRef:16], [16: Dostupné zde: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/metodicke-doporuceni-pro-obce-zakladni-informace-pro-obce-jako-verejne-opatrovniky.aspx]
· Metodika k systémům ochrany osob zdravotně postižených a seniorů v jejich jednání a možnosti využití při poradenství a v sociální práci.
Opatrovnictví (tedy včetně tzv. veřejného) je upraveno občanským zákoníkem. Konkrétně především ustanovením § 465 až 486, které vymezují zejména důvody, pro které je možné opatrovníka ustanovit, a práva a povinnosti opatrovníka. Dále se aplikují všeobecná ustanovení o zastoupení (§ 436 až 440) a důležitá pravidla obsahují také § 55 až 65 v souvislosti s úpravou omezení svéprávnosti.
Podle ustanovení § 149b odst. 3 obecního zřízení je výkon funkce veřejného opatrovníka obcí výkonem přenesené působnosti. Obdobně ustanovení § 119c odst. 3 zákona o hl. m. Praze, stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka hlavním městem Prahou nebo městskou částí je výkonem přenesené působnosti.
Financování veřejného opatrovnictví
Financování veřejného opatrovnictví není zvlášť upraveno. Jelikož se jedná o výkon přenesené působnosti, platí obecné ustanovení § 62 obecního zřízení, respektive ustanovení § 31 odst. 4 zákona o hl. m. Praze, že obec obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti. Stávající konstrukce výpočtu příspěvku ovšem vůbec nezohledňuje skutečnost, zda obec vykonává veřejné opatrovnictví, či nikoliv. Je pak třeba říci, že po roce 2007 a následně v roce 2014 došlo k intenzivnímu nárůstu osob ve veřejném opatrovnictví obcí. Důvodem těchto změn bylo zavedení tzv. Standardů kvality sociálních služeb, ze kterých bylo nově dovozováno, že sociální služba, typicky pobytová, nemůže být realizována zároveň opatrovníkem osoby a zároveň smluvním partnerem osoby s postižením. Následně bylo toto pravidlo výslovně zavedeno do občanského zákoníku v § 63 OZ. Zde je deklarováno, že opatrovníkem osoby nelze jmenovat provozovatele zařízení, kde opatrovanec pobývá nebo které mu poskytuje služby, anebo osobu závislou na takovém zařízení. Podobně se pak toto pravidlo týká i zdravotnických zařízení (například léčeben dlouhodobě nemocných, psychiatrických nemocnic apod.). Osoby, které byly pod opatrovnictvím zmiňovaných institucí, se tedy postupně, prostřednictvím nových soudních rozhodnutí, přesunuly pod opatrovnictví blízkých obcí (vzhledem ke stávajícímu systému vedení statistik není možno tyto změny doložit přesnými počty).
Obecně platí, že stát na výkon přenesené působnosti toliko „přispívá“ a stávající právní úprava nepředpokládá plnou náhradu nákladů vynaložených na výkon státem svěřené agendy veřejného opatrovnictví.[footnoteRef:17] Obec tak de facto hradí náklady ze svého rozpočtu. [17: Na rozdíl například od sociálně-právní ochrany dětí, kde zákon výslovně stanoví, že náklady vzniklé v souvislosti s výkonem sociálně-právní ochrany dětí nese stát, není-li stanoveno jinak (§ 58 odst. 1 zák. č. 359/1999 Sb.).]
Dozor nad výkonem veřejného opatrovnictví
Podle ustanovení § 48 ZŘS soud dohlíží, zda opatrovník plní řádně své povinnosti, a k tomu může činit vhodná opatření. Například může požadovat podání zpráv o stavu opatrovance, průběžné vyúčtování správy jeho majetku, nebo nařídit opatření k zajištění majetku.
Podle ustanovení § 129 odst. 1 obecního zřízení kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům obcí krajské úřady. Krajské úřady jsou povinny orgánům obcí poskytovat metodickou a odbornou pomoc.
Podle ustanovení § 86 odst. 1 krajského zřízení kontroluje výkon přenesené působnosti svěřené orgánům krajů věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad. Totéž platí podle ustanovení § 113 odst. 1 zákona o hl. m. Praze. Právní řád výslovně nestanoví, který ústřední správní orgán je příslušný ve věcech veřejného opatrovnictví.
Podle ustanovení § 65 odst. 1 obecního zřízení platí, že neplní-li orgán obce zákonem svěřené úkoly státní správy, rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. Současně podle občanského zákoníku jmenuje opatrovníka člověku soud a soud jej také odvolává (§ 463 OZ).
Zákon však nepřipouští, aby soud i bez jejího souhlasu jmenoval opatrovníkem jinou než příslušnou obec (§ 471 odst. 3 OZ).
Přenos výkonu veřejného opatrovnictví mezi obcemi
Podle ustanovení § 471 odst. 3 občanského zákoníku má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu. Podle stávající úpravy není explicitně připuštěno (ale ani vyloučeno), aby obec mohla pro jinou obec vykonávat agendu veřejného opatrovnictví na základě veřejnoprávní smlouvy.
Kvalifikační požadavky na vykonavatele veřejného opatrovnictví
Právní řád v současné době nepředepisuje pro výkon veřejného opatrovnictví žádné zvláštní vzdělání ani zkoušku. Pro výkon veřejného opatrovnictví úředníkem územního samosprávného celku není stanoven předpoklad prokázání zvláštní odborné způsobilosti.
Identifikace dotčených subjektů
Dotčenými subjekty, které jsou přímými adresáty obsahu předkládaného návrhu zákona, jsou:
· fyzické osoby, jejichž opatrovníkem je obec,
· obce jakožto veřejní opatrovníci,
· fyzické osoby, které jsou v pracovním poměru k obci a fakticky vykonávají opatrovnickou činnost,
· kraje (resp. krajské úřady) a příslušný ústřední správní úřad jakožto orgán kontroly nad výkonem přenesené působnosti,
· soudy (opatrovnické oddělení).
Popis cílového stavu
Obecným cílem návrhu zákona je zlepšení situace ve veřejném opatrovnictví, aby se potřebným osobám dostalo dostatečné podpory při ochraně jejich zájmů a realizaci práv.
Specifickými cíli v této oblasti jsou:
1) vyjasnění otázek spojených s dozorem nad výkonem veřejného opatrovnictví, zejména vymezení funkce příslušného subjektu na ústřední úrovni a možné vyjasnění kontrolních pravomocí krajského úřadu,
2) rozšíření možností, jakými může být veřejné opatrovnictví obcí zabezpečeno, ať již v podobě vytváření podmínek pro budování vlastních personálních kapacit, anebo prostřednictvím připuštění přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka na jinou obec, je-li to vhodné z hlediska podpory opatrovance i úspory nákladů,
3) stanovit jednotný minimální standard výkonu veřejného opatrovnictví v podobě kvalifikačních předpokladů pro osoby, které fakticky vykonávají opatrovnickou činnost, a tím dosáhnout významného zvýšení odborné úrovně poskytování služby veřejného opatrovnictví.
Dalším podstatným cílem, který však má být řešen samostatně v rámci zákona o státním rozpočtu, je vytvoření systému financování veřejného opatrovnictví, který umožní obcím hradit náklady spojené s jeho výkonem s přihlédnutím k náročnosti této činnosti. Konkrétně má tedy dojít k vytvoření takového systému financování, který zohlední skutečnost, že obec v rámci přenesené působnosti vykonává veřejné opatrovnictví, a v případě že ano, v jaké míře ho vykonává.
Zhodnocení rizika
Při nepřijetí navrhované úpravy hrozí tato rizika:
· Přetrvávání neutěšeného stavu v oblasti veřejného opatrovnictví popsaného v kapitole 1.3.
· Ohrožení práv osob, které mají veřejného opatrovníka, v důsledku přetrvávání neutěšeného stavu (viz kapitola 1.3).
· Vzrůstající nespokojenost ze strany obcí.
Při přijetí navrhované úpravy hrozí tato rizika:
· V důsledku stanovení kvalifikačních předpokladů nedostatek osob, které budou moci opatrovnickou agendu na obcích vykonávat.
Některá specifická rizika jsou dále vymezena v rámci návrhu variant řešení.
Návrh variant řešení
Financování veřejného opatrovnictví
V rámci řešení finanční situace ve veřejném opatrovnictví se tento materiál věnuje možným modelům financování této oblasti, představení jejich pozitiv, negativ, finanční náročnosti. Problematika financování veřejného opatrovnictví, která bude na základě dohody dotčených resortů (MF, MV, MPSV a MSp) řešena prostřednictvím modifikace příspěvku na přenesenou působnost, bude nicméně upravena samostatně v rámci zákona o státním rozpočtu.
Úvod
Možnost financování výkonu veřejného opatrovnictví obcemi byla zpracována ve třech variantách. První varianta „nulová“ představuje popis stávajícího stavu. Varianta 1 počítá s navýšením příspěvku na přenesenou působnost. Varianta 2 pracuje s účelovou dotací, kterou by vyplácel příslušný ústřední správní úřad. Ve variantě 3 budou konkrétním obcím přiznávat náhradu nákladů opatrovnické soudy.
Financování souvisejících činností, tj. dozor a metodické vedení na úrovni krajského úřadu, je na uvedených variantách v zásadě nezávislé, a proto pro všechny případy stejné.
Varianta „nulová“
Zachování současného stavu, tedy beze změny právních předpisů.
Obce by nadále hradily náklady na výkon veřejného opatrovnictví z příspěvku na výkon přenesené působnosti a z vlastních zdrojů. Tudíž by zůstal současný neuspokojivý stav.
Varianta 1 – Příspěvek na přenesenou působnost
2.1.3.1. Varianta 1 a) Plošný příspěvek
První z variant je posílení příspěvku na přenesenou působnost bez dalšího. Došlo by pouze k navýšení příspěvku na výkon přenesené působnosti, jehož výše je každoročně stanovována zákonem o státním rozpočtu. Zajištění financí by tak vedlo k rozprostření částky na všechny obce. Nemuselo by docházet k žádnému zvláštnímu sběru dalších dat.
2.1.3.2. Varianta b) Cílený příspěvek
Pokud by se chtělo přistoupit k vytvoření zvláštní kategorie obcí v rámci příspěvku na přenesenou působnost, aby tak díky financím došlo k posílení rozpočtu jen těch obcí, kde je to skutečně třeba, je nutné zajistit prokazatelnou identifikaci obcí, které vykonávají určitým osobám podporu ve formě opatrovnictví. Následně by mohla být vypočtena určitá částka jako jistý paušál, který by se přičetl k výši příspěvku na přenesenou působnost jednotlivé obce.
K tomu, aby docházelo k efektivnímu monitorování počtu osob s veřejným opatrovníkem, je nezbytně třeba kvalitního sběru dat, který v současnosti není zcela vytvořen. Za tím účelem se navrhuje vložit do zákona o obcích a o hlavním městě Praze povinnost sběru dat a jejich následné zasílání krajskému úřadu, finálně pak Ministerstvu vnitra. Na základě těchto údajů bude moci být specifikována skupina obcí, které veřejné opatrovnictví vykonávají a jejichž financování by mělo být posíleno. Zároveň tato povinnost přispěje k efektivnímu monitorování situace osob s veřejným opatrovníkem ze strany krajských úřadů i ministerstva.
Realizace financování veřejného opatrovnictví – varianty 1 vyžaduje změnu stávajících právních předpisů, konkrétně přílohy zákona o státním rozpočtu ČR – Postup pro stanovení výše příspěvku na výkon státní správy jednotlivým obcím a hlavnímu městu Praze.
Varianta 2 – Účelová dotace na výkon přenesené působnosti
Tato varianta počítá s financováním prostřednictvím účelových dotací. O prostředky na vyplácení dotací bude navýšena kapitola příslušného ústředního správního úřadu, který bude vyplácení dotací administrovat, tedy zejména rozhodovat o přidělení prostředků a následně zajišťovat finanční vypořádání. K vyplácení a vyúčtování dotace by docházelo ve čtvrtletních zálohách (v měsících leden, březen, červen, září), aby mohlo být lépe reagováno na změny nastalé v průběhu roku.
Uvedená varianta z legislativního hlediska vyžaduje změnu obecního zřízení a zákona o hl. m. Praze, kde by byl stanoven dotační titul.
Varianta 3 – Přiznání náhrady nákladů soudem
Podle varianty 3 bude o příspěvku na náhradu nákladů veřejného opatrovníka rozhodovat příslušný opatrovnický soud. Inspirací tohoto řešení je náhrada nákladů advokáta v případě nutné obhajoby v trestním řízení. Oproti předloze však náklady veřejného opatrovnictví budou hrazeny zúčtovatelnou zálohou, jež bude obci vyplacena při převzetí případu. Výše zálohy bude určena podle předpokládané náročnosti případu v souladu s metodikou, která bude pro tyto účely vypracována. O změně její výše může být v odůvodněných případech rozhodnuto i během roku. Jednou ročně bude soud provádět vyúčtování oproti předloženým účetním dokladům. Výsledkem vyúčtování může být vrácení finančních prostředků, které nebyly spotřebovány nebo jejichž účelnost vynaložení nebyla prokázána. Vyúčtování může být také podkladem pro změnu výše zálohy.
Z legislativního hlediska se jedná o změnu zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, popřípadě také občanského zákoníku.
Dozor nad výkonem veřejného opatrovnictví
Úvod
V této podkapitole se nabízí varianty vhodného ústředního správního úřadu, respektive ministerstva pro oblast veřejného opatrovnictví (část 2.2.2). Bylo by vhodné, aby bylo stanoveno, kdo bude poskytovat metodickou podporu v otázkách veřejného opatrovnictví. Zvažována byla příslušnost Ministerstva spravedlnosti, Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva vnitra. Varianta „nulová“ hodnocena z logických důvodů nebyla.
Další problematikou týkající se dozoru nad výkonem veřejného opatrovnictví je postup v případě, kdy obec (respektive obecní úřad) neplní řádně své povinnosti a je třeba k výkonu opatrovnictví povolat jinou obec (oproti uzavření veřejnoprávní smlouvy však nehledě na jejich vůli) – část 2.2.3. V této věci je třeba poznamenat, že lze dovodit, že v současné době je možné na přenos agendy veřejného opatrovnictví krajským úřadem aplikovat ustanovení § 65 zákona o obcích;
Výběr vhodného ústředního správního úřadu
Varianta 1
Příslušným úřadem bude Ministerstvo spravedlnosti.
Varianta 2
Příslušným úřadem bude Ministerstvo práce a sociálních věcí.
Varianta 3
Příslušným úřadem bude Ministerstvo vnitra.
2.2.2.4. Varianta 4
Nedojde k určení konkrétního ústředního správního úřadu, ale bude nalezeno jiné vhodné řešení pro zajištění potřeby zejména metodického vedení opatrovníků, například formou poradního orgánu při některém z ústředních úřadů.
Pověření jiné vhodné obce
Varianta 1
Umožnit soudu jmenovat veřejným opatrovníkem i jinou vhodnou obec, než ve které má opatrovanec bydliště, neplní-li jinak příslušná obec řádně své povinnosti. Jednalo by se tedy pouze o stanovení výjimky z pravidla o příslušnosti obce k veřejnému opatrovnictví, jak je stanovena v § 471 odst. 3 OZ.
Varianta 2
Explicitně v zákoně deklarovat, že krajský úřad může přenést výkon přenesené působnosti v oblasti veřejného opatrovnictví na pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří na jiný úřad (§ 65 zákona o obcích), pokud obec řádně neplní příslušné povinnosti; popsané by probíhalo bez nutnosti vydání rozhodnutí opatrovnického soudu. Nově určená obec by se tedy identifikovala jako veřejný opatrovník pouze na základě předchozího rozhodnutí opatrovnického soudu a zároveň rozhodnutí krajského úřadu o přenosu předmětné agendy.
Přenos výkonu veřejného opatrovnictví mezi obcemi
Varianta „nulová“
Zachování současného stavu, tedy beze změny právních předpisů.
Varianta 1 – veřejnoprávní smlouva
Připuštění přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka na jinou obec na základě veřejnoprávní smlouvy. Z legislativního hlediska se jedná o změnu obecního zřízení a občanského zákoníku.
Zároveň by došlo k odejmutí možnosti jmenovat soudem právnickou osobu zřízenou obcí k plnění úkolů veřejného opatrovnictví. Jednalo by se tak o změnu v občanském zákoníku. Postavilo by se tak najisto, že subjektem, na který může být veřejné opatrovnictví přeneseno, je vždy jen obec.
Kvalifikační požadavky na vykonavatele veřejného opatrovnictví
Úvod
Řešení nastavení určitých kvalifikačních požadavků na vykonavatele veřejného opatrovnictví bylo zpracováno ve dvou variantách. „Nulová“ varianta představuje popis stávajícího stavu. Varianta 1 počítá se zavedením zkoušky zvláštní odborné způsobilosti. Varianta 2 pracuje s vyšším odborným vzděláním. V této souvislosti je však třeba upozornit, že v případech, kdy opatrovnictví vykonává přímo starosta obce, tato ustanovení se na něj nevztahují, neboť není úředníkem obecního úřadu. Vztáhnutí této povinnosti i na starosty by si vyžádalo změnu zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků.
Podle předchozích verzí návrhu věcného záměru zákona o veřejném opatrovnictví mělo být podmínkou odborné způsobilosti dokončené středoškolské vzdělání s maturitní zkouškou a složení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti pro veřejné opatrovnictví.
Zvolená varianta se odrazí také ve mzdových nákladech obcí na zajištění této agendy.
Varianta „nulová“
Zachování současného stavu, tedy beze změny právních předpisů.
Pro výkon opatrovnické agendy by nadále nebyly stanoveny žádné zvláštní kvalifikační předpoklady.
Varianta 1
Pro výkon opatrovnické agendy úředníky územních samosprávných celků by byla stanovena povinnost prokázat zvláštní odbornou způsobilost v nové oblasti veřejné opatrovnictví.
Odbornost osob fakticky vykonávajících veřejné opatrovnictví by měla směřovat do oblasti právní – orientace v právním řádu, zejména v oblastech dopadajících na veřejné opatrovnictví, tedy znalost občanského zákoníku, občanského soudního řádu, zákona o zvláštních řízeních soudních, případně exekučního řádu a insolvenčního zákona. Měla by pojímat také základy zdravotnického práva a zákona o sociálních službách. Z oblasti sociální by opatrovník měl mít základní přehled o systému sociálních dávek, měl by znát základy sociální práce, mít přehled o metodách komunikace s osobami s postižením, case managementu apod., i jiných oblastech jako například základní znalosti v oboru psychologie a psychiatrie. Významná je i finanční gramotnost.
Z legislativního hlediska se jedná o novelizaci vyhlášky č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků.
Varianta 2
Pro výkon opatrovnické agendy by byl stanoven požadavek na minimální dosažené vzdělání, a to vyšší odborné vzdělání. Současně by byl úředník povinen složit zkoušku zvláštní odborné způsobilosti jako ve variantě 1.
Z legislativního hlediska se jedná o novelizaci zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a vyhlášky č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků.
Identifikace nákladů a přínosů
Financování veřejného opatrovnictví
V úvodu této kapitoly je třeba uvést, že níže uváděné informace týkající se financování systému veřejného opatrovnictví předesílají pouze základní rámec pro výpočet nákladovosti systému. Jedná se tak spíše o orientační nastínění možných výpočtů, které mohou být dále modifikovány. Samotné financování bude řešeno v jiném právním předpise, jak o tom bude pojednáno níže.
Varianta „nulová“
Při zachování současného stavu nebude potřeba přímo vynaložit žádné zvláštní náklady. Přetrvávající neutěšený stav v oblasti veřejného opatrovnictví popsaný v kapitole 1.3.2 však může vést ke vzniku škod a jiných újem na právech osob, které mají veřejného opatrovníka. Za škodu způsobenou opatrovanci při výkonu veřejného opatrovnictví odpovídá primárně stát. Ten může požadovat regresní náhradu po konkrétní osobě, která vlastním jednáním škodu při výkonu opatrovnické činnosti způsobila. Lze tedy upozornit na možnost zvýšených nákladů v tomto ohledu.
Lze očekávat, že nečinnost v této oblasti zhorší majetkové poměry obcí a prohloubí jejich nespokojenost.
Tato varianta nemá žádné přínosy.
Varianta 1 – Navýšení příspěvku na výkon státní správy
Finanční náklady na státní rozpočet
Při řešení otázky financování prostřednictvím příspěvku na přenesenou působnost je třeba zabývat se tím, zda by měl být tento poskytnut všem obcím, či zda by jím měly být podpořeny obce jen některé – ty, které vykonávají agendu opatrovnictví. První ze zmíněných řešení (varianta1a – plošný příspěvek) by však nevedlo efektivně k cíli zabezpečit finančním krytím výkon veřejného opatrovnictví na obcích, které tuto problematiku musejí řešit. Tato varianta nebude tedy dále zvažována. Druhou variantou (varianta 1b – cílený příspěvek) by bylo vytvoření zvláštní kategorie obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví v rámci příspěvku na přenesenou působnost. Tato varianta zde bude rozvedena.
Výše nákladů pro obce vychází z provedeného dotazníkového šetření, které realizovalo Ministerstvo vnitra v únoru 2016 na vzorku 964 obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví.
Finanční náklady na státní rozpočet
Tato varianta předpokládá finanční náklady státního rozpočtu ve výši uvedené níže.
Uvedené náklady zahrnují:
i. 5 482 476 Kč – náklady spojené s výkonem činnosti v rámci MPSV
ii. 18 423 525 Kč – náklady spojené s výkonem metodické činnosti a dozoru v krajích
iii. 327 079 664 Kč – spojené s výkonem činnosti obcemi (mzdové a režijní náklady)
i. Náklady spojené s výkonem koncepční činnosti ústředního správního orgánu
Tyto náklady jsou tvořeny finančními prostředky pro kapitolu 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí ve výši 5 482 476 Kč na vytvoření 8 nových systemizovaných míst, která budou vykonávat novou agendu veřejného opatrovnictví v rámci nové působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí založené změnou kompetenčního zákona.
ii. Náklady spojené s výkonem metodické činnosti a dozoru v krajích
Tyto náklady jsou učeny k vytvoření úseku metodické, kontrolně-dozorové činnosti v krajích podle níže uvedené kalkulace:
Celkové roční náklady na opatrovnictví kraje
Část
Úroveň veřejné správy
Název nově zřízené pracovní pozice (místa)
Mzdové náklady /měsíc
Počet měsíců v roce
Roční mzdové náklady
Přepočtový koeficient "režijní náklady" podle Metodiky UV č. 878/2007
Roční celkové náklady
B
Kraj
Odborný pracovník, metodik pro veřejné opatrovnictví.
(Částka 657 984 Kč je statistický údaj, uváděný ředitelem kanceláře Asociace krajů čj. 13/AKČR/2016 ze dne 11. ledna 2016 jako průměrný roční výdaj na jednoho zaměstnance kraje, resp. krajského úřadu, vykonávajícího přenesenou působnost v roce 2014).
38 344
12
460 128
1,43
657 983
Odborný pracovník, metodik pro veřejné opatrovnictví
38 344
12
460 128
1,43
657 983
Celkem za jeden kraj
1 315 966
Celkem za 14 krajů
18 423 525
iii. Náklady spojené s výkonem činnosti obcemi (mzdové a režijní náklady)
Tyto náklady jsou učeny k minimálnímu zabezpečení opatrovnické činnosti v obcích podle níže uvedeného:
Celkové roční náklady na opatrovnictví obcí ČR
Část
Úroveň veřejné správy
Počet vykazovaných opatrovanců
Potřebný počet opatrovníků (úvazků) určený na základě dotazníkového šetření
Celkové náklady vykazované obcemi vyjma nákladů, které spadají do vymezení režijních dle Metodiky UV č. 878/2007 (Kč)
Roční mzdové náklady (Kč)
Přepočtový koeficient "režijní náklady" podle Metodiky UV č. 878/2007
Roční celkové náklady (Kč)
C
Obce ČR
11 140
694
228 727 037, 93
296 351 880
1,43
327 079 664
V tabulce jsou využity údaje ze zjišťování realizovaného Ministerstvem vnitra na konci roku 2015 prostřednictvím krajů, a dále pak z prováděného dotazníkového šetření MV (prováděno od 1. do 10. února 2016).
Průměrné roční náklady vyjádřené na jednoho opatrovance jsou (327 079 664 Kč/11 140 opatrovanců) = 29 361 Kč.
Na jednoho opatrovance by tak náležela paušální částka ve výši 29 361 Kč.
Monitorování počtů osob pod opatrovnictvím
Úvaha postavená na předpokladu vyčleňovat finanční prostředky územním samosprávným celkům formou příspěvku na výkon státní správy prostřednictvím státního rozpočtu přitom musí být spojována se získáváním věrohodných statistických dat pro potřeby takovýchto případných konstrukcí výpočtu. Prostředky by pak plynuly obcím přímo ze státního rozpočtu. Pro potřeby tohoto materiálu byly proto využity propočty osob s veřejným opatrovníkem uváděné v rámci informačního systému evidence obyvatel Ministerstva vnitra ČR. Data o těchto osobách pod opatrovnictvím jsou evidována v rámci zápisu o osobách s omezenou svéprávností[footnoteRef:18]. [18: Zákona o evidenci obyvatel, č. 133/2000 Sb., ustanovení § 3 odst. 3) písm. i).]
V rámci evidence obyvatel (AIS EO[footnoteRef:19]) tedy bylo evidováno ke dni 31. 7. 2015 celkem 11 140 osob s omezením svéprávnosti s opatrovníkem právnickou osobou – obcí, žijících na území ČR. Veřejným opatrovníkem k témuž dni bylo 1285 obcí. Počet opatrovanců, jejichž opatrovník vykonává funkci řádně, byl pro tento výpočet, na základě jednání s dalšími rezorty stanoven na 16,05 osob (zejména vzhledem k výsledkům dotazníkového šetření a následným propočtům). [19: Agendový informační systém evidence obyvatel.]
Vzhledem k tomu, že se jedná o počty osob s omezením svéprávnosti, nikoli celkové počty osob pod opatrovnictvím obcí (tedy i osoby, které mají jmenovaného opatrovník i bez omezení svéprávnosti, dle § 465, resp. 469 OZ), je vhodné stanovit povinnost sběru dat. Obce by měly mít již v současné době kvalitní přehled o osobách pod svým opatrovnictvím. Nově se navrhuje, aby měly povinnost předávat (1) informace o počtu opatrovanců, ve spojení s (2) identifikací soudního rozhodnutí o jmenování opatrovníkem, krajským úřadům. Obce by následně odesílaly data Ministerstvu vnitra. Cílem je předat pouze nezbytné minimum informací.
Data by měla být sbírána k 1. lednu kalendářního roku a obcí odesílána krajskému úřadu do 31. ledna. Ten by měl mít lhůtu až dvou měsíců, tedy do 31. března pro zaslání dat Ministerstvu vnitra. Lze poznamenat, že data budou sbírána o žijících osobách; zatímco např. v evidenci obyvatel jsou data i o osobách již zemřelých. Obdobnou úpravu je třeba zapracovat i do zákona o hlavním městě Praze.
Nově stanovená povinnost přispěje k získání kvalitního přehledu o opatrovnictví v České republice i k efektivnějšímu výkonu dozoru ze strany krajských úřadů. Sbíraná data zároveň pomohou nastavení financování modifikovaného příspěvku na přenesenou působnost. Finanční náročnost sběru dat je přitom prakticky zanedbatelná. Obec vyplní ročně pouze jeden formulář o skutečnostech, které jsou ji po dobu výkonu opatrovnictví dobře známy (počet opatrovanců a identifikace soudního rozhodnutí). Stejně tak je zanedbatelný náklad kraje a ministerstva spojený s touto činností.
Mimo uvedené je třeba říci, že Ministerstvo vnitra připravuje v současnosti novelu zákona o evidenci obyvatel, zároveň s ní pak připravuje i změnu stávajícího nastavení informačního systému. V rámci novely by mimo jiné mělo dojít k vytvoření úpravy s cílem efektivnějšího předávání dat mezi soudy a systémem evidence obyvatel. To může významně přispět k řešení situace přechodu opatrovnictví ze zákona v případě smrti opatrovníka z řad fyzických osob na opatrovníka veřejného (dle § 468 OZ).
K variantě příspěvku na přenesenou působnost lze dále uvést, že jeho výhodou je nepochybně jeho jednoduchost spočívající ve skutečnosti, že příspěvek se nevyúčtovává a nesleduje se způsob jeho použití. Příjemce příspěvku tudíž nemusí vést detailní doklady týkající se skutečných, prokazatelných výdajů, spojených s výkonem funkce veřejného opatrovníka pro každého jednotlivého opatrovance. Poskytovatel příspěvku pak nemusí vytvářet administrativní útvar, jehož náplní by bylo kontrolovat oprávněnost deklarovaných výdajů. Výše příspěvku (zaokrouhleno na 29 000 Kč na opatrovance a rok) byla stanovena tak, aby zohledňovala průměrné výdaje. Tyto výhody jednoznačně vyvažují případnou různou náročnost výkonu opatrovnictví u jednotlivých osob.
Nevýhodou tohoto řešení je, že neumožňuje zohlednit potřeby konkrétní obce vzhledem k různé náročnosti výkonu opatrovnictví u jednotlivých osob. Proto se přistupuje k zobecňujícímu hledisku, které počítá s financováním každého opatrovance stejnou částkou. Specifickým způsobem výpočtu příspěvku však nedochází k neodůvodněnému financování obcí, které opatrovnictví vůbec nevykonávají, a finanční zdroje jsou naopak rozdělovány pro obce-opatrovníky v závislosti na počtu osob pod opatrovnictvím. Obce budou počty osob, pro něž agendu vykonávají, nahlašovat zpětně, aby bylo možno určit finanční náročnost vykonávané činnosti. V závislosti na tom pak standardním mechanismem získají finance v rámci každoročního příspěvku na přenesenou působnost.
Varianta 2 – Účelová dotace na výkon veřejného opatrovnictví
Finanční náklady na státní rozpočet
Tato varianta předpokládá finanční náklady na státní rozpočet ve výši od 351,1 mil. Kč.
Finanční náročnost této varianty se oproti předchozí variantě (příspěvku na přenesenou působnost) liší pouze ve složce nákladů pokrývající náklady spojené s administrací účelové dotace. Tyto náklady představují mzdové náklady na personální zajištění přidělování a vyúčtování dotací. Celkové mzdové náklady činí ročně 1 180 908 Kč. Včetně režijních nákladů se pak jedná o částku 1 367 442 Kč.
3.1.4 Varianta 3 – Přiznání náhrady nákladů soudem
Poslední varianta, která byla zvažována, je přiznání náhrady nákladů veřejným opatrovníkům přímo soudem.
Finanční náklady na státní rozpočet
Tato varianta předpokládá náklady na státní rozpočet ve výši cca od 372,8 mil. Kč. Finanční náročnost této varianty se oproti první variantě (příspěvku na přenesenou působnost) liší pouze ve složce nákladů pokrývající náklady spojené s administrací financování opatrovnictví soudem.
Tyto náklady představují mzdové, režijní a jednorázové náklady na zajištění výplaty a vyúčtování náhrady nákladů spojených s výkonem veřejného opatrovnictví. Rozhodování o přiznání náhrady nákladů může provádět soudce, případně justiční čekatel, asistent soudce nebo vyšší soudní úředník, v závislosti na tom, zda by ve věci bylo nařízeno jednání.[footnoteRef:20] Vzhledem k povaze rozhodování v těchto případech je třeba počítat v této variantě s navýšením personálních stavů jiných soudních osob než soudců. Časová náročnost se odvíjí od složitosti konkrétního případu a lze ji stanovit pouze jako odhadní. Při počtu 11 140 osob pod veřejným opatrovnictvím lze počítat, že se roční nápad soudů zvedne o cca 11 500 případů. Za předpokladu, že vyšší soudní úředník (příp. jiná výše uvedená osoba) vyřídí měsíčně 20 až 30 případů, vyřídí ročně 240 až 360 případů. Budeme-li uvažovat o 300 případech ročně, jde o navýšení nápadu pro přibližně 40 vyšších soudních úředníků. [20: Dle zákona č. 121/2008 Sb., o soudech a soudcích, §11 písm. c) bod 4 může vyšší soudní úředník provádět veškeré úkony soudu prvního stupně, s výjimkou rozhodování ve věci samé formou usnesení v řízeních podle občanského soudního řádu, soudního řádu správního a zákona upravujícího zvláštní řízení soudní mimo rozhodování v opatrovnických věcech osob omezených ve svéprávnosti nebo osob, o jejichž svéprávnosti je vedeno řízení, osob, o kterých není známo, kde pobývají, neznámých osob a dále osob, jejichž zdravotní stav jim působí obtíže při správě jmění nebo hájení práv, v nichž nebylo nařízeno jednání. ]
Při počtu 40 nových pracovních míst tedy celkem ročně cca 23 080 000 Kč.
Je třeba upozornit, že ne na všech soudech (85 soudů okresních, respektive obvodních) dojde k uvedenému navýšení stavů, neboť tato agenda není rozložena rovnoměrně. Proto je třeba počítat s tím, že na soudech, které nebudou v uvedeném smyslu posíleny, dojde k jejich přetížení.
Mezi další finanční náklady související s realizací této varianty lze zvážit náklady opatrovníka nutné k uplatnění zmiňovaných nákladů. Avšak, vzhledem k jeho předpokládané další činnosti během roku se tato jeví jako výdaj reálně zanedbatelný.
Dále se nabízí otázka, jakým způsobem budou distribuovány finanční příspěvky krajským úřadům. Aby tak činily rovněž soudy, se jeví jako vysoce nevhodné, jelikož oproti obcím, kde je vztah soudu a obce jakožto opatrovníka patrný, u krajů tomu tak není a rozhodování v těchto případech by bylo nepřípadně složité a značně neefektivní. Proto se lze domnívat, že by v tomto případě bylo třeba učinit buď prostřednictvím účelově určené dotace prostřednictvím gesčního ministerstva, nebo navýšením příspěvku na přenesenou působnost. Je třeba uvést, že v případě krajských úřadů se rozdíly mezi faktickým množstvím agendy a výší příspěvku prakticky stírají a nejsou tak frapantní jako v případě obcí, jak je popsáno výše.
Jiné náklady a přínosy
Výhodou tohoto řešení je možnost relativně rychle reagovat na nastalé změny (uvažováno za stavu dostatečného personálního zabezpečení, jak výše navrhováno). Rozhodnutí o přiznání zálohy na náhradu nákladů opatrovnictví by mohlo být vydáno kdykoliv během roku. O výši náhrady by rozhodoval soud znalý konkrétních okolností případů, tedy zejména míry samostatnosti opatrovance, která je určující pro časovou náročnost opatrovnictví. Lze tedy očekávat, že přiznaná náhrada bude reflektovat vynaložené náklady v nejvyšší možné míře. Na druhou stranu však v důsledku individuálního přístupu a decentralizovaného rozhodování nelze dostatečně přesně odhadnout náklady tohoto řešení na státní rozpočet.
Další nevýhodou může být rozdílnost rozhodování v jednotlivých případech, neboť by o nárocích nebylo rozhodováno centrálně, a v důsledku toho by mohly vznikat nespravedlivé rozdíly mezi obcemi.
Nevýhodou tohoto řešení je přetížení soudů. Zvláště stavy opatrovnických soudců jsou podle informací Ministerstva spravedlnosti v současné době poddimenzovány. K odvrácení tohoto nebezpečí by bylo třeba navýšit počty zaměstnanců opatrovnických soudů.
3.1.5 Zhodnocení nákladů a přínosů variant
Vyhodnocení nákladů a přínosů variant financování veřejného opatření bylo provedeno pomocí následujících kritérií:
Reflexe skutečných potřeb obce:
U každé z variant je třeba zvažovat, do jaké míry je zvolené řešení schopno reflektovat potřeby konkrétní obce, respektive do jaké míry je objem přidělených finančních prostředků závislý na skutečně vykonávaném objemu opatrovnické agendy.
Kontrola hospodaření s přidělenými finančními prostředky:
Kritérium vyjadřuje, do jaké míry mají příslušné orgány možnost efektivně kontrolovat hospodaření s přidělenými finančními prostředky.
Finanční náročnost administrace:
Kritérium vyjadřuje, jak velkou finanční náročnost si zvolený způsob vyplácení finančních prostředků vyžádá, mimo jiné i s ohledem na počet pracovních míst, která musí být k zajištění agendy vytvořena.
Z provedeného hodnocení vyplývá, že nejvhodnější variantou se jeví varianta č. 1, tedy modifikovaný příspěvek na výkon státní správy. Tato varianta je nejméně finančně náročná, zároveň je s ní spojena nejmenší administrativa. V rámci daných možností dokáže relativně dobře reflektovat skutečné potřeby obce. Vzhledem k tomu, že částka by měla být přidělována v závislosti na předchozím počtu opatrovanců, je v případě této varianty i dobře kontrolovatelné hospodaření s přidělenými financemi.
Jako druhou možností je pak varianta účelové dotace, a to vzhledem k její střední finanční náročnosti. Varianta rozhodování soudy se pak jeví jako nejméně vhodná, a to s ohledem na její největší finanční nákladnost, hůře předvídatelné výsledky rozdělování finančních prostředků a též kvůli riziku přetížení soudů.
3.2 Dozor nad výkonem přenesené působnosti
3.2.1 Úvod
K rozhodnutí, které z ministerstev má být gestorem veřejného opatrovnictví, je třeba uvážit zejména obsah stávající věcné působnosti ministerstev a její příbuznost s oblastí veřejného opatrovnictví.
3.2.2 Výběr vhodného ústředního správního úřadu
3.2.2.1 Varianta 1 – Ministerstvo spravedlnosti
Podle ustanovení § 11 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále také jen „kompetenční zákon“), je Ministerstvo spravedlnosti ústředním orgánem státní správy pro soudy a státní zastupitelství, vězeňství a pro probaci a mediaci. Zvláštní zákony potom Ministerstvu spravedlnosti svěřují různé kompetence i v oblasti jiných justičních či obecně řečeno právnických profesí jako jsou insolvenční správci, exekutoři, mediátoři, znalci a tlumočníci. Pravomoc, jež by se dala připodobnit kontrole výkonu přenesené působnosti územními samosprávnými celky, ministerstvu svěřena není.
Ministerstvo spravedlnosti má svěřeny některé kompetence vůči soudům. Soud opatrovníka jmenuje a následně je povinen výkonem dohledu nad jeho činností.
Konečně, Ministerstvo spravedlnosti je gestorem občanského zákoníku, tedy právní úpravy, která opatrovnictví obecně upravuje.
3.2.2.2 Varianta 2 – Ministerstvo práce a sociálních věcí
Podle ustanovení § 9 odst. 1 kompetenčního zákona je Ministerstvo práce a sociálních věcí též ústředním orgánem státní správy pro sociální péči, péči o rodinu a děti, péči o občany, kteří potřebují zvláštní pomoc, a pro další otázky sociální politiky.
Ministerstvo práce a sociálních věcí je ústředním správním orgánem státní správy pro sociálně-právní ochranu dětí. Touto ochranou se podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, pak myslí taktéž ochrana práva dítěte na příznivý vývoj a řádnou výchovu a ochrana oprávněných zájmů dítěte. Orgánem sociálně-právní ochrany dětí jsou obce s rozšířenou působností (tzv. „obce III. typu“).
Osoby, které mají ustanoveného opatrovníka, v drtivé většině využívají sociálních služeb, jsou příjemci sociálních dávek a odborných výkonů zastřešených Ministerstvem práce a sociálních věcí.
V současné době vykonávají v obcích agendu veřejného opatrovnictví zpravidla sociální pracovníci. MPSV se v rámci svého projektu Transformace sociálních služeb věnuje již několik let tematice opatrovnictví[footnoteRef:21]. [21: Téma opatrovnictví bylo zvoleno jako jedno z významných témat, kterému je třeba věnovat v souvislosti s procesem transformace sociálních služeb pozornost. MPSV proto podpořilo vznik mnoha metodických materiálů, které se tomuto tématu věnují. Tyto jsou dostupné na str. http://www.trass.cz/index.php/dokumenty/opatrovnictvi/ . ]
3.2.2.3 Varianta 3 – Ministerstvo vnitra
Ministerstvu vnitra je svěřena široká působnost v oblasti vnitřních věcí (§ 12 kompetenčního zákona). Pro účely tohoto materiálu může být relevantní, že mu náleží mnohé kompetence ve vztahu k územním samosprávným celkům, na jejichž linii je organizováno veřejné opatrovnictví. Stejně tak je i orgánem, který monitoruje počty osob aktuálně využívající opatrovnictví i počty osob omezených ve svéprávnosti, resp. i počty osob využívající nápomoc při rozhodování a zastoupení členem domácnosti (v rámci systému evidence obyvatel).
3.2.2.4 Varianta 4 – Jiné vhodné řešení
V případě, že by nebylo možno zvolit mezi předmětnými ministerstvy, je nutné nalézt jiné vhodné řešení, které dostojí potřebné funkci, zejména metodickému vedení veřejných opatrovníků. Mohlo by se jednat například o pravidelná setkání dotčených rezortů na pracovní úrovni, nejen k aktuálním otázkám opatrovnictví.
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1.2.2.1
1.2.2.2
1.2.2.3
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.2.1
1.1.2.2
1.1.2.3
1.1.2.4
Zhodnocení nákladů a přínosů variant
Vyhodnocení variant bylo provedeno podle kritéria příbuznosti agend v současné době vykonávaných, zejména s ohledem na jejich vymezení v kompetenčním zákoně. Hodnocen byl také vztah resortu k územním samosprávným celkům.
Ministerstvo spravedlnosti má svěřeny kompetence v oblasti zejména právnických (zvláště) justičních profesí. Opatrovnictví předpokládá činění všemožných právních jednání, nevyžaduje však, aby byla činěna na profesionální úrovni. V případech, kdy je třeba mít určité specifické odborné znalosti, má opatrovník tuto potřebu rozpoznat a požádat o pomoc osobu, která potřebnou odborností disponuje. Nelze rozumně požadovat, aby opatrovník vynikal ve všech oblastech, kterých se může výkon jeho funkce dotknout.
Ve vztahu k územním samosprávným celkům Ministerstvo spravedlnosti v současné době žádnou pravomoc svěřenu nemá.
Příslušnost Ministerstva spravedlnosti nelze podle našeho názoru dovodit z jeho kompetencí vůči soudům. Tento fakt nijak nezakládá vztah k obsahu této soudní agendy. Obdobnou funkci plní soud například v případě pěstounství, kde je ústředním správním orgánem Ministerstvo práce a sociálních věcí.
Jako vadný je třeba označit argument, že příslušnost Ministerstva spravedlnosti je dána jeho gescí nad právní úpravou, jež opatrovnictví obecně reguluje, tedy nad občanským zákoníkem. Tímto přístupem bychom jej učinili příslušným takřka k celé oblasti soukromého práva a všem navazujícím veřejnoprávním aspektům.
Z uvedeného vyplývá, že vztah Ministerstva spravedlnosti k veřejnému opatrovnictví je za současného právního nastavení pouze vzdáleně zprostředkovaný.
Ministerstvo práce a sociálních věcí jako ústřední orgán státní správy pro veřejné opatrovnictví připadá v úvahu hned z několika důvodů. Čistě prakticky je úřadem s největšími zkušenostmi s problematikou a praxí podobných institutů.
Ministerstvo práce a sociálních věcí je ústředním správním orgánem státní správy pro sociálně-právní ochranu dětí. Účel této ochrany je do jisté míry souběžný s účelem obecných institutů zákonného zástupce (viz § 457 OZ) a opatrovnictví (viz § 465 OZ). Ačkoli pouze vůči dětem, orgán sociálně-právní ochrany dětí v určitých případech často bývá (jak zákon předvídá) soudem jako opatrovník jmenován (v souvislosti s osvojením – § 807 OZ), respektive jako poručník (§ 930 odst. 3 OZ). Zvláště pak pozice poručníka (viz § 928 odst. 2 ve spojení též s § 858, 875 odst. 1 a 892 odst. 1 OZ) může být z velké části obsahově shodná s pozicí opatrovníka, respektive veřejného opatrovníka.
Pokud jde o pojem „péče o občany, kteří potřebují zvláštní pomoc“, jejž používá kompetenční zákon, je třeba jej vykládat především s ohledem na platné právo a v kontextu aktuálních reálií ministerstev a jejich agend. Výklad musí být smysluplný. Nadto určení příslušnosti se odvíjí od povahy věci, od obsahu. Veřejné opatrovnictví je odůvodněno a pramení ze společenského a veřejného zájmu, respektive povinnosti chránit a pomáhat těm, kteří to potřebují. Tento úkol má zřejmý sociální rozměr.
Z uvedeného vyplývá, že vztah Ministerstva práce a sociálních věcí k veřejnému opatrovnictví je za současného právního stavu zřetelný.
Jako v případě Ministerstva spravedlnosti však nelze založit příslušnost s odkazem na určitý vztah k zainteresovaným subjektům – územním samosprávným celkům, ale je třeba posuzovat především podobnost agend.
Podle stávající právní úpravy Ministerstvo vnitra v opatrovnictví příbuzných oblastech žádné kompetence nemá, náleží mu však mnohé kompetence ve vztahu k územním samosprávným celkům. Zároveň je tím, kdo díky systému evidence obyvatel monitoruje počty osob využívajících opatrovníka, respektive osob omezených ve svéprávnosti.
Poslední variantou je jiné vhodné řešení. Lze uvažovat o zřízení zvláštního poradního orgánu, v rámci kterého by docházelo k pravidelnému pracovnímu setkání zástupců dotčených rezortů, i dalších vhodných osob. Přínosem by byla nízká finanční náročnost. Zároveň by byl přínosem interdisciplinární přístup, díky kterému by se na nastavování politiky v předmětné agendě podíleli zástupci všech zainteresovaných ministerstev.
3.2.3 Pověření jiné vhodné obce
Za stávajícího právního stavu nelze dost dobře řešit situaci, kdy obec příslušná k veřejnému opatrovnictví neplní řádně své povinnosti v této oblasti.
2
3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.3.1 Varianta 1 - soud
Cílem zvažovaného řešení je stanovit jasnou pravomoc soudu rozhodnout o osobě opatrovníka. Soud by tedy rozhodoval o jmenování opatrovníka i v situaci, kdy určitá obec nevykonává nebo objektivně nemůže vykonávat své povinnosti v této oblasti řádně, avšak v individuálním případě. Taktéž by bylo možno řešit situaci, kdy mezi opatrovníkem a osobou pod opatrovnictvím dochází ke střetu zájmu. Pokud totiž činnost veřejného opatrovníka nemůže vykonávat obec příslušná podle místa bydliště a zároveň jinou osobu jmenovat nelze, postrádá institut veřejného opatrovnictví smysl. Proto je nezbytné umožnit soudu v takovýchto případech pověřit tímto úkolem jinou vhodnou obec.
3.2.3.2 Varianta 2 – krajský úřad
V rámci této varianty lze zvažovat možnost deklaratorně stanovit možnost přenosu výkonu přenesené působnosti i v oblasti veřejného opatrovnictví na základě rozhodnutí krajského úřadu. Nově stanovený opatrovník – obec by se tedy identifikoval jako veřejný opatrovník pouze na základě předchozího rozhodnutí opatrovnického soudu a zároveň rozhodnutí krajského úřadu o přenosu předmětné agendy. Zmiňované ustanovení § 65 OZř by bylo možno aplikovat nikoli v individuálních případech, ale zejména v případech celkového selhání obce při plnění funkce veřejného opatrovníka.
3.2.3.3 Zhodnocení nákladů a přínosů variant
Při hodnocení varianty 2 je třeba zvážit, zda je skutečně zcela nezbytné tuto výslovně do zákona upravovat, neboť její aplikace obecně plyne ze stávajících právních předpisů. Bylo by přitom možno ponechat jak mechanismus odnětí opatrovnictví dle § 65 OZř, tak i proces ustanovení jiného vhodné obce veřejným opatrovníkem, kdy první řešení by mohlo být používáno v případech zamýšleného odnětí celé agendy veřejného opatrovnictví, druhé pak v individuálních případech. Tyto mechanismy by se pak mohly vhodně doplňovat v závislosti na řešené situaci. V případě varianty 1, kde by o vhodné obci rozhodoval pouze soud, lze jistě shledat výhodou jasnou legitimnost výkonu funkce opatrovníka novou obcí. Zároveň by se tak předcházelo dlouhodobému setrvávání v konfliktním stavu, kdy opatrovník fakticky není s to řešit svoji agendu a zároveň není možné přenést jeho agendu na jiného.
3.3 Přenos výkonu veřejného opatrovnictví mezi obcemi
3.3.1 Varianta „nulová“
Setrvání na současném stavu, blíže viz část 2.3.1.
3.3.2 Varianta 1 – umožnění přenosu prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy
Přínosem připuštění přenosu výkonu veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou je rozšíření možných nástrojů pro realizaci dané agendy, která by tak mohla být za určitých okolností vykonávána kvalitněji a levněji prostřednictvím jiné než jinak příslušné obce. Nevýhodou je možnost, že se zajišťování podpory opatrovanci vzdálí, nebude-li opatrovnictví vykonávat obec, v níž má bydliště. To však může být vhodně řešeno i za pomoci opatrovníka – pracovníka v terénu určeného pro práci ve specificky vymezeném území.
Vyjmutím možnosti soudu jmenovat opatrovníkem právnickou osobu zřízenou obcí sice dojde k formálnímu snížení možnosti přenosu výkonu opatrovnictví. Není však známo, že by tato varianta za celou dobu účinnosti OZ byla využita nebo že by některé subjekty této možnosti využít chtěly, avšak systém by jim to reálně neumožňoval. Nedojde tak ke snížení kvality či dostupnosti veřejného opatrovnictví. Naopak bude postaveno najisto, že subjektem, který může veřejné opatrovnictví vykonávat, je pouze obec. Právě jim by také mělo být posíleno financování, jak je uvedeno v dalších částech materiálu.
3.3.3 Zhodnocení nákladů a přínosů variant
3.3
3.3.1
3.3.2
Základním smyslem úvahy o připuštění přenosu výkonu veřejného opatrovnictví prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy je rozšíření možností, jakými může být veřejné opatrovnictví zabezpečeno, a to případně i s ohledem na efektivitu a kvalitu dané činnosti. Varianta 1 v tomto ohledu zvyšuje potenciál, že v určitých případech bude opatrovanci tímto způsobem lépe zajištěna podpora při celkově nižších nákladech. Zároveň je však třeba zvažovat, zda tato varianta skýtá dostatečné ochranné mechanismy proti riziku možného snížení standardu ochrany opatrovance spočívajícímu v přenosu výkonu opatrovnictví na jinou než jinak příslušnou obec.
3.4 Kvalifikační předpoklady na vykonavatele veřejného opatrovnictví
3.4.1 Varianta „nulová“
Při zachování současného stavu nebude potřeba přímo vynaložit žádné zvláštní náklady.
Toto řešení vychází z myšlenky, že osoba, která je schopna postarat se o vlastní záležitosti, je zřejmě schopna postarat se s běžnou péčí i o běžné záležitosti jiné osoby. V záležitostech, které vyžadují odborné znalosti, vyhledá pomoc odborníka. Nadto je třeba dodat, že záležitosti nikoliv běžné povahy podléhají schválení opatrovnickým soudem (§ 480 – v případě neexistence rady, § 483 a § 461OZ). Uvedené se plně uplatní v případě opatrovníků „soukromých“, tedy zpravidla osob blízkých opatrovanci, které do funkce jmenuje soud, který může přímo zhodnotit jejich osobní kvality a předpoklady pro řádný výkon funkce. V případě veřejného opatrovnictví však soud určuje pouze konkrétní obec, aniž by mohl ovlivnit, která fyzická osoba bude následně výkonem agendy pověřena; v tomto směru by stanovení kvalifikačních předpokladů stanovilo obci jisté limity.
Nevýhody stávajícího řešení byly popsány v kapitole 1.3.3. Beze změny v této oblasti je lze částečně kompenzovat například školením úředníků, metodickým vedením a podobnými nelegislativními opatřeními.
V souvislosti se zachováním stávajícího stavu lze teoreticky uvažovat o vzniku škod a jiných újem na právech osob, které mají veřejného opatrovníka, vzniklých v důsledku nesprávného postupu vykonavatele opatrovnictví. Za tato pochybení odpovídá primárně stát, který může požadovat regresní náhradu na konkrétním vykonavateli. Z údajů dostupných Ministerstvu spravedlnosti však v současné době vyplývá, že k podávání žádostí o tato odškodnění dochází minimálně.
3.4.2 Varianta 1 – zkouška zvláštní odborné způsobilosti
Realizace varianty 1 předpokládá vznik následujících finančních nákladů:
· Náklady státu na organizaci zkoušek zvláštní odborné způsobilosti
Organizaci zkoušek zvláštní odborné způsobilosti bude zajišťovat Institut pro veřejnou správu Praha, který je státní příspěvkovou organizací zřízenou Ministerstvem vnitra a jehož úkolem je zejména vzdělávání úředníků územních samosprávných celků podle zákona č. 312/2002 Sb.
· Náklady obcí na uvolnění zaměstnanců k doplnění vzdělání
Na straně obcí vzniknou náklady spojené s náhradou platu po dobu přípravy a konání zkoušek.
· Náklady zaměstnanců vzniklé v souvislosti se složením těchto zkoušek
Rovněž na straně osob, které fakticky vykonávají opatrovnickou činnost, se předpokládá vznik určitých nákladů například v souvislosti s přípravou na zkoušky.
Uvedené řešení představuje minimální odborné požadavky na vykonavatele opatrovnictví. Absolventi zkoušky budou mít znalosti o tom, co tato agenda obnáší, jaké právní předpisy je třeba znát a jak postupovat v situacích, které při této činnosti typicky nastávají.
Vzhledem k tomu, že předmětem tohoto legislativního návrhu není zkouška zvláštní odborné způsobilosti (dále taktéž „ZOZ“), neboť tato bude řešena ve vyhlášce zvlášť, bude vyčíslení jejích možných nákladů věnována jen zcela minimální pozornost. Lze však uvést alespoň hrubé předpoklady nákladů. Je ale třeba podotknout, že odhad je proveden pouze na základě předpokládaného vymezení nastavení zkoušky a přípravy na ní (vychází se ze ZOZ s přípravou o 28 hodinách) a taktéž bez jasného nastavení cílové skupiny. Tyto prvky budou teprve předmětem následných jednání o vhodném nastavení zkoušky. Podstatné bude pro výpočet nákladovosti zejména definování skupiny osob, které zkoušku nebudou muset absolvovat (např. pro uznání stávající praxe či uznání tematicky nejbližší zkoušky odborné způsobilosti).
Dle odborných odhadů[footnoteRef:22] by při minimální variantě bylo třeba nechat zkouškou absolvovat asi 90% veřejných opatrovníků, kteří vykonávají opatrovnictví na obcích typu I. Pokud by se při propočtu pracovalo s normou 1 úředník - opatrovník na 16 opatrovanců, jednalo by se asi o 258, 95[footnoteRef:23] úředníků. (Podíl opatrovanců spadající pod obce typu I. je průměru 46,175% ze všech.) Zkouška zvláštní odborné způsobilosti by mohla být pro jednoho úředníka v ceně 9 540 Kč[footnoteRef:24] (počítáno na přípravu k obecné i zvláštní části, včetně nákladů spojených s účastí na ověření zkouškou). Náklady na vzdělání těchto osob by tedy mohly být ve výši 2 470 383 Kč, tedy cca 2, 5 mil. Kč. [22: Odhad byl stanoven na základě konzultace se zástupci krajských úřadů věnujících se tematice opatrovnictví. ] [23: Základem pro propočet byla data o uváděná v materiálu Ministerstva vnitra Informace k financování veřejného opatrovnictví pro obce v roce 2017, dostupný zde: http://www.mvcr.cz/clanek/verejne-opatrovnictvi.aspx] [24: Kalkulace byla využita na základě dat získaných od Institutu pro veřejnou správu Praha. ]
3.4.3 Varianta 2 – vyšší odborné vzdělání a zkouška zvláštní odborné způsobilosti
Oproti variantě 1 předpokládá varianta 2 i stanovení minimálního požadovaného vzdělání. Realizace této varianty tedy co do zkoušky zvláštní odborné způsobilosti přináší obdobné náklady jako varianta 2. Kvantifikace nákladů u požadavku vyššího odborného vzdělání je obtížná, neboť v současné době nejsou k dispozici data vypovídající o struktuře dosaženého vzdělání osob, které opatrovnictví na obcích vykonávají.
Vyšší odborné vzdělání ve vymezených oborech představuje vyšší míru odbornosti než samotná zkouška zvláštní odborné způsobilosti. Lze tedy předpokládat kvalitnější výkon opatrovnictví.
Hlavním rizikem spojeným s touto variantou je nedostatečný počet osob s požadovanou kvalifikací. Toto riziko lze omezit vhodným přechodným opatřením, které umožní stávajícím zaměstnancům si požadované vzdělání doplnit, případně obci najmout nové zaměstnance s potřebným vzděláním. Také je možné v některých případech tuto podmínku prominout s ohledem na délku praxe v oblasti veřejného opatrovnictví.
Tento požadavek se promítne i do mzdových nákladů obcí. Podle § 2 nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, je vyšší odborné vzdělání kvalifikačním předpokladem pro výkon práce v platových třídách 9 a 10.
3.4.4 Zhodnocení nákladů a přínosů variant
Základním cílem stanovení kvalifikačních požadavků pro výkon veřejného opatrovnictví je zajištění jeho kvalitního výkonu. Náplní činnosti veřejného opatrovníka jsou různorodé činnosti v oblasti majetkové (například podpis nájemní smlouvy, nákup televizoru, uzavření smlouvy o sociálních službách), sociální i zdravotní (například souhlas k určitému zákroku u lékaře), komunikace s opatrovancem a zprostředkování jeho kontaktu s okolím a podobně. Má-li opatrovník činit úkoly složitější povahy a přitom sám nedisponuje dostatečnou odborností, je třeba, aby vyhledal pomoc odborníka (například advokáta, je-li proti opatrovanci vedeno soudní řízení). Lze tedy říci, že opatrovnictví může vykonávat osoba, která je schopna postarat se o vlastní záležitosti, a tudíž i o běžné záležitosti jiné osoby.
Na druhou stranu je žádoucí, aby všechny osoby vykonávající veřejné opatrovnictví prošly určitým základním proškolením, které by jim poskytlo přehled o obsahu výkonu jejich funkce. To by povzbudilo i systém jejich dalšího vzdělávání a vytvořilo možnost sdílení nabytých zkušeností. Z tohoto důvodu považujeme za vhodné zavedení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti v oboru opatrovnictví (varianty 1 a 2).
Co se týče povinnosti minimálního vzdělání (tj. varianta 2), lze se domnívat, že jeho přidaná hodnota není po zvážení nákladů a rizik tohoto řešení tak vysoká. Osoba s vyšším odborným vzděláním má za sebou minimálně tříletý studijní program zaměřený na sociálně právní činnost, ne tedy přímo na problematiku opatrovnictví. Riziko nedostatečného počtu osob disponujícím minimálním vzděláním a ochotných tuto funkci vykonávat je přitom relativně vysoké.
Návrh řešení
V této části jsou s ohledem na zhodnocení nákladů a přínosů možných variant řešení vymezených problémů stanoveny pořadí variant. Zároveň je vždy doporučeno nejvhodnějšího řešení.
Financování veřejného opatrovnictví
Po zvážení všech nákladů a přínosů lze doporučit přijetí varianty 1, tj. financování formou specificky vypočteného příspěvku na výkon přenesené působnosti, které umožní lépe reflektovat potřeby obce a zároveň nedojde k financování obcí, které opatrovnictví nevykonávají.
Jako druhou v pořadí doporučujeme variantu 2, tj. financování formou účelově vázané dotace z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí.
Jako poslední v pořadí stojí varianta 3, tj. financování formou náhrady nákladů, o které bude rozhodovat soud v každém jednotlivém případě
Přijetí nulové varianty nedoporučujeme, neboť nepřináší řešení akutních problémů.
Dozor nad výkonem přenesené působnosti a metodické vedení na ústřední úrovni
S ohledem na analýzu provedenou v kapitole 3.2 bylo nezbytné rozhodnout o tom, který z rezortů bude příslušným pro výkon dozoru nad agendou veřejného opatrovnictví. Při zvažování nejlepšího řešení bylo vzato v potaz, že každý z rezortů má k dané agendě jistý specifický vztah, který nelze pominout.
Samotná agenda opatrovnictví je specifickou činností, v rámci které je třeba, jak již bylo představeno, aplikovat interdisciplinární přístup (agenda spočívá primárně v právním jednání, způsob práce je obdobný prvkům sociální práce, zároveň se činnost opatrovníka děje v rámci struktur obce, resp. obecního úřadu). Aby však mohl ústřední orgán řádně plnit svoji funkci, je vhodné, aby došlo k vymezení pouze jediného rezortu, jako gesčně příslušného. Zavedení jasné příslušnosti přitom nelimituje možnost využití nezbytné spolupráce ostatních rezortů, za účelem efektivního výkonu ústředního orgánu pro danou oblast.
Po důkladném zhodnocení možností jednotlivých rezortů však lze přijmout závěr o tom, že nejvhodnější variantou by bylo zavedení gesční příslušnosti MPSV, a to jak vzhledem ke stávající práci s tématem opatrovnictví v rámci tohoto rezortu, tak i dosavadnímu spojení s danou tematikou (gesční příslušnost u pobytových sociálních služeb, které v době předchozí opatrovnictví vykonávaly, či sociální pracovníci na úřadech, kteří byli funkcí veřejného opatrovníka často pověřováni). Zároveň je zde i blízký vztah s agendou související, například sociální prací apod.
Gesce jednoho z rezortů přitom nevylučuje vytvoření např. pracovní skupiny, která může být nápomocna například při metodické pomoci. Taktéž se nabízí využití spolupráce vybraných rezortů, zejména s Ministerstvem spravedlnosti či Ministerstvem vnitra, které mohou být nápomocny dodáváním potřebných informací, včetně např. statistických dat.
Pověření jiné vhodné obce
Při zvažování vhodného řešení v otázce stanovení jiného opatrovníka než obce příslušné dle bydliště byla stanovena varianta č. 1. Soud tedy bude moci v daném případě jmenovat opatrovníkem i jinou vhodnou obec. Možnost krajského úřadu rozhodnout dle § 65 obecního zřízení se taktéž uplatní. Není však nezbytně třeba tuto variantu do právní úpravy výslovně zavádět, neboť vyplývá z dalších částí právního řádu. Zároveň dojde k limitaci stávající nefunkční varianty právnické osoby zřízené obcí k výkonu veřejného opatrovnictví, která ani nebyla zamýšlena být finančně podpořena.
Přenos výkonu veřejného opatrovnictví mezi obcemi
V rámci zvažování vhodných variant řešení byla vybrána varianta 1, která umožní přenos výkonu veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou, a tím rozšíří možnosti řešení situace.
Kvalifikační předpoklady na vykonavatele veřejného opatrovnictví
Po zvážení všech nákladů a přínosů doporučujeme přijmout variantu 1, tj. zkouška zvláštní odborné způsobilosti.
Jako druhou v pořadí doporučujeme variantu 2, tj. vyšší odborné vzdělání a zkouška zvláštní odborné způsobilosti.
Variantu nulovou hodnotíme jako nejméně vhodnou.
5 Implementace doporučené varianty a vynucování
Za implementaci bude odpovědné ministerstvo, které bude gesčně příslušné k tematice veřejného opatrovnictví ve spolupráci s dalšími zainteresovanými rezorty. Dále budou odpovědné za implementaci krajské úřady v rámci výkonu kontroly nad obcemi.
6 Přezkum účinnosti regulace
Vzhledem k předpokládanému datu nabytí účinnosti návrhu zákona v roce 2019 bude následné hodnocení dopadů regulace provedeno v roce 2020. Analýza roční účinnosti zákona bude provedena do 31. 12. 2020. Již tato perioda je dostatečně dlouhá pro shromáždění postačujícího objemu dat relevantních pro přezkum účinnosti a podnětů od dotčených subjektů. Je totiž třeba připomenout, že data o financování obcí bude možno zjišťovat již od roku 2017. Zkouška zvláštní odborné způsobilosti bude moci být realizována od jara 2018 a od té doby bude možno získávat informace i o ní a o jejich dopadech.
Ministerstva budou ve vzájemné spolupráci sdílet data získaná ze zdrojů, se kterými pracují (statistiky rozhodnutí soudů, data z evidence obyvatel, informace z metodických setkání se zástupci krajských úřadů, data získaná z průzkumů mezi obcemi, z nově sbíraných dat na základě návrhu zákona o počtech opatrovanců).
Dojde tedy ke sledování a následnému vyhodnocení:
· Počtu veřejných opatrovníků a počtu jejich opatrovanců, včetně analýzy rozdělení obcí dle typu obce (na základě sběru dat navrženém v zákoně), včetně jejich změn v čase po účinnosti nové právní úpravy
· Počtu schválených veřejnoprávních smluv (dle informací od krajských úřadů)
· Počtu odnětí veřejného opatrovnictví rozhodnutím krajského úřadu (dle informace od krajských úřadů)
· Změn v počtech zaměstnanců určených pro výkon práce veřejného opatrovníka a jejich úvazků, na obecní a krajské úrovni (dotazováním krajských úřadů, případně i obcí)
· Zkoušek zvláštní odborné způsobilosti – po přijetí vyhlášky bude sledován počet osob, které mají absolvovat tuto zkoušku, počet těch, které ji absolvovaly, a výsledky tohoto procesu (úspěšnost / neúspěšnost)
· Dopadu financování – bude sledována částka určená pro obce a bude realizováno dotazování/rozhovory s dotčenými zástupci obcí, krajů na využití těchto finančních zdrojů.
Ministerstva provedou ve vzájemné spolupráci vyhodnocení dopadů právní úpravy taktéž na základě diskuzí a společných jednání se zainteresovanými osobami z řad obcí, krajů, soudů, zástupců osob s postižením, organizací věnujících se právům osob s postižením, případně dalších zainteresovaných odborníků.
7 Konzultace a zdroje dat
Postup i samotný návrh byl konzultován s Ministerstvem vnitra, Ministerstvem práce a sociálních věcí a Ministerstvem financí. Jednání proběhla taktéž se zástupci Českého statistického úřadu.
Zdroje dat vycházejí ze statistik vedených Ministerstvem vnitra (data týkající se obcí), Ministerstvem práce a sociálních věcí (data týkající se sociální práce a nákladovosti) a Svazem měst a obcí ČR (data týkající se obcí a nákladovosti).
8 Kontakt na zpracovatele RIA
Barbora Rittichová
Adam Hexner
Jakub Sosna
Odbor legislativní
Oddělení civilního práva
Ministerstvo spravedlnosti ČR
Vyšehradská 16, 128 10, Praha 2
Tel.: + 420 221 997 294
E-mail: JSosna@msp.justice.cz
Podíl obcí vykonávajících veřejné opatrovnictví dle osoby vykonávající činnost opatrovníka
Uvolněný člen zastupitelstva Neuvolněný člen zastupitelstva Zaměstnanec obce Jiná osoba 33 14 48 5 Jiná osoba
Sociální pracovník Zaměstnanec na DPP Odbor sociálních služeb Ostatní 0.25 0.125 0.125 0.5
Složení nákladů na veřejného opatrovníka
0
1
18