Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                ODŮVODNĚNÍ

III.
- 7 -

ODŮVODNĚNÍ
I. Obecná část
1. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, odůvodnění jejích hlavních principů
Na základě zmocnění v § 72 odst. 4 a 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 283/2020 Sb. (dále jen „daňový řád“), je předkládán návrh vyhlášky, kterou se mění některé vyhlášky o formulářových podáních při správě daní pro rok 2024 (dále jen „návrh vyhlášky“).
Předkládaný návrh vyhlášky reaguje na nutnost provést změny v níže uvedených prováděcích právních předpisech:
1) vyhláška č. 454/2020 Sb., o formulářových podáních pro daň silniční, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 454/2020 Sb.“),
2) vyhláška č. 455/2020 Sb., o formulářových podáních pro daň z hazardních her (dále jen „vyhláška č. 455/2020 Sb.“),
3) vyhláška č. 457/2020 Sb., o formulářových podáních pro daň z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 457/2020 Sb.“).
Účinnost návrhu vyhlášky se předpokládá dnem 1. ledna 2024.
Novely jednotlivých prováděcích právních předpisů zařazených do návrhu vyhlášky spolu věcně souvisí, neboť představují zejména bezprostřední reakci na potřebu provedení obvyklých meziročních aktualizací vzorů formulářových podání a promítnutí souvisejících legislativních změn, a to konkrétně zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani z přidané hodnoty“), a zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani z hazardních her“), přičemž u všech se jedná zejména o úpravy dle změn v návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů – sněmovní tisk č. 488, a to ve vztahu k předpokládanému použití předmětných vzorů v roce 2024. Dochází pouze ke změně příloh vyhlášek, s tím, že zde není možnost diskrece a zvolení jiného postupu ze strany předkladatele. Současně se jedná o úpravu technického a formálního charakteru vycházející z aplikační praxe.
Zařazením všech navrhovaných změn do jednoho právního předpisu se pro jejich adresáty (zejména daňové subjekty a orgány Finanční správy České republiky) zvyšuje přehlednost a pro adresáta je tak snazší orientovat se v provedených změnách, což neplatí v případě řady dílčích novel jednotlivých prováděcích právních předpisů. Rovněž z hlediska procesní ekonomie legislativního procesu je zařazení změn předmětných vyhlášek do jednoho právního předpisu vhodné, neboť umožňuje reagovat na problémy, které vyvstanou v průběhu legislativního procesu (ať už v rámci připomínkového řízení nebo v pracovních komisích Legislativní rady vlády) komplexním způsobem, tj. požadované změny promítnout do všech relevantních předpisů současně. Kromě zmíněné přehlednosti a komplexnosti je nespornou výhodou i menší administrativní a časová zátěž pro všechny subjekty podílející se na legislativním procesu, což může pozitivně přispět k délce legisvakanční lhůty.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se zákonem, k jehož provedení je navržena, včetně souladu se zákonným zmocněním k jejímu vydání
Navrhovaná právní úprava je v souladu se zákonem, k jehož provedení má být vydána. Návrh vyhlášky je rovněž v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Vyhláškami upravená problematika není upravena mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a které byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů, popřípadě ve Sbírce mezinárodních smluv.
Současně se úprava návrhu vyhlášky předkládá v návaznosti na úpravy související zejména s úpravami dle změn v návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů (tzv. konsolidační balíček nebo též tzv. ozdravný balíček) aktuálně projednávaného v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky jako sněmovní tisk č. 488, a to ve vztahu k předpokládanému použití předmětných vzorů v roce 2024. 
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Návrhem vyhlášky nejsou do právního řádu České republiky implementovány předpisy Evropské unie a nejedná se o problematiku, která by byla regulována právem Evropské unie. Navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s právem Evropské unie a ustanovení navrhované právní úpravy nezakládají rozpor s primárním právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie.
Navržená úprava není v rozporu s Úmluvou o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (vyhlášené pod č. 115/2001 Sb. m. s.), nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, ani s úpravou ochrany soukromí v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
4. Zhodnocení platného právního stavu a odůvodnění nezbytnosti jeho změny
Návrh vyhlášky aktualizuje vzory formulářových podání v příloze vyhlášky č. 454/2020 Sb., v příloze vyhlášky č. 455/2020 Sb. a v příloze č. 1 a 14 vyhlášky č. 457/2020 Sb., a to v návaznosti na připravované zákonné změny na poli úpravy daně silniční, daně z přidané hodnoty a daně z hazardních her primárně v rámci změn v návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů (sněmovní tisk č. 488). V případě nové přílohy č. 15 vyhlášky č. 457/2020 Sb. se jedná o úpravu v zákoně o dani z přidané hodnoty, který je součástí návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (sněmovní tisk č. 385). V některých případech dochází k precizaci vzorů formulářových podání na základě zkušeností z aplikační praxe (a to částečně i jen v rámci aktualizace pokynů k vyplnění daného formuláře).  
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky
S realizací návrhu vyhlášky nebudou spojeny žádné samostatné nároky na státní rozpočet, ani na ostatní veřejné rozpočty. Návrh vyhlášky dále nemá samostatné dopady, a to včetně dopadů na podnikatelské prostředí České republiky.
K této navrhované právní úpravě se nezpracovává hodnocení dopadů regulace (RIA). Předmětem navrhované vyhlášky bude pouze aktualizace jednotlivých příloh, resp. vzorů formulářových podání, která je předvídána zákonem. V daném případě není dána možnost diskrece a zvolení jiného postupu ze strany předkladatele. S novelou nejsou spojeny žádné samostatné finanční či jiné dopady, přičemž se současně jedná o úpravu technického a formálního charakteru. Výjimka z povinnosti vypracovat RIA dle Legislativních pravidel vlády čl. 76 odst. 2 byla udělena ministrem pro legislativu a předsedou Legislativní rady vlády dne 13. července 2023 (čj. 32592/2023-UVCR).
6. Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména na osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopadů na ochranu práv dětí a dopadů na životní prostředí
S realizací návrhu vyhlášky nebudou spojeny žádné samostatné sociální dopady, a to včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel (např. osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny), a nemá ani dopady na ochranu práv dětí a na životní prostředí.
7. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Navrhovaná změna právní úpravy ani současný stav nemají dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.
8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná úprava je v souladu s ochranou soukromí a osobních údajů, přičemž změny dotýkající se rozsahu a charakteru zpracovávaných osobních údajů ze strany orgánů Finanční správy České republiky z hlediska jejich potřebnosti a přiměřenosti vyplývají z rozsahu zákonné úpravy a podstaty formulářového podání, jejíž vzory jsou návrhem vyhlášky novelizovány (přičemž se současně jedná o rozsah a charakter zpracovávaných osobních údajů, který lze ve vztahu k zákonné úpravě a povaze daného podání označit jako minimalistický). 
Předmětem vyhlášky je změna v oblasti tzv. formulářových podání při správě daní podle § 72 daňového řádu, jejichž současná koncepce je založená na stanovení vzorů těchto podání vyhláškami Ministerstva financí. Po stránce procesní se výkon správy daní řídí daňovým řádem, tj. veškerá činnost správce daně je z formálního hlediska limitována zákonem a z materiálního hlediska je limitována základním cílem správy daní – tj. správným zjištěním a stanovením daní a zabezpečením jejich úhrady. K tomu, aby správce daně mohl daň správně zjistit a stanovit, musí mimo jiné získat nezbytné informace. Tyto informace mu umožňují provést nezbytné úkony, vést příslušná řízení a v důsledku nich daň zjistit a stanovit, eventuálně zabezpečit její úhradu. Předmětné informace jsou z povahy věci z velké míry současně osobními údaji. Podle ustanovení § 9 odst. 3 daňového řádu může správce daně zpracovávat osobní údaje a jiné údaje, jsou-li potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení cíle správy daní. Rovněž lze uvést, že při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech daňových subjektů jsou tak chráněny striktně upravenou povinností mlčenlivosti, které podléhá každý, kdo se tyto informace dozví, a to pod hrozbou pokuty do výše 500 000 Kč. Tyto informace nemohou být zpřístupněny veřejnosti, aniž by správce daně byl povinnosti mlčenlivosti zproštěn daňovým subjektem, kterého se týkají, anebo aniž by tak stanovil zákon. Při zpracování osobních údajů správcem daně se rovněž uplatní obecné záruky ochrany osobních údajů, které jsou již obsažené v daňovém řádu (viz § 59a).
V rámci získání a zpracování osobních údajů při správě daní budou i po realizaci navrhované úpravy využívány stávající (totožné) systémy zpracování osobních údajů, které jsou kompatibilní s právní úpravou ochrany osobních údajů. Navržená právní úprava nijak nenarušuje stávající legitimní zákonný rámec pro zpracování osobních údajů správcem daně. Jde o přiměřené a relevantní zpracování osobních údajů omezené na nezbytný rozsah ve vztahu k účelu, pro který jsou zpracovávány.
9. Zhodnocení korupčních rizik
Navrhovaná změna právní úpravy není z korupčního hlediska riziková, neboť je převážně analogická ke stávající právní úpravě. Předložené prováděcí předpisy nezavádí diskreci v rozhodování, v níž by mohla být korupční rizika spatřována.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.
11. Zhodnocení dopadů na rodiny
S realizací návrhu vyhlášky nebudou spojeny žádné samostatné dopady na rodiny.
12. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky
S realizací návrhu vyhlášky nebudou spojeny žádné územní dopady, a to včetně dopadů na územní samosprávné celky.
13. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy
Předmětný návrh vyhlášky reaguje mj. na úpravu níže uvedených právních předpisů:
1) zákon č. 16/1993 Sb., o dani silniční, ve znění pozdějších předpisů, 
2) zákon o dani z přidané hodnoty,
3) zákon č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů.
Výše uvedené právní předpisy jsou obsaženy v návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů (sněmovní tisk č. 488), u kterého byl zhodnocen soulad se zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy. V uvedeném koncepčním ohledu nemá tedy předkladatel možnost se v rámci návrhu vyhlášky od její stávající podoby diskrečně odchýlit, a požadované posouzení proto není v případě předkládaného návrhu relevantní. 

II. Zvláštní část
K části první – Změna vyhlášky o formulářových podáních pro daň silniční
K čl. I (Příloha)
V rámci vyhlášky se aktualizují pokyny k vyplnění přiznání k dani silniční. Konkrétně dochází k aktualizaci textu na místech, která se zabývají zaokrouhlením výpočtů, a to tak, aby bylo zřejmé, že zaokrouhlování se řídí § 146 daňového řádu. Dále došlo k několika drobným jazykovým úpravám pokynů.   
K čl. II (Přechodná ustanovení)
Stanovuje se obvyklé přechodné ustanovení pro případ zavedení nového vzoru formulářového podání při správě daní. V souvislosti s časovými verzemi formulářových podání pro daň silniční platí, že předchozí verze vzorů formulářových podaní jsou stále platné pro minulá zdaňovací období, a je tedy třeba je použít pro podání přiznání k dani silniční, a to jak řádné (podané opožděně), tak dodatečné (podané ve lhůtě pro stanovení daně), ve vztahu k těmto minulým zdaňovacím obdobím. Materiálně se tedy nejedná o nahrazení jednoho formulářového podání druhým, ale o souběh platných formulářových podaní pro různá zdaňovací období. Použitelnost dosavadních vzorů formulářových podání pro dosavadní zdaňovací období je zajištěna cestou přechodného ustanovení, přičemž dosavadními vzory se rozumí jak vzory dle předchozího znění vyhlášky č. 454/2020 Sb., tak vzory starší, aplikované na základě již platného a účinného přechodného ustanovení § 6 předmětné vyhlášky.
Ministerstvo financí při vydání tiskopisu formulářového podání, jakož i správce daně při zveřejnění elektronického vzoru formuláře musí respektovat zákonem stanovený obsah formuláře. Ten je dán jednak aktuálním zněním příslušné vyhlášky, ale též aktuálním zněním zákonů vymezujících obsah daňové povinnosti largo sensu, tedy i povinnosti tvrzení daně. V ideálním případě by aktuální znění vzoru formuláře mělo být k dispozici v okamžiku, kdy je účinná změna zákona, která zapříčinila změnu obsahu formuláře. Takový stav je však fakticky nesplnitelný. V případě daňových zákonů totiž nezřídka dochází k jevu, kdy příslušné změny jsou přijímány s minimální legisvakancí, případně jsou činěny prostřednictvím inciativy poslanců či senátorů, bez možnosti souběžné přípravy novely prováděcího předpisu. Existují i případy, kdy jsou změny činěny zpětně v souladu se zásadou přípustnosti pravé retroaktivity ve prospěch jednotlivce. V některých případech proto musí být aktualizace vzorů uvedených ve vyhlášce prováděna ex post, zatímco aktualizace faktických vzorů, resp. tiskopisů může operativně probíhat průběžně tak, jak ze strany autority odpovědné za aktualizaci obsahu formuláře dochází k promítnutí nastalých legislativních změn. Takovéto změny však vždy musí mít oporu v příslušném právním předpise, tj. nemohou probíhat samovolně bez změny právního předpisu, která úpravu formuláře vynucuje. V souladu se zásadou vstřícnosti a spolupráce má Ministerstvo financí i správce daně při nastavení aktuální podoby tištěného či elektronického formuláře mandát zohlednit případné změny zákona, které dosud nenalezly odraz v podobě novelizace příslušné vyhlášky. Platí tedy, že Ministerstvo financí, resp. správce daně disponuje pravomocí poskytnout daňovým subjektům aktualizovaný vzor formuláře reflektující změny na zákonné úrovni a umožňující splnění zákonných povinností, a to i když není ještě aktualizována samotná vyhláška upravující uvedené vzory. Navazující formální aktualizace vyhlášek upravujících formulářová podání pak podle okolností nutně musí vykazovat větší či menší časový posun. 
Vzhledem ke skutečnosti, že navrhované vzory formulářů k dani silniční se vztahují primárně ke zdaňovacímu období kalendářního roku 2023, týká se výše uvedené přechodné ustanovení (bod 1) daňových tvrzení za zdaňovací období nebo jeho část, které započaly přede dnem 1. ledna 2023, zatímco pro zdaňovací období roku 2023 budou použity platné a účinné vzory formulářů dle navrhované vyhlášky. 
Bod 2 přechodných ustanovení reaguje na skutečnost, že ačkoliv drtivá většina daňových subjektů (právnických osob) bude předmětná formulářová podání ve vztahu ke zdaňovacímu období roku 2023 činit až během roku 2024, faktická aplikace předmětných formulářových podání může v některých případech nastat již během roku 2023, i když k formální aktualizaci vyhlášky dojde až s účinností od 1. ledna 2024. Konkrétně se jedná např. o podání daňových tvrzení v případě smrti daňového subjektu (viz § 239b odst. 4 a 5 daňového řádu), o podání daňových tvrzení při zrušení právnické osoby (viz § 240a nebo § 240c odst. 2 a 3 daňového řádu) či v případě insolvenčního řízení (viz § 244 daňového řádu). Jak bylo vysvětleno výše,  aktuální znění vzoru formuláře nemusí být k dispozici v okamžiku, kdy je účinná změna zákona, která zapříčinila změnu obsahu formuláře. K aktualizaci vzoru uvedeného ve vyhlášce tak dochází zpravidla ex post. Z tohoto důvodu je pro daňová tvrzení k dani silniční za zdaňovací období nebo jeho část, které započaly ode dne 1. ledna 2023 a skončily přede dnem 31. prosince 2023, akceptovatelné použití starého i nového vzoru daného formuláře tak, aby nyní navrhovaná úprava nepůsobila pravě retroaktivním způsobem.

K části druhé – Změna vyhlášky o formulářových podáních pro daň z hazardních her
K čl. III (Příloha)
V rámci vyhlášky se provádějí v přílohách změny navazující na novelu zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hazardních hrách“), a novelu zákona o dani z hazardních her, které jsou obě součástí návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů (sněmovní tisk č. 488). Na zákon o dani z hazardních her konkrétně navazuje rozdělení základů dílčích daní nejen podle druhů hazardních her, ale i dle typů hazardních her (např. okamžitá loterie, běžná loterie, živé kursové sázky apod.) a rovněž způsobu provozu (land-based či internet), zvýšení minimální dílčí daně z technických her podle § 5 odst. 4 zákona o dani z hazardních her, úprava rozpočtového určení daně z hazardních her či změna způsobu podání daňového přiznání. V souladu se změnami provedenými v zákoně o hazardních hrách se v pokynech k vyplnění přiznání k dani z hazardních her upravují definice některých pojmů (např. vyplacená výhra nebo vrácený vklad) či se upřesňuje předmět daně z hazardních her. Dále v přílohách vyhlášky č. 455/2020 Sb. dochází k legislativně technickým úpravám (např. nesprávný odkaz do zákona o dani z hazardních her).
K čl. IV (Přechodné ustanovení)
Stanovuje se obvyklé přechodné ustanovení pro případ zavedení nového vzoru formulářového podání při správě daní. Podrobněji viz odůvodnění k čl. II.
K části třetí – Změna vyhlášky o formulářových podáních pro daň z přidané hodnoty
K čl. V 
Bod 1 (§ 2 písm. o))
V rámci výčtu vzorů formulářových podání upravených vyhláškou č. 457/2020 Sb. se doplňuje nový vzor, a to oznámení obsahující údaje z evidence o přeshraničních platbách a jejich příjemcích (oznámení CESOP).
Bod 2 (Přílohy č. 1 a 14)
V rámci vyhlášky se aktualizují přílohy č. 1 a 14, tedy vzory formulářových podání.
K příloze č. 1:
V přiznání k dani z přidané hodnoty došlo pouze k úpravě popisu řádků. Do výčtu paragrafů v ř. 26 je doplněn nový § 71i (osvobození knih) a v ř. 45 nový § 77a (korekce odpočtu u vybraného osobního automobilu). 
V pokynech je změněn text původně upravující souhrnné vykazování snížených sazeb daně, dále úpravy podle zmíněných změn na řádcích 26 a 45 přiznání a nakonec úprava odkazu na odpočet v plné a částečné výši (nově § 72 odst. 7 a 8) vynucená vložením nových odstavců 3 a 4 do § 72. 
K příloze č. 14:
V pokynech pro vyplnění kontrolního hlášení byl doplněn způsob vyplňování jednotlivých sazeb daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) platných od 1. ledna 2024. Úprava je v části B.2.KH a položce DPPD, kde u § 72 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty dochází cestou novelizace ke změně odstavce (§ 72 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty). Ve formuláři kontrolního hlášení nadále zůstávají pole pro tři sazby DPH (základní a snížené), a to jak z důvodu možného uplatnění nároku na odpočet daně v zákonné tříleté lhůtě, tak i z důvodu možného podání následného kontrolního hlášení za období před novelou zákona o dani z přidané hodnoty pro rok 2024. Položky „Základ daně 1 a Daň 1“ budou určeny pro základní sazbu daně, „Základ daně 2 a Daň 2“ pro sníženou sazbu DPH (pro plnění s datem povinnosti přiznat daň do 31. prosince 2023 se uvede základ daně a daň pro první sníženou sazbu DPH platnou do 31. prosince 2023) a položky „Základ daně 3 a Daň 3“ se vyplní pouze v případě plnění s datem povinnosti přiznat daň do 31. prosince 2023, a to základ daně a daň pro druhou sníženou sazbu DPH platnou do 31. prosince 2023. Dochází také ke zrušení položky Identifikátor datové schránky. Vzhledem k tomu, že se formulář kontrolního hlášení podává výhradně elektronicky a PDF formulář je pouze opisem, byly odstraněny kolonky pro razítka a podpisy.
Bod 3 (Příloha č. 15)
V rámci vyhlášky č. 457/2020 Sb. se doplňuje nová příloha č. 15 obsahující nový vzor formulářového podání - oznámení obsahující údaje z evidence o přeshraničních platbách a jejich příjemcích (oznámení CESOP). 
Nový vzor formulářového podáních vychází z úprav ustanovení § 110zzh v zákoně o dani z přidané hodnoty, který je součástí návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (sněmovní tisk č. 385).
K čl. VI (Přechodné ustanovení)
Stanovuje se obvyklé přechodné ustanovení pro případ zavedení nového vzoru formulářového podání při správě daní. Podrobněji viz odůvodnění k čl. II.
K části čtvrté – Účinnost 
K čl. VII
Účinnost vyhlášky se navrhuje dnem 1. ledna 2024.