Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II.


Předkládací zpráva

Vládě ČR je předkládán návrh zákona, kterým se mění zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a další zákony v souvislosti s potíráním domácího násilí. Návrh je předkládán v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2023.
Předložený návrh si klade za cíl zlepšit systém ochrany před domácím násilím a pomoci jeho obětem. Konkrétně návrh zákona směřuje ke zlepšení ochrany obětí domácího násilí v rámci soukromého a přestupkového práva a ke zefektivnění a sjednocení systému pomoci obětem domácího násilí. Tohoto cíle má být dosaženo zlepšením stávajícího právního rámce pro řešení domácího násilí jakožto celospolečenského a patologického jevu. Primárně se tak činí zakotvením právní definice domácího násilí v občanském zákoníku; tato definice bude nicméně sloužit jako definice nejen pro soukromoprávní část právního řádu, ale i pro jeho část veřejnoprávní. Výslovná a jednoznačná definice toho, co se chápe pod pojmem domácí násilí, je nutným předpokladem pro sjednocení přístupu relevantních aktérů účastných na pomoci obětem a potírání domácího násilí. Součástí předkládaného návrhu jsou pak další návazné změny soukromoprávních a správně právních (na úseku přestupkového práva) norem dotýkajících se problematiky domácího násilí.
Navržené změny vycházejí z více než dekády zkušeností se stávající právní úpravou. Potřeba jednotné a explicitně zakotvené definice domácího násilí vychází z poznatků z výzkumů, judikatury i praxe osob pracujících v intervenčních centrech a specializovaných sociálních službách. Tyto zkušenosti poukazují na to, že systém pomoci obětem domácího násilí o třech pilířích (policie, justice, intervenční centra), který navenek působí jako robustní, ve skutečnosti funguje nekonzistentně až nahodile. Mezi subjekty, jejichž úkolem je pomáhat obětem domácího násilí (státní instituce a neziskový sektor) nepanuje shoda v náhledu na to, kdo takovou obětí domácího násilí je, ani co vlastně domácí násilí je. Neméně důležité (a problematické) je, že konzistentní výklad nepanuje ani mezi jednotlivými státními institucemi (kupř. nejednotné chápání domácího násilí Policií ČR a OSPOD), a že nejednotnost v chápání a přístupu nastává i uvnitř jednotlivých státních institucí samotných, například mezi regiony nebo funkčně specializovanými orgány či jednotkami. Typově stejné situace jsou pak posuzovány různě, často individuálně v závislosti na osobních znalostech, vědomostech a přesvědčeních pracovníků řešících tyto konkrétní situace a na jejich časových a kapacitních možnostech. Za základní důvod tohoto nekonzistentního přístupu je z právního hlediska možné považovat absenci definice domácího násilí a neprovázanost právního rámce potírání domácího násilí a pomoci jeho obětem.
Vedle samotné definice se v právní úpravě občanského zákoníku navrhuje povinnost reflektovat proběhnuvší či probíhající domácí násilí při vypořádání společného jmění manželů. 
Dále se navrhuje explicitně stanovit povinnost zohlednit existenci domácího násilí jako kritéria, k němuž je přihlíženo při úpravě poměrů k nezletilému dítěti (§ 907 občanského zákoníku). Cílem je legislativní podchycení praxe, kterou v judikatuře již dovodil Ústavní soud. Jak upozorňují závěry rezoluce Rady Evropy z roku 2010 a shodné závěry učiněné Světovou zdravotnickou organizací, vystavení dítěte násilí vůči matce (případně dalším členům rodiny), ať již přímo či nepřímo, je klasifikováno jako forma psychického týrání dítěte s možnými vážnými následky. 
K průběhu civilního procesu (§100 odst. 2 občanského soudního řádu) se navrhuje rozšířit zákaz mediace na případy, kdy je jednání agresora předmětem šetření a postupu orgánů činných v trestním řízení nebo je řešeno jeho obvinění z přestupku. Po dobu takovýchto řízení se oběť nenachází v natolik silném postavení, aby byla rovnocenným partnerem původce násilí a bylo tak možno účastníky efektivně mediovat. 
V oblasti sociálně-právní ochrany dětí (zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí – dále jen „ZSPOD“) se navrhuje doplnit pojem domácí násilí do obecných ustanovení (§ 6 ZSPOD) a mezi důvody pro použití opatření na ochranu dětí (§ 16 odst. 2 ZSPOD), kde jsou nyní používány termíny jako „násilí“ nebo „tělesné nebo duševní násilí.“ Domácí násilí je specifickým pojmem zahrnujícím i složku ekonomického násilí, emocionálního násilí či kontrolujícího jednání a ovládání a je tak pojmem širším než pojem násilí, s nímž operuje § 6 písm. g) ZSPOD. 
Dále se podle aktuálních poznatků z praxe navrhuje rozšířit povinnosti orgánu sociálně právní ochrany dítěte (resp. obce s rozšířenou působností) v tom směru, aby zjistí-li, že dítě je obětí trestného činu jiné osoby, musel dítěti pomáhat v uplatňování práv poškozeného v trestním řízení, zejména jej informovat o právu na ustanovení zmocněnce a právu na náhradu škody a nemajetkové újmy. 
Navrhované změny zákona o obětech trestných činů jednoznačně zakotvují právo na zabránění kontaktu oběti s pachatelem nejen při úkonu ve věci samé (tedy v soudní síni ve smyslu § 17 odst. 1 zák. č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů – dále jen „ZOTČ“), ale též před i bezprostředně po jeho skončení. 
V zákoně o Policii České republiky se navrhují některé úpravy v souvislosti s institutem vykázání. Z důvodu zajištění maximální míry ochrany obětí domácího násilí se navrhuje stanovit povinnost policisty při vykázání učinit další vhodná opatření na ochranu ohrožené osoby, zejména zajistit vydání zbraně (případně její odebrání) ze strany vykázané osoby. Dále se navrhuje prodloužit stávající dobu, po kterou trvá vykázání, a to z 10 na 14 dnů. Navrhuje se také stanovit, že kopie úředního záznamu o vykázání se zasílá rovněž příslušnému státnímu zastupitelství. 
Změny v oblasti přestupkového řízení jsou odůvodněny nedostatečnou ochranou obětí domácího násilí v takovém řízení nad rámec obecné ochrany. Navrhovaná změna přestupkového zákona přibližuje úpravu práv obětí domácího násilí v přestupkovém řízení právům zvlášť zranitelných obětí ve smyslu ZOTČ. Důvodem je srovnatelná zranitelnost obětí v přestupkovém řízení jako v řízení trestním. Navrhuje se především mezi práva osoby přímo postižené spácháním přestupku začlenit významné právo na doprovod důvěrníkem, jako tomu je v trestním řízení ve smyslu § 21 ZOTČ. Dále se navrhuje zakotvení práva na přijetí opatření na zabránění kontaktu s obviněným z přestupku, obdobně jak je zakotveno v § 17 odst. 1 ZOTČ. 
Návrh zákona je z hlediska přímých hospodářských a finančních dopadů rozpočtově neutrální. Veškeré dopady navržené právní úpravy budou pokryty v rámci již schválených personálních a výdajových limitů bez navyšujících požadavků. Z dlouhodobého hlediska návrh zákona přispěje k lepší prevenci domácího násilí a zlepšení pomoci obětem, což se odrazí pozitivně ve stávajících nákladech veřejných rozpočtů ve vztahu k řešení domácího násilí. 
Návrh zákona nemá dopad na podnikatelské ani životní prostředí. Vzhledem k tomu, že domácí násilí úzce souvisí s nerovnostmi mezi muži a ženami (a mezinárodními úmluvami a judikaturou ESLP je považováno za projev diskriminace na základě pohlaví), lze konstatovat, že návrh zákona směřuje k podpoře rovnosti žen a mužů a zákazu diskriminace. Návrh zákona bude mít rovněž pozitivní dopad na rodiny, neboť domácí násilí patří k častým patologickým jevům ohrožujícím rodinné prostředí a vedoucím k rozpadům rodin. 
Návrh zákona byl před mezirezortním připomínkovým řízením průběžně konzultován s Ministerstvem spravedlnosti a Ministerstvem vnitra. Návrh zákona byl rámcově projednán Radou vlády pro rovnost žen a mužů a Podvýborem Ústavně-právního výboru pro problematiku domácího a sexuálního násilí Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Podvýbor na svém jednání 12. dubna 2023 přijal usnesení, ve kterém záměr vládního návrhu zákona podpořil. 
Návrh zákona byl rozeslán do mezirezortního připomínkového řízení dopisem předsedy vlády ČR 19. května 2023, s termínem dodání stanovisek do 16. června 2023. Doporučující připomínky nepovinných připomínkových míst byly akceptovány či vzaty na vědomí. Zásadní připomínky většiny povinných připomínkových míst byly vypořádány. Materiál se vládě ČR předkládá s rozporem s Moravskoslezským krajem a Ústeckým krajem. Moravskoslezský kraj uplatnil několik připomínek jdoucích nad rámec původního návrhu a trvá na jejich zapracování. Konkrétně Moravskoslezský kraj požaduje:
V § 907 odst. 2 návrhu změny zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, stanovit, aby soud při rozhodování o svěření dítěte do péče přihlížel i k tomu, zda se jeden z rodičů dopustil domácího násilí nejen vůči dítěti či druhému z rodičů, ale i vůči jiné osobě (např. prarodičům). Tento požadavek jde nad rámec původního návrhu a nad rámec judikatury ÚS, ze které vyplývá požadavek na zohledňování toho, zda se jeden z rodičů dopustil domácího násilí na dítěti či na druhém z rodičů. Moravskoslezský kraj dále požaduje, aby se povinnost přihlížet, zda se osoba dopustila domácího násilí, vztahovala i na rozhodování o svěření do péče jiné osoby (ať už příbuzného či zcela cizí osoby). Předkladatel se s těmito požadavky Moravskoslezského kraje neztotožňuje, neboť jdou nad rámec stávající judikatury a v praxi by mohly vést (s ohledem na rozsah definice domácího násilí) k nepřiměřeným situacím (soudy by musely zkoumat, zda se jeden z rodičů dopustil v minulosti domácího násilí vůči jakékoli osobě blízké či osobě žijící s ním ve společné domácnosti). 
Moravskoslezský kraj dále nad rámec původního návrhu požaduje, aby bylo nově v § 100 odst. 3 občanského soudního řádu stanoveno, že první setkání s mediátorem v rámci řízení v prvním stupni nelze nařídit po dobu vedení trestního řízení o násilném úmyslném trestném činu vůči druhému účastníkovi.  Dle předkládaného návrhu se zákaz povinné mediace dle § 100 odst. 3 občanského soudního řádu vztahuje jen na vybrané trestné činy (včetně trestných činů souvisejících s domácím násilím). S požadavkem Moravskoslezského kraje se předkladatel neztotožňuje. Navržené rozšíření zákazu nařízené mediace jde nad rámec cíle zákona a znamenalo by podstatný zásah do řízení v prvním stupni a neodůvodněné zúžení možnosti nařídit mediaci. 
V § 87f zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, požaduje Moravskoslezský kraj doplnění pravidla, že rodinnému příslušníkovi občana EU bude ukončen pobyt na území ČR, pokud se dopustí domácího násilí. Také tento požadavek jde nad rámec původního cíle návrhu a předkladatel se s ním neztotožňuje. Ukončení pobytu na území ČR představuje významný zásah do práv a s ohledem na rozsah definice domácího násilí by bylo možné tento zásah v řadě případů považovat za nepřiměřený. 
V § 6 písm. c) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí Moravskoslezský kraj požaduje explicitně stanovit, že se OSPOD zaměřuje i na děti, které mj. páchají domácí násilí vůči rodičům a jiným osobám. Tento požadavek považuje předkladatel za nadbytečný. Situace, kdy děti páchají domácí násilí na svých rodičích, je již nyní dostatečně upravena stávajícím znění § 6 písm. c) zákona o sociálně právní ochraně dětí, který stanoví, že činnost OSPOD se zaměřuje na děti, které mj. spáchaly trestný čin (či čin, který by jinak byl trestným činem), opakovaně nebo soustavně páchají přestupky podle zákona upravujícího přestupky nebo jinak ohrožují občanské soužití. 
Poslední rozpor s Moravskoslezským krajem se týká § 72a odst. 1 a 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Moravskoslezský kraj požaduje, aby byl správní orgán povinen osobu přímo postiženou spácháním přestupku o právu na ochranu před druhotnou viktimizací, vždy prokazatelně poučit. Předkladatel se s tímto požadavkem neztotožňuje mj. z důvodu potenciální administrativní zátěže takové povinnosti a také s ohledem na to, že povinnost správního orgánu prokazatelně poučit účastníky řízení je ve stávajícím zákoně o odpovědnosti za přestupky stanovena zcela výjimečně.
Ústecký kraj trvá na zavedení ochrany před sekundární viktimizací (a práva na doprovod důvěrníkem) v rámci přestupkového řízení pouze u přestupků vykazujících znaky domácího násilí. Předkladatel se s tímto požadavkem i na základě jednání s MV neztotožňuje a z důvodu zajištění rovného přístupu trvá na poskytnutí ochrany před sekundární viktimizací všem osobám přímo postiženým spácháním přestupku (byť v praxi budou ochranu před sekundární viktimizací využívat především osoby přímo postižené spácháním přestupku souvisejícím s domácím násilím).
Usnesením vlády ČR č. 970 ze dne 13. prosince 2023 bylo rozhodnuto o změně předkladatele (předkladatelem má být Ministerstvo spravedlnosti) a posunu termínu pro předložení vládě ČR do března 2024.


	


2


2