Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

Upozornění: Text přílohy byl získán strojově a nemusí přesně odpovídat originálu. Zejména u strojově nečitelných smluv, kde jsme použili OCR. originál dokumentu stáhnete odsud

VI.

Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace

SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA

1. Základní identifikační údaje

Název návrhu: návrh zákona, kterým se mění zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a další zákony v souvislosti s potíráním domácího násilí

Zpracovatel / zástupce předkladatele:
Úřad vlády ČR
Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě dělené účinnosti rozveďte
1.1.2025

Implementace práva EU: Ne

2. Cíl návrhu zákona

Předložený návrh si klade za cíl zlepšit systém ochrany před domácím násilím a pomoci jeho obětem. Konkrétně návrh zákona směřuje ke zlepšení ochrany obětí domácího násilí v rámci soukromého a přestupkového práva a ke zefektivnění a sjednocení systému pomoci obětem domácího násilí. Tohoto cíle má být dosaženo zlepšením stávajícího právního rámec pro řešení domácího násilí jakožto celospolečenského a patologického jevu. Primárně se tak činí zakotvením právní definice domácího násilí v občanském zákoníku; tato definice bude nicméně sloužit jako definice nejen pro soukromoprávní část právního řádu, ale i pro jeho část veřejnoprávní. Výslovná a jednoznačná definice toho, co se chápe pod pojmem domácí násilí, je nutným předpokladem pro sjednocení přístupu relevantních aktérů účastných na pomoci obětem a potírání domácího násilí. Součástí předkládaného návrhu jsou pak další návazné změny soukromoprávních a správněprávních (na úseku přestupkového práva) norem dotýkajících se problematiky domácího násilí.

3. Agregované dopady návrhu zákona

3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano

a) Domácí násilí je společenským fenoménem, který má vždy vliv na státní rozpočet (viz dále), a to jak přímo prostřednictvím nákladů vynaložených na zdravotní a sociální péči, tak nepřímo prostřednictvím snížené míry aktivity obětí na pracovním trhu. U navrhovaného zákona není předpokládáno významné zvýšení nákladů. Dílčí nárůst nákladů (viz níže) lze uhradit v rámci běžných nákladů na provoz daných orgánů (policie, státního zastupitelství).

V souvislosti s existujícími náklady výskytu domácího násilí ve společnosti uvádíme, že v roce 2012 činil odhad ekonomických dopadů domácího násilí téměř 14,5 miliardy Kč. Největší podíl na těchto nákladech představuje ztráta produktu v důsledku pracovní neschopnosti kvůli zranění způsobenému při incidentu domácího násilí ve výši více než 8 miliard Kč. Jedná se o náklady domácího násilí, které nese celá společnost. Jakkoli je daný údaj vztažen k roku 2012, je pro posouzení ekonomické náročnosti domácího násilí na státní rozpočet odrazovým můstkem při určení minimálních výdajů spojených s tímto jevem, neboť lze spíše očekávat, že od této doby výdaje a náklady spojené s tímto jevem vzrostly. Pokud daný údaj specifikujeme, pak 14 milionů činí výdaje na Policii ČR, 12 milionů na státní zastupitelství, 7 milionů na znalecké posudky, 10 milionů na soudy v případech trestního řízení, 41 milionů na soudy v případech civilního řízení, 2 miliony na přestupkové řízení, 4 814 milionů zdravotnictví – fyzické důsledky, 250 milionů zdravotnictví psychické důsledky, 487 milionů výdaje na sociální služby, 8 561 milionů ztráty v souvislosti ekonomickou (ne)aktivitou, 216 milionů náklady na výplatu nemocenských dávek a 52 milionů náklady na výplatu dávek v nezaměstnanosti.
b) Navrhované změny občanského zákoníku nepředstavují žádný finanční dopad do státního rozpočtu, neboť uvedené bude mít odraz toliko v soukromoprávním vztahu mezi manžely a rodiči.
c) Navrhované změny občanského soudního řádu nemají zvýšený dopad do státního rozpočtu, naopak nehrozí prodlužování soudních řízení jejich přerušením za účelem nařízení mediace, která v případech domácího násilí není vhodná ani doporučovaná. Může tak dojít k úsporám souvisejícím s upuštěním od přerušení řízení.
d) Navrhované změny zákona o pobytu cizinců nemají zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se opět jedná pouze o zpřesnění stávající legislativy odkazem na novou definici pojmu domácí násilí.
e) Navrhovaná změna zákona o policii stanovující povinnost zasílat kopii úředního záznamu o vykázání státnímu zastupitelství povede ke zvýšeným nákladům v souvislosti s administrativou. Tyto náklady budou uhrazeny v rámci běžných nákladů policie a státního zastupitelství.
f) Doporučované změny zákona o zvláštních řízeních soudních nebudou mít zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se jedná pouze o zpřesnění a doplnění stávajících institutů v souvislosti se zavedením nové definice pojmu domácí násilí.
g) Navrhovaná změna zákona o sociálně právní ochraně dětí nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se jedná pouze o zpřesnění stávající legislativy odkazem na novou definici pojmu domácí násilí. V otázce zavedení povinnosti obce s rozšířenou působností podat návrh na ustanovení zmocněnce v případě, že se nezletilý stal obětí trestného činu třetí osoby, pak bude mít pozitivní dopad, když nebude příslušný pracovník OSPOD zaměstnán hájením práv nezletilého z náročné role zmocněnce, ale bude s v daném případě soustředit pouze na úkoly související s jeho kompetencí.
h) Navrhovaná změna zákona o přestupcích a zákona o některých přestupcích, nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu v oblasti institutu důvěrníka a zajištění zabránění kontaktu oběti s pachatelem. Institut důvěrníka je institutem bezplatným, tudíž nepředstavuje zatížení státního rozpočtu, ale ani oběti. Stejně tak opatření zabránění kontaktu oběti s pachatelem nepředstavuje zvýšený náklad, když dané je možné realizovat toliko předvoláním pachatele a oběti na rozdílné termíny, tedy budou probíhat namísto dvou spojených výslechů dva oddělené výslechy.
Nelze vyloučit nárůst nákladů v souvislosti s požadavkem nepodmiňovat v určitých situacích zahájení přestupkového řízení souhlasem oběti. Protože je zde vysoká latence případů domácího násilí, nelze předem konkrétně vyčíslit dopad do státního rozpočtu, když zde neexistují statistické údaje o osobách, které nedaly souhlas k zahájení přestupkového řízení či jej následně vzaly zpět. Pokud se nejnižší předpoklad nákladů na přestupkové řízení v případech domácího násilí stanoví částkou 2 miliony korun ročně, pak nelze očekávat větší nárůst než o jednotky milionů korun ročně.
i) Navrhovaná změna zákona o obětech trestných činů nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu v otázce zabránění kontaktu pachatele s obětí, neboť soud zde využije stávajícího personálu justiční stráže tam, kde se kontakt mezi pachatelem a obětí stane nevyhnutelným, popř. lze realizovat příslušný úkon prostřednictvím videotechniky, která je aktuálně k dispozici povinně na každém soudě. V mnoha případech postačí již tak minimální změna, jako je předvolání oběti na jiný (pozdější) čas, než na kdy je předvolán obžalovaný.
Zvýšený dopad do státního rozpočtu lze očekávat v souvislosti se zavedením povinnosti policie ČR kontaktovat příslušný akreditovaný subjekt poskytující pomoc obětem trestných činů, neboť tím dojde k nárůstu klientů těchto subjektů a nutnosti přehodnocení výše dotačního programu pro poskytovatele pomoci obětem trestných činů. Jelikož v současné době nemáme přesné informace o počtu zvlášť zranitelných obětí, které se ročně obrátí na takové poskytovatele, nelze konkrétní částku aktuálně explicitně stanovit.

3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.3 Dopady na podnikatelské prostředí: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): Ano

Návrh zákona má dílčí dopady na obce s rozšířenou působností, které rozhodují v případech přestupků naplňujících znaky domácího násilí. Tyto správní orgány budou nyní povinny zajistit vyšší míru ochrany obětem v průběhu přestupkového řízení a zabraňovat sekundární viktimizaci zabraňováním kontaktu obětí s původcem násilí.

3.5 Sociální dopady: Ano

Výzkumy poukazují na faktory, které zvyšují riziko výskytu domácího násilí u určitých skupin osob. Mezi rizikové faktory patří vedle pohlaví též příslušnost k menšinové etnické skupině, k nižším socio-ekonomickým skupinám a s tím spojené aspekty jako zaměstnanost, možnost disponovat vlastními penězi nebo sociální kapitál.[footnoteRef:1] [1: Walby, S. & Allen, J. (2004). Domestic violence, sexual assault and stalking: findings from the British Crime Survey. London: Home Office, str. 73 an.]

Předkládaný materiál povede ke zvýšení efektivity systému pomoci obětem domácího násilí, jímž jsou ohroženy výše zmíněné skupiny. Materiál má tedy pozitivní sociální dopady.

3.6 Dopady na rodiny: Ano

Předkládaný materiál má pozitivní dopad na rodiny, jelikož přispívá k řešení domácího násilí jakožto jednoho ze zásadních společenských fenoménů ovlivňujících soukromý život osob.
Stávající nedostatečné právní i aplikační řešení fenoménu domácího násilí má negativní dopady na dospělé členy rodiny i děti v nich žijící. Odborníci se shodují, že samotná přítomnost dítěte při útoku na matku nebo otce se rovná týrání a má na děti nesmírně negativní vliv a dítě je ohroženo tzv. syndromem týraného, zneužívaného a zanedbávaného dítěte (syndrom CAN). Zvyšuje se riziko sebevražd, zneužívání návykových látek, psychosomatické problémy, dítě má problémy ve škole, těžko zvládá autority, má nedůvěru k nejbližším, může se vyskytnout agresivní chování vůči sourozencům či spolužákům. V neposlední řadě je nutné brát v potaz fenomén mezigeneračního přenosu násilí. Porucha socializace v dětství v důsledku patologického jednání ze strany rodinného příslušníka je rizikovým faktorem z hlediska incidence trestných činů. Dle reprezentativních analýz 60 až 80 % mužů, kteří páchají násilí na partnerce, násilí zažilo již v dětství. Řešením problému domácího násilí předkládaným materiálem v důsledku přispívá k přerušení mezigeneračního přenosu násilí a přispěje k vytvoření rodin bez násilí.

3.7 Dopady na spotřebitele: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.8 Dopady na životní prostředí: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.9 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: Ano

Materiál má pozitivní dopad na rovnost žen a mužů.
Návrh zákona upravuje fenomén domácího násilí, který se dotýká fyzických osob. Data z roku 2022 ukazují, že téměř 30 % žen a 12 % mužů má zkušenost s domácím násilím. Přestože domácí násilí negativně dopadá na muže i ženy, ženy se stávají oběťmi domácího násilí častěji. Domácí násilí představuje hrozbu pro princip rovnosti žen a mužů, jakožto základního principu demokratické společnosti.
Očekávaným dopadem předkládaného materiálu je zvýšení efektivity systému pomoci obětem domácího násilí a jako takový má tedy pozitivní dopad na rovnost žen a mužů.

3.10 Dopady na výkon státní statistické služby: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.11 Korupční rizika: Ne

Pokud ano, specifikujte.

3.12 Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: Ne

Pokud ano, specifikujte.

Důvod předložení a cíle

1.1. Název

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a další zákony v souvislosti s potíráním domácího násilí

1.2. Definice problému

Domácí násilí patří z hlediska výskytu k nejrozšířenějším formám násilí vůbec. Reprezentativní kvantitativní výzkumy dlouhodobě ukazují, že s domácím násilím má zkušenost 17-40 % populace.[footnoteRef:2] Data z roku 2022 ukazují, že téměř 30 % žen a 12 % mužů má zkušenost s domácím násilím.[footnoteRef:3] Ve většině případů se jednalo o násilí ze strany partnera, u 17 % se však jednalo o týrání ze strany jiných členů rodiny.[footnoteRef:4] Specifikem domácího násilí je jeho vysoká latence – na policii se obrátí jen každá pátá oběť. Pakliže se oběti někomu svěří, je to nejčastěji někdo z rodiny (47 % případů), ve 20 % se oběti obracejí na psychology nebo psychiatry.[footnoteRef:5] [2: DOHNAL, D., HOKR MIHOLOVÁ, P., ŠPRINCOVÁ, V., DOMESOVÁ, S. Analýza výskytu a latence domácího násilí v partnerských vztazích. Úřad vlády, 2017. Str. 44. Dostupné z: https://www.vlada.cz/assets/ppov/rovne-prilezitosti-zen-a-muzu/dokumenty/Analyza-vyskytu-a-latence-DN_final.pdf. ] [3: Pod Svícnem, IPSOS. Výzkum: Každý pátý člověk se stal obětí domácího násilí, 2022. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/aktuality/vyzkum-kazdy-paty-clovek-se-stal-obeti-domaciho-nasili. ] [4: Pod Svícnem, IPSOS. Výzkum: Každý pátý člověk se stal obětí domácího násilí, 2022. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/aktuality/vyzkum-kazdy-paty-clovek-se-stal-obeti-domaciho-nasili.] [5: Ibid.]

Jedním z důvodů nízké míry nahlašování případů domácího násilí a vyhledání odborné pomoci je vysoká míra bagatelizace a svalování viny na oběti. Z aktuálních výzkumů vyplývá, že 26 % osob v populaci se domnívá, že si oběť domácího násilí může za svou situaci sama.[footnoteRef:6] Zatímco muži s tímto tvrzením souhlasí z 37 %, ženy pouze z 15 %.[footnoteRef:7] Důvody, které jsou ve společnosti vnímané jako legitimní pro vznik domácího násilí, je nervozita partnera z důvodu finanční odpovědnosti za rodinu (31 % osob), nedostatečná péče o domácnost (29 %) a nenaplňování sexuálních potřeb muže ze strany ženy (54 % mužů a 41 % žen).[footnoteRef:8] Oběti se zároveň obávají nařčení, že obviňují původce násilí falešně. Skoro dvě třetiny mužů (62 %) a přes třetinu žen (37 %) totiž věří, že ženy se často svým partnerům mstí tím, že je obviní z domácího násilí, i když se nic takového nestalo. Stereotypní uvažování se však nevyhýbá ani osobám, které by měly obětem domácího násilí pomáhat profesionálně, například policistům nebo osobám poskytujícím sociální, psychologickou a právní pomoc. Rozdílná úroveň vzdělání v oblasti mechanismů fungování domácího násilí a odlišnosti v tom, co je jako násilí vnímáno a co nikoliv, fakticky vedou k nefunkčnosti systému pomoci obětem domácího násilí.[footnoteRef:9] Základem problému je absence právní definice domácího násilí, a z ní vyplývající nedostatečné obecné a právní vědomí o tom, jaké jednání již naplňuje znaky domácího násilí. Tuto mezeru si předložený návrh zákona klade za cíl zaplnit. [6: IKEA, Kantar. Česká společnost a domácí násilí. 2022, str. 2. Dostupné z: https://www.ikea.com/cz/cs/files/pdf/e8/09/e809c5cf/211104_ikea_da_vyzkum_prezentace_final.pdf. ] [7: IKEA, Kantar. Česká společnost a domácí násilí. 2022, str. 3. Dostupné z: https://www.ikea.com/cz/cs/files/pdf/e8/09/e809c5cf/211104_ikea_da_vyzkum_prezentace_final.pdf. ] [8: IKEA, Kantar. Česká společnost a domácí násilí. 2022, str. 4. Dostupné z: https://www.ikea.com/cz/cs/files/pdf/e8/09/e809c5cf/211104_ikea_da_vyzkum_prezentace_final.pdf. ] [9: MOORE, D., NYKLOVÁ, B.: Násilí na ženách v souvislosti s COVID 19, Výzkumná zpráva, Sociologický ústav Akademie věd ČR, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, únor 2021, s. 175.]

Navržené změny vycházejí z více než dekády zkušeností se stávající právní úpravou.[footnoteRef:10] Potřeba jednotné a explicitně zakotvené definice domácího násilí vychází z poznatků z výzkumů,[footnoteRef:11] judikatury[footnoteRef:12] i praxe osob pracujících v intervenčních centrech a specializovaných sociálních službách. Tyto zkušenosti poukazují na to, že systém pomoci obětem domácího násilí, který navenek působí jako robustní o třech pilířích (policie, justice, intervenční centra) ve skutečnosti funguje nekonzistentně až nahodile. Mezi subjekty, jejichž úkolem je pomáhat obětem domácího násilí (státní instituce a neziskový sektor) nepanuje shoda v náhledu na to, kdo takovou obětí domácího násilí je, ani co vlastně domácí násilí je. Neméně důležité (a problematické) je, že konzistentní výklad nepanuje ani mezi jednotlivými státními institucemi (kupř. jednotné chápání domácího násilí Policií ČR a OSPOD), a že nejednotnost v chápání a přístupu nastává i uvnitř jednotlivých státních institucí samotných, například mezi regiony nebo funkčně specializovanými orgány či jednotkami. Typově stejné situace jsou pak posuzovány různě, často individuálně v závislosti na osobních znalostech, vědomostech a přesvědčeních tyto konkrétní situace řešících pracovníků (a jejich časových a kapacitních možností).[footnoteRef:13] Za základní důvod tohoto nekonzistentního přístupu je z právního hlediska možné považovat absenci definice domácího násilí a neprovázanost právního rámce potírání domácího násilí a pomoci jeho obětem. [10: Viz detailně část C této důvodové zprávy.] [11: V této oblasti nejrecentnější a nejobsáhlejší vhled do problematiky nabízí studie socioložek Moore a Nyklové, zabývající se násilím na ženách konkrétně v souvislosti s epidemií koronaviru. Viz MOORE, D. a NYKLOVÁ, B. Násilí na ženách v souvislosti s COVID 19, Výzkumná zpráva. Sociologický ústav Akademie věd ČR, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, 2021. Str. 174.] [12: Viz detailně části C a D této důvodové zprávy.] [13: MOORE, D. a NYKLOVÁ, B. Násilí na ženách v souvislosti s COVID 19, Výzkumná zpráva. Sociologický ústav Akademie věd ČR, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, 2021. Str. 175.]

1.3. Popis existujícího právního stavu v dané oblasti

Domácí násilí coby sociálně patologický fenomén není v současné době právně definováno a pomoc jeho obětem a vůbec to, jakým způsobem na něj státní instituce reagují, je nekonzistentně roztříštěná napříč mnoha právními předpisy bez vzájemné provázanosti. Předkládaný návrh si klade za cíl tyto mezery zacelit a vytvořit koncepční legislativní podklad pro zavedení komplexního a účinného rámce pro řešení domácího násilí. Stávající právní úprava problematiky domácího násilí pochází primárně z let 2004-2007, počínaje zavedením skutkové podstaty týrání osoby žijící ve společně obývaném bytě nebo domě, která byla přijata novelou trestního zákona č. 91/2004 Sb., s účinností od 1. 6. 2004.[footnoteRef:14] [14: Viz § 215a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, resp. dnes § 199 zákona č. 40/2009 Sb., skutková podstata týrání osoby žijící ve společném obydlí.]

První zákon, který se pokusil obsáhnout problematiku domácího násilí komplexněji, byl zákon č. 135/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti ochrany před domácím násilím. Ten s účinností od 1. 1. 2007 souborně novelizoval:
· zákon o Policii ČR,[footnoteRef:15] který upravil institut vykázání násilné osoby; [15: Zákon č. 283/1991 Sb., o Policii ČR.]

· občanský soudní řád, v němž zakotvil speciální předběžné opatření spočívající v ochraně ohrožené osoby (co do místa a proti konkrétní osobě původce násilí);[footnoteRef:16] [16: Tehdejší nový § 76b občanského soudního řádu.]

· trestní zákon, který nově sankcionoval závažné nebo opakované jednání spočívající v porušení policejního vykázání nebo předběžného opatření soudu.[footnoteRef:17] [17: Tehdejší nové § 171 odst. 1 písm. e) tehdejšího trestního zákona.]

Vedle represivně-preventivních nástrojů, které zákon č. 135/2006 Sb. přinesl, bylo nutné přijmout doprovodná opatření sociální povahy spočívající ve zřízení intervenčních center.[footnoteRef:18] Ty zakotvil zákon o sociálních službách[footnoteRef:19] jako specializovaná pracoviště poskytujících komplexní pomoc osobám ohroženým domácím násilím a spolupracujících s Policií. [18: VOŇKOVÁ, J. a SPOUSTOVÁ, I. Domácí násilí z pohledu žen a dětí. (3. přepracované vydání). proFem, 2016. ISBN 978-80-90 4564-5-7, s. 157.] [19: Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.]

Zákon č. 135/2006 Sb. nicméně v žádném z předpisů, které novelizoval, nepřinesl definici domácího násilí. Jím představené významné změny v oblasti trestního a správního práva byly rovněž legislativně i prakticky odtržené od zbytku právní úpravy a pilířů občanskoprávní úpravy, tedy tehdejšího občanského zákoníku[footnoteRef:20] a zákona o rodině.[footnoteRef:21] Nový občanský zákoník,[footnoteRef:22] účinný od roku 2014, se snažil vyplnit mnohé mezery a propojil v oblasti ochrany před domácím násilím hmotněprávní předpisy s předpisy procesněprávními.[footnoteRef:23] Zakotvením možnosti omezení či vyloučení práva na bydlení přinesl občanský zákoník soukromoprávní ochranu před domácím násilím pro společně žijící osoby.[footnoteRef:24] [20: Tehdejší zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník.] [21: Tehdejší zákon č. 94/1963 Sb., o rodině.] [22: Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.] [23: Novelizace zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, a zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních.] [24: Viz § 751 až 753, 1482 a 3021 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. ]

V roce 2013 byl v rámci transpozice směrnice o obětech[footnoteRef:25] přijat zákon č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů, jímž došlo k rozšíření práv obětí a pomoci, které je jim poskytována (a rovněž odstranění nedostatků implementace rámcového rozhodnutí Rady 2001/220/SVV ze dne 15. března 2001 o postavení obětí v trestním řízení). [25: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu a kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2001/220/SVV.]

V současné době se ochrana obětí domácího násilí prolíná těmito občanskoprávními, trestněprávními a správněprávními předpisy:
1. zákonem č. 89/2013 Sb., občanský zákoník (dále také jen „o. z.“), který nově upravil rodinné a manželské právo a poskytl hmotněprávní ukotvení institutu vykázání ve zvláštním ustanovení proti domácímu násilí (§ 751 o. z.);
2. zákonem č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále také jen „o. s. ř.“), upravujícím po novele občanského zákoníku řízení sporná;
3. zákonem č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních (dále také jen „z. ř. s.“), jako normou pro nesporná a jiná řízení speciálního druhu;
4. zákonem č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství (dále také jen „ZRP“), jasně deklarujícím, že pro registrovaná partnerství se obdobně použijí ustanovení upravené v části první, třetí a čtvrté občanského zákoníku;
5. zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále také jen „tr. zákoník“), s ustanovením o postihu různých forem domácího násilí (zejm. § 199 tr. zákoníku – trestný čin týrání osoby žijící ve společném obydlí);
6. zákonem č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále také jen „tr. řád“), upravujícím, mimo jiné, formy předběžných opatření proti pachatelům dopouštějícím se domácího násilí[footnoteRef:26]; [26: Viz § 88b-88o tr. řádu.]

7. zákonem č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů (dále také jen „ZOTČ“), průlomovým zákonem do práv obětí trestných činů;
8. zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále také jen „ZSZ“), upravujícím působnost státního zastupitelství při prevenci kriminality a poskytování pomoci obětem trestné činnosti, rozšíření jeho práv v civilním řízení[footnoteRef:27] i trestním řízení; [27: Např. § 400 a násl. z. ř. s., § 5 odst. 1 ZSZ. ]

9. zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále také jen „zákon o přestupcích“), obsahujícím procesní ustanovení, jimiž lze postihovat formy počínajícího či méně závažného násilí na ženách;
10. zákonem č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích (dále také jen „zákon o některých přestupcích“); konkrétně § 7 upravující přestupky proti občanskému soužití;
11. zákonem č. 135/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti ochrany před domácím násilím; komplexní novela několika zákonů (viz výše);
12. zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále také jen „zákon o policii“), upravující vykázání jako faktický úkon policejního orgánu, jeho průběh, lhůty, práva a povinnosti zainteresovaných osob, roli a kompetence policie a Intervenčních center;
13. zákonem č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále také jen „zákon o sociálních službách“), stanoví působnost, práva a povinnosti Intervenčních center při poskytování pomoci obětem násilí, personální nároky na osoby pracující s oběťmi násilí atd.;
14. zákonem č. 356/1999 Sb., o sociálněprávní ochraně dětí (dále také jen „ZSPOD“), pokrývajícím ochranu dětí a rodin stižených domácím násilím.

Pojem domácí násilí se vyskytuje explicitně v deseti zákonech, a to v občanském zákoníku,[footnoteRef:28] občanském soudním řádu,[footnoteRef:29] exekučním řádu,[footnoteRef:30] zákoně o zvláštních řízeních soudních,[footnoteRef:31] zákoně o pobytu cizinců na území České republiky,[footnoteRef:32] zákoně o sociálních službách,[footnoteRef:33] zákoně o sociálně-právní ochraně dětí[footnoteRef:34], zákoně o některých přestupcích[footnoteRef:35], zákoně o dobrovolnické službě[footnoteRef:36] a zákoně o soudních poplatcích[footnoteRef:37]. V současné době však chybí jednotná legislativní definice a jednotná interpretace relevantními aktéry, včetně soudů. [28: Viz § 751 až § 753, § 762, § 1482 a § 3021 o. z.] [29: Viz § 46c, § 100 o. s. ř.] [30: Viz § 37 odst. 3 písm. b zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu.] [31: Viz § 2, §8, §12, §14, § 400 až 413 a § 492 až 496 z. ř. s.] [32: Viz § 46a, § 87f zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.] [33: Viz § 37 odst. 3 zákona o sociálních službách.] [34: Viz § 16, § 57 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí.] [35: Viz § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích.] [36: Viz § 2 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě.] [37: Viz § 11 odst. 2 písm. p) zákona č. 292/2013 Sb., o soudních poplatcích.]

Pojmové znaky domácího násilí vyžadované soudy se v jednotlivých případech liší, a to nejen napříč obory práva (srovnáme-li judikaturu trestně-právní a soukromoprávní), ale i ve výkladu stejných ustanovení. V trestněprávní oblasti judikatura[footnoteRef:38] nabízí výklad skutkové podstaty trestného činu týrání osoby žijící ve společném obydlí (slovy soudu „tzv. domácí násilí“). Správní soudy definují domácí násilí pro účely rozhodování o důvodech vykázání osoby ze společného obydlí ve smyslu zákona o policii. Soudy v civilním řízení pak definují domácí násilí pro účely interpretace ustanovení o vyloučení manžela ze společného obydlí.[footnoteRef:39] [38: Viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 3 Tdo 1583/2014.] [39: Viz § 751 až 753 o. z.]

Soudy nevykládají koncept domácího násilí jednotně. Interpretace se liší jako v počtu základních pojmových znaků, tak v celkovém vymezení nad rámec těchto znaků.[footnoteRef:40] Civilní soudy nejčastěji uvádějí čtyři pojmové znaky: [40: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. 5 As 84/2008.]

1) opakování násilí (musí být dlouhodobé a opakované);
2) eskalace (stupňuje se, je častější);
3) blízkost osob při jasných a neměnných rolích;
4) místo páchání stranou společenské komunity.[footnoteRef:41] [41: Usnesení Okresního soudu v Trutnově ze dne 24. 9. 2015, sp. zn. 19 Nc 1131/2015. ]

Soudy zpravidla určitým způsobem definují:
1) okruh obětí (osoba blízká nebo jiná osoba žijící s pachatelem ve společném obydlí[footnoteRef:42] nebo „osoby blízké, žijící spolu ve společné domácnosti“);[footnoteRef:43] [42: Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 3 Tdo 1583/2014.] [43: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. 5 As 84/2008.]

2) druh jednání, jako „zlé nakládání vyznačující se vyšším stupněm hrubosti a bezcitnosti, působením fyzických útrap, ale i o zlé nakládání v oblasti psychické“[footnoteRef:44] nebo kupř. „týrání a násilné jednání“;[footnoteRef:45] [44: Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 3 Tdo 1583/2014.] [45: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. 5 As 84/2008.]

3) délku trvání domácího násilí, byť „Trvalost pachatelova jednání je nutno posuzovat v závislosti na intenzitě zlého nakládání. Nevyžaduje se, aby šlo o jednání soustavné nebo delší dobu trvající“;[footnoteRef:46] [46: Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 3 Tdo 1583/2014.]

4) Nejvyšší správní soud uvádí požadavek opakování: „zjednodušeně řečeno, jeden pohlavek, políček nutně ještě neznamená, že se jedná o domácí násilí; pokud však již takových jednání bylo více i v minulosti, jejich četnost se zvyšuje, již nelze zcela úvahu o možnosti domácího násilí přejít“.[footnoteRef:47] [47: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. 5 As 84/2008.]

Podle Metodické příručky ředitele ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezidia ČR k realizaci závazného pokynu policejního prezidenta č. 166/2009 o provádění vykázání jsou typickými znaky domácího násilí:
a) přítomnost některé z forem násilí mezi osobami žijícími ve společném obydlí,
b) dlouhodobost (cyklus násilí se opakuje: růst napětí – násilný incident – zklidnění),
c) jasně rozpoznatelné role (lze rozlišit násilnou a ohroženou osobu, vzájemné postavení je nerovné a role se v průběhu incidentů nemění),
d) nárůst intenzity násilí (lze pozorovat, že incidenty jsou častější a krutější nebo hrozí, že se tak stane).[footnoteRef:48] [48: GŘIVNA, T., ŠÁMAL, P., VÁLKOVÁ, H. Oběti trestných činů. Komentář. 2. vydání. Wolters Kluwer, 2020. Str. 677 a 678.]

Ve stavu absence legislativní definice domácího násilí dochází k tříštění chápání a výkladu tohoto patologického jevu ze strany zainteresovaných subjektů (Policie, OSPOD, soudy, sociálně zdravotní odbory, lékařské a nelékařské pomáhající profese, učitelé, apod.). Důsledkem je pak nejednotný přístup k obětem násilí v blízkých vztazích (domácí násilí), vedoucí k neschopnosti poskytnout včasnou a adekvátní pomoc a realizovat tak ochrannou funkci státu ve vztahu k obětem.
Některé právní oblasti též absolutně postrádají speciální úpravu, která by obětem domácího násilí poskytovala efektivní právní ochranu a nabízela předvídatelnější řešení konkrétní kritických situací, a to i ve vztahu k dalším účastníkům právních vztahů (konkrétně např. zaměstnavatelům obětí domácího násilí). Stále absentuje speciální ochrana obětí domácího násilí v přestupkovém řízení.
Český právní řád tak obětem domácího násilí poskytuje pouze částečnou, nejednotnou, někdy téměř nahodilou a celkově jen málo efektivní podporu, což ze strany obětí může vést k nedůvěře obětí v právní systém. Odchod od násilného partnera je tak za daného stavu pro oběť krokem do neznáma, kde nemá zaručeno vůbec nic, pokud jde o hmotnou, sociální i právní pomoc. Nemá jistotu, zda na její situaci budou identicky nazírat pracovníci OSPOD, policie či Úřadu práce. Než aby této nejistotě vystavily sebe a své děti, oběti často nadále nedobrovolně setrvávají v násilném prostředí, což vede toliko k prohlubování újmy nejen oběti, ale např. i jejích nezletilých dětí. Na setrvalý patologický stav oběti se tak „nabalují“ další negativní jevy, jako např. závislosti (kdy k alkoholu a jiným látkám oběť sahá, aby jí umožnily situaci psychicky vydržet), či prostituce (z důvodu finanční tísně nebo z donucení partnerem). Rozvrácené rodinné prostředí pak dopadá na nezletilé, např. zvnitřněním násilného chování v rodině coby normy, nebo prakticky např. v podobě školní absence.

1.4. Identifikace dotčených subjektů

Předkládaný materiál má dopady na následující skupiny:

Oběti domácího násilí
· Předložený návrh si klade za cíl vytvoření koncepčního legislativního podkladu pro zavedení komplexního a účinného řešení domácího násilí jakožto celospolečenského a patologického jevu a tím přispět k ochraně obětí.
· Přijetím definice domácího násilí Česká republika naváže na moderní přístup k legislativnímu ukotvení tohoto jevu a obětem vyšle jasný vzkaz, že dané (po přijetí návrhu zákona legislativně vymezené) jednání nejenže „není v pořádku“ a nepožívá právní ochrany, ale jedná se o jednání vysloveně protiprávní a ze zákona postižitelné.

Původci domácího násilí
· Navrhuje se prodloužit stávající dobu, po kterou trvá vykázání, a to z 10 na 14 dnů. Institut vykázání byl zaveden zákonem č. 135/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti ochrany před domácím násilím, s účinností od 1. ledna 2007. Inspirací byla rakouská právní úprava stejného institutu, přijatá v roce 1997. Důvodová zpráva zákona č. 135/2006 se explicitně na rakouskou právní úpravu odvolává, včetně zdůvodnění délky doby vykázání. Od roku 1997 prošla rakouská úprava řadou evaluací a následných novelizací, a to v letech 1999, 2003, 2009 a 2013. V roce 2009 byla z důvodu účinnější ochrany osob ohrožených domácím násilím prodloužena délka trvání vykázání z 10 na 14 dnů. Potřebnost prodloužení délky doby vykázání potvrzuje v České republice zejména praxe intervenčních center. v některých případech totiž stávající doba 10 dnů nestačí k zajištění účelu vykázání, tedy poskytnutí ochrany oběti a umožnění, aby reagovala na dopady domácího násilí ve vztahu k prožitému traumatu, souvisejícím zdravotním obtížím a psychickým či ekonomickým problémům. Prodloužení délky doby vykázání tak rozšíří časový prostor, který je osobě ohrožené domácím násilím dán k tomu, aby na domácí násilí reagovala. Prodloužení délky doby vykázání nebude přinášet žádné další administrativní ani finanční náklady (z hlediska rozhodnutí o vykázání není prodloužení délky doby podstatné). Zásah do práv vykázané osoby je přiměřený právu oběti na osobní bezpečí a povinnosti státu jej zajistit, přičemž prodloužení o 4 dny se nepovažuje za nepřiměřené.

Laická i odborná veřejnost
· Návrh zakotvení legislativní definice domácího násilí povede ke zvýšení povědomí o fenoménu domácího násilí a jeho prevenci u laické i odborné veřejnosti. Předkládaná definice jasně vymezuje okruh osob, vůči nimž je možné dopustit se domácího násilí a jeho jednotlivé formy, včetně kontrolujícího jednání. Kontrolující jednání stojí v jádru domácího násilí a zkušenost s ním má skoro třetina osob.[footnoteRef:49] Přestože kontrolující jednání nemá vždy na první pohled viditelné dopady, výzkumy poukazují na vliv kontrolujícího jednání na výskyt deprese, post-traumatické stresové poruchy a zvýšeného rizika sebevražd. Výskyt kontrolujícího jednání má prostřednictvím specifických potřeb obětí v oblasti zdravotnictví, sociální péče a snížené ekonomické aktivity též negativní dopady na ekonomiku a sociální systém.[footnoteRef:50] Přesto ohledně něj panuje velmi nízké povědomí. [49: Nadace Vodafone. Průzkum: Lidé nevědí, že kontrolující chování je domácím násilím. 2022. Dostupné z: https://www.nadacevodafone.cz/novinky/pruzkum-lide-nevedi,-ze-kontrolujici-chovani-je-domacim-nasilim.html. ] [50: EIGE, Combating coercive control and psychological violence against women in the EU Member States. 2022, str. 41.]

Policie
· Návrh změny zákona o policii specifikuje povinnost odebrat zbraně, které drží vykázaná osoba. Vykazující policista nemá v tomto ohledu prostor pro uvážení a zbraně odebere vykazované osobě vždy. Navržená úprava reaguje na účel vykázání, tedy zajištění bezpečí osoby ohrožené domácím násilím. V současnosti není oprávnění Policie odebrat vykázané osobě zbraň stanoveno, což v obzvláště ve zvlášť rizikových případech domácího násilí může přispívat k riziku použití zbraně proti osobě ohrožené. Možnost eskalace domácího násilí až do bodu, kde původce domácího násilí obrátí legálně drženou zbraň vůči partnerovi, dětem (a případně sobě) ilustruje např. judikatura Evropského soudu pro lidská práva (srovnej např. rozsudek ve věci Kontrová proti Slovensku z roku 2007).

Státní zastupitelství
· Navrhuje se stanovit, že kopie úředního záznamu o vykázání se zasílá také příslušnému státnímu zastupitelství. Dle § 8 odst. 1 písm. c) a § 8 odst. 2 zákona č. 292/2013 Sb. je státní zastupitelství oprávněno podat návrh na zahájení řízení ve věci ochrany proti domácímu násilí (návrh na předběžné opatření dle § 751 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Za účelem naplnění tohoto oprávnění je však nezbytné, aby státní zastupitelství o vážných případech domácího násilí bylo včas (pokud možno ihned) informováno. V současnosti jsou státní zastupitelství v praxi o vykázání obvykle informována ze strany policie či intervenčních center, zejm. v rámci multidisciplinární spolupráce, nicméně tato praxe není jednotná a informační povinnost policie vůči státnímu zastupitelství není předepsána zákonem.
Soudy
· předkládaná změna občanského soudního řádu navrhuje rozšířit zákaz mediace na případy, kdy je jednání agresora předmětem přešetřování a postupu orgánů činných v trestním řízení nebo je řešeno jeho obvinění z přestupku. Po dobu takovýchto řízení se oběť nenachází v natolik silném postavení, aby byla rovnocenným partnerem původce násilí a bylo tak možno účastníky efektivně mediovat. Původce domácího násilí udržuje nad obětí i po skončení bezprostředních projevů násilí kontrolu a moc a jeho vztah s obětí je proto nutně nerovný. Původce a oběti proto nelze mediovat a odborníci dané nedoporučují. V praxi je však dané doporučení často ignorováno. Předkládaný návrh umožní soudům přistupovat k obětem domácího násilí s potřebnou citlivostí a zamezit sekundární viktimizaci nenavržením mediace v případech domácího násilí.
· Pro soudní praxi je relevantní též návrh změny občanského zákoníku reflektovat proběhnuvší či probíhající domácí násilí při vypořádání společného jmění manželů. Nejen domácí násilí, ale násilí vůbec s sebou přináší významné důsledky pro další život oběti, např. posttraumatický stresový syndrom, trvalé následky na fyzickém zdraví, zmrzačení, deprese atd. Pro oběť je obvykle podstatnější nový život mimo dosah původce násilí, aby našla sílu k tomu nárokovat náhradu své újmy prostřednictvím samostatného soudního řízení a žalobou o náhradu újmy. V praxi dochází k tomu, že se oběti těchto kompenzací vzdávají, aby nemusely opětovně jednat s původcem domácího násilí, z jehož dosahu se nedávno vymanily, a který navíc protahováním soudního řízení může na oběť vyvíjet další nátlak. Závažnost prožitého si však zaslouží pozornost a stát by měl vyjádřit tento svůj postoj tím, že se skutečnost, že se jeden z manželů dopouštěl na druhém násilí, stane důvodem pro narušení rovnosti podílů při vypořádání společného jmění. Tento princip by se pak stal jedním z taxativně stanovených pravidel při vypořádání společného jmění podle § 742 o. z.
· Dále se navrhuje se explicitně stanovit existenci domácího násilí jako kritéria, k němuž je přihlíženo při úpravě poměrů k nezletilému dítěti (§ 907 o. z.). Cílem je legislativní podchycení praxe, kterou v judikatuře již dovodil Ústavní soud. Jak upozorňují závěry rezoluce Rady Evropy z roku 2010 a shodné závěry učiněné Světovou zdravotnickou organizací, vystavení dítěte násilí vůči matce (případně dalším členům rodiny), ať již přímo či nepřímo, je klasifikováno jako forma psychického týrání dítěte s možnými vážnými následky. Z výzkumů v oblasti psychologie vyplývá, že dítě vystavené domácímu násilí se do budoucna může samo stát původcem násilí (jako přijetí vzorce chování, v němž násilí je standardem) či vyhledává vztahy s násilnými partnery (a dostává se do role oběti). Svěření dítěte do péče původce násilí je nepřípustné z hlediska ochrany života, zdraví a zajištění vývoje a fyzických, vzdělávacích, emocionálních, materiálních a jiných potřeb dítěte. Proto se navrhuje, aby soud k tomu, že v rodině probíhalo domácí násilí, automaticky přihlížel, tak aby v ideálním případě nemohlo dojít ke svěření dítěte do výlučné nebo střídavé péče původce násilí.

Orgán sociálně-právní ochrany dětí
· Navržené změny zákona o sociálně právní ochraně dětí pomohou efektivněji rozpoznat ohrožené dítě a promptně jej propojit s příslušnou odbornou organizací pomáhající obětem domácího násilí. Přesná definice pojmu domácí násilí bude značným přínosem pro práci zástupců a pracovníků OSPOD, které se s problematikou domácího násilí v praxi nejčastěji potýkají a měli by aktivně, ale citlivě pracovat s celým rodinným systémem. Z praxe vyplynulo, že jednotlivá pracoviště OSPOD i jednotliví pracovníci v rámci jednotlivých pracovišť si tento pojem vykládají různě a v důsledku tak dochází nejen k neodhalení existence domácího násilí v posuzovaném rodinném systému, ale mnohdy i k bagatelizaci problému a tím tak k prohlubování negativních důsledků domácího násilí na oběť a nezletilé dítě. Pracovník OSPOD tak pak nejedná v nejlepším zájmu dítěte, což je základní veličina, kterou je práce OSPOD prodchnuta.

Obecní úřady obcí s rozšířenou působností (a obecní úřady obcí s pověřeným úřadem a obecní úřady, které také projednávají přestupky)
· Změny v oblasti přestupkového řízení jsou odůvodněny nedostatečnou ochranou obětí domácího násilí v takovém řízení nad rámec obecné ochrany (ustanovení § 72a odst. 1 zákona o přestupcích). Absence této ochrany je zvlášť palčivá, jelikož většina případů domácího násilí nedosáhne intenzity nutné pro trestněprávní kvalifikaci konkrétního jednání a je řešena v rovině řízení přestupkového. Navrhovaná změna přestupkového zákona přibližuje úpravu práv obětí domácího násilí v přestupkovém řízení právům zvlášť zranitelných obětí ve smyslu zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů. Důvodem je srovnatelná zranitelnost obětí v přestupkovém řízení jako v řízení trestním. V některých případech jsou oběti v přestupkovém řízení ještě zranitelnější, neboť oběť se poté, co je věc z trestního řízení postoupena orgánu příslušenému k projednání věci jako přestupku, cítí systémem ještě více znejistělá a propadá negativismu a strachu, že její situace není systémem vnímána dostatečně vážně. Zejména se oběti obávají setkání s pachatelem tzv. tváří v tvář, ať již na chodbě příslušného úřadu či přímo při jednání před přestupkovou komisí. Výpověď oběti a vůbec celkový její projev je tak poznamenán ochromujícím strachem z (skutečné nebo jen možné) přítomnosti původce násilí i strachem z toho, že oběti nikdo nebude věřit, protože nevystupuje tak suverénně jako původce násilí. Toto vše často vede ke značně zkreslenému vjemu o výpovědi a věrohodnosti oběti a zkresluje její výpověď coby stěžejní podklad pro rozhodnutí o vině původce násilí.
· Navrhuje se především mezi práva osoby přímo postižené spácháním přestupku začlenit významné právo na doprovod důvěrníkem, jako tomu je v trestním řízení ve smyslu § 21 ZOTČ. Dále se navrhuje zakotvení práva na přijetí opatření na zabránění kontaktu s obviněným z přestupku, jak je obdobně zakotveno v § 17 odst. 1 ZOTČ. Zatřetí se navrhuje zrušit podmínku souhlasu oběti domácího násilí pro zahájení přestupkového řízení, resp. pro pokračování v něm souhlasem. Začtvrté se navrhuje úprava principů, na kterých je postaven výslech oběti domácího násilí v novém § 82 odstavci 5 upravujícím dokazování. Respekt k lidské důstojnosti musí najít svůj odraz i v řízení přestupkovém, neboť i toto musí být ovládáno základními lidskoprávními principy. Výslech oběti domácího násilí proto na sebe klade vyšší nároky právě s ohledem na specifickou zranitelnost těchto obětí. Provádění výslechu u obětí domácího násilí jako zvlášť zranitelné oběti musí být vedeno způsobem zamezujícím sekundární viktimizaci .

1.5. Popis cílového stavu

1.6. Zhodnocení rizika

Nepřijetí návrhu zákona povede k udržování nedostatečné míry ochrany obětí domácího násilí a neplnění závazků České republiky dbát základních práv svých občanů, v jejichž ochraně stát ve vztahu k obětem domácího násilí rovněž selhává. Jedná se zejména o právo na osobní nedotknutelnost, důstojnost a soukromí, jakož i právo na to nebýt podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení, ve smyslu článků 7 a 10 Listiny. Zásah do práva na ochranu osobnosti a důstojnosti oběti je samotnou podstatou domácího násilí, a to podle formy násilí zasahující do duševní nebo tělesné integrity, svobody, důstojnosti, zejména v pohlavní oblasti, vážnosti, cti nebo soukromí, nebo schopnosti uspokojovat své potřeby nebo potřeby členů společné domácnosti.

Z těchto konkrétních subjektivních práv zároveň vyplývají pro stát pozitivní závazky spočívající mj. v požadavku zvláštní ochrany zranitelných skupin, jako jsou ženy a děti, konkrétně před domácím násilím, neboť každý má zároveň právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, a to včetně obětí domácího násilí, do jejichž soukromého a rodinného života je domácím násilím zasahováno a kterým stát v současné době není schopen poskytnout efektivní a konzistentní pomoc a ochranu.
Ve stavu absence legislativní definice domácího násilí dochází k tříštění chápání a výkladu tohoto patologického jevu ze strany zainteresovaných subjektů (Policie, OSPOD, soudy, sociálně zdravotní odbory, lékařské a nelékařské pomáhající profese, učitelé, apod.). Důsledkem je pak nejednotný až zmatečný přístup k obětem násilí v blízkých vztazích (domácí násilí), vedoucí k neschopnosti poskytnout včasnou a adekvátní pomoc a realizovat tak ochrannou funkci státu ve vztahu k obětem.

Některé právní oblasti též absolutně postrádají speciální úpravu, která by obětem domácího násilí poskytovala efektivní právní ochranu a nabízela předvídatelnější řešení konkrétní kritických situací, a to i ve vztahu k dalším účastníkům právních vztahů (konkrétně např. zaměstnavatelům obětí domácího násilí). Stále absentuje speciální ochrana obětí domácího násilí v přestupkovém řízení.

Český právní řád tak obětem domácího násilí poskytuje pouze kusou, nejednotnou, někdy téměř nahodilou a celkově jen málo efektivní podporu, což ze strany obětí vede k nedůvěře obětí v právní systém. Odchod od násilného partnera je tak za daného stavu pro oběť krokem do neznáma, kde nemá zaručeno vůbec nic, pokud jde o hmotnou, sociální i právní pomoc. Nemá jistotu, zda na její situaci budou identicky nazírat pracovníci OSPOD, policie či Úřadu práce. Než aby této nejistotě vystavily sebe a své děti, oběti často nadále nedobrovolně setrvávají v násilném prostředí, což vede toliko k prohlubování újmy nejen oběti, ale např. i jejích nezletilých dětí. Na setrvalý patologický stav oběti se tak „nabalují“ další negativní jevy, jako např. závislosti (kdy k alkoholu a jiným látkám oběť sahá, aby jí umožnily situaci psychicky vydržet), či prostituce (z důvodu finanční tísně nebo z donucení partnerem). Rozvrácené rodinné prostředí pak dopadá na nezletilé, např. zvnitřněním násilného chování v rodině coby normy, nebo prakticky např. v podobě školní absence.

2. Návrh variant řešení

Vzhledem k časovým možnostem a charakteru problematiky proběhlo vyhodnocení a porovnání variant kvalitativně, přičemž předkladatel stavěl na své dlouhodobé expertíze v dané problematice a konzultacích s dotčenými subjekty.

2.1 Zakotvení definice domácího násilí (část první návrhu zákona)

Varianta 0
V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy systém pomoci obětem domácího násilí, který navenek působí jako robustní systém o třech pilířích (policie, justice, intervenční centra) ve skutečnosti funguje nekonzistentně až nahodile. Mezi subjekty, jejichž úkolem je pomáhat obětem domácího násilí (státní instituce a neziskový sektor) nepanuje shoda v náhledu na to, kdo je obětí domácího násilí, ani co vlastně domácí násilí je.

Varianta I
Varianta I zahrnuje přijetí definice domácího násilí bez doprovodných změn dalších zákonů. Výslovná a jednoznačná definice toho, co se chápe pod pojmem domácí násilí, se chápe jako nutný předpoklad pro sjednocení přístupu relevantních aktérů účastných na pomoci obětem a potírání domácího násilí.

Varianta II
Varianta II zahrnuje vedle přijetí definice domácího násilí další návazné změny soukromoprávních a správněprávních (na úseku přestupkového práva) norem dotýkajících se problematiky domácího násilí.

Za účelem účinného naplnění cíle navrhovaného zákona byla zvolena varianta II.

2.2 Zákaz povinné mediace (část druhá návrhu zákona)

Varianta 0
V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy právní úprava umožňuje nařídit setkání s mediátorem v rámci rozvodového řízení v případě, kdy se jeden z rozvádějících manželů dopustil na druhém domácího násilí.

Varianta I
Varianta I navrhuje rozšířit zákaz mediace na případy, kdy je jednání původce domácího násilí předmětem přešetřování a postupu orgánů činných v trestním řízení nebo je řešeno jeho obvinění z přestupku. Po dobu takovýchto řízení se oběť nenachází v natolik silném postavení, aby byla rovnocenným partnerem původce násilí a bylo tak možno účastníky efektivně mediovat. Původce domácího násilí často udržuje nad obětí i po skončení bezprostředních projevů násilí kontrolu a moc a jeho vztah s obětí je proto nutně nerovný. Původce a oběti proto nelze mediovat a odborníci dané nedoporučují. V praxi je však dané doporučení často ignorováno.
Za účelem účinného naplnění cíle navrhovaného zákona byla ve vztahu k zákazu povinné mediace zvolena varianta I.

2.3 Povinnost vykazujícího policisty zabavit zbraň (část pátá návrhu zákona)

Varianta 0
V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy není zakotvena povinnost Policie ČR v rámci institutu vykázání odebrat (střelnou) zbraň.

Varianta I
V úvahu přichází stanovit povinnost vykazujícího policisty odebrat vykázané osobě pouze střelnou zbraň (a nikoli jakoukoli zraň) drženou dle zákona o střelných zbraních.

Varianta II
Další zvažovanou variantou je uložit povinnost policisty vykazované osobě odebrat zbraně (nejen střelné) a přijmout další vhodná opatření za účelem ochrany osoby násilím ohrožené. Neodebrání držené (střelné) zbraně původci domácího násilí přes poukázání oběti na fakt, že původce střelnou zbraň vlastní a jejím použitím hrozí (a vedoucí ve výsledku k vraždě společných dětí nebo oběti samotné) opakovaně vyhodnotil Evropský soud pro lidská práva jako porušení čl. 2 Evropské úmluvy o lidských právech (právo na život, resp. odpovídající povinnosti státu zajistit svým obyvatelům život a bezpečí).

Za účelem účinného naplnění cíle navrhovaného zákona byla ve vztahu k povinnosti odebrat zbraň vykazované osobě zvolena varianta II.

2.4 Prodloužení délky trvání vykázání (část pátá návrhu zákona)

Varianta 0
V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy k vykázání dle zákona o Policii ČR dochází na dobu 10 dnů.

Varianta I
Potřebnost prodloužení délky doby vykázání potvrzuje v České republice zejména praxe intervenčních center. V některých případech totiž stávající doba 10 dnů nestačí k zajištění účelu vykázání, tedy poskytnutí ochrany oběti a umožnění, aby reagovala na dopady domácího násilí ve vztahu k prožitému traumatu, souvisejícím zdravotním obtížím a psychickým či ekonomickým problémům. Prodloužení délky doby vykázání tak rozšíří časový prostor, který je osobě ohrožené domácím násilím dán k tomu, aby na domácí násilí reagovala. Navržená varianta (prodloužení na 14 dní) je inspirována rakouskou právní úpravou, kde k prodloužení délky trvání vykázání z původních 10 dní na 14 dní došlo již v roce 2009.

Za účelem účinného naplnění cíle navrhovaného zákona byla ve vztahu k délce trvání vykázání zvolena varianta I.

2.5 Ochrana obětí v přestupkovém řízení (část osmá návrhu zákona)

Varianta 0
V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy v rámci řízení o přestupcích nemají oběti (resp. osoby přímo postižené spácháním přestupku) žádnou zvláštní procesní ochranu před sekundární viktimizací.

Varianta I
Tato varianta navrhuje zakotvit některá procesní oprávnění osob přímo postižených spácháním přestupku za účelem ochrany před sekundární viktimizací. Jedná se zejména o zakotvení práva na doprovod důvěrníkem a právo na zabránění kontaktu s osobou, která je označena za pachatele. Zároveň se navrhuje zakotvit povinnost správního orgánu při výslechu svědka (včetně osob přímo postižených spácháním přestupku) šetřit jeho osobnost, zejm. klást otázky týkající se intimní oblasti klást zvláště šetrně a jen v nezbytných případech.

Za účelem účinného naplnění cíle navrhovaného zákona byla ve vztahu úpravě přestupkového řízení zvolena varianta I.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1. Identifikace nákladů a přínosů
Zvolená varianta II zahrnující vedle přijetí definice domácího násilí další návazné změny soukromoprávních a správněprávních (na úseku přestupkového práva) norem dotýkajících se problematiky domácího násilí splní zamýšlený cíl, a to vytvoření koncepčního legislativního podkladu pro zavedení komplexního a účinného řešení domácího násilí jakožto celospolečenského a patologického jevu.

3.2. Náklady
a) Domácí násilí je společenským fenoménem, který má vždy vliv na státní rozpočet (viz dále), a to jak přímo prostřednictvím nákladů vynaložených na zdravotní a sociální péči, tak nepřímo prostřednictvím snížené míry aktivity obětí na pracovním trhu. U navrhovaného zákona není předpokládáno významné zvýšení nákladů. Dílčí nárůst nákladů (viz níže) lze uhradit v rámci běžných nákladů na provoz daných orgánů (policie, státního zastupitelství).
V souvislosti s existujícími náklady výskytu domácího násilí ve společnosti uvádíme, že v roce 2012 činil odhad ekonomických dopadů domácího násilí téměř 14,5 miliardy Kč. Největší podíl na těchto nákladech představuje ztráta produktu v důsledku pracovní neschopnosti kvůli zranění způsobenému při incidentu domácího násilí ve výši více než 8 miliard Kč. Jedná se o náklady domácího násilí, které nese celá společnost.[footnoteRef:51] Jakkoli je daný údaj vztažen k roku 2012, je pro posouzení ekonomické náročnosti domácího násilí na státní rozpočet odrazovým můstkem při určení minimálních výdajů spojených s tímto jevem, neboť lze spíše očekávat, že od této doby výdaje a náklady spojené s tímto jevem vzrostly. Pokud daný údaj specifikujeme, pak 14 milionů činí výdaje na Policii ČR, 12 milionů na státní zastupitelství, 7 milionů na znalecké posudky, 10 milionů na soudy v případech trestního řízení, 41 milionů na soudy v případech civilního řízení, 2 miliony na přestupkové řízení, 4 814 milionů zdravotnictví – fyzické důsledky, 250 milionů zdravotnictví psychické důsledky, 487 milionů výdaje na sociální služby, 8 561 milionů ztráty v souvislosti ekonomickou (ne)aktivitou, 216 milionů náklady na výplatu nemocenských dávek a 52 milionů náklady na výplatu dávek v nezaměstnanosti. [51: K tomu srov. VŠETIČKOVÁ, S. a kol.. Analýza ekonomických dopadů domácího násilí [online]. In: . 2017, s. 75 [cit. 2022-07-29]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/assets/ppov/rovne-prilezitosti-zen-a-muzu/dokumenty/Analyza-ekonomickych-dopadu-DN.pdf]

b) Navrhované změny občanského zákoníku nepředstavují žádný finanční dopad do státního rozpočtu, neboť uvedené bude mít odraz toliko v soukromoprávním vztahu mezi manžely a rodiči.
c) Navrhované změny občanského soudního řádu nemají zvýšený dopad do státního rozpočtu, naopak nehrozí prodlužování soudních řízení jejich přerušením za účelem nařízení mediace, která v případech domácího násilí není vhodná ani doporučovaná. Může tak dojít k úsporám souvisejícím s upuštěním od přerušení řízení.
d) Navrhované změny zákona o pobytu cizinců nemají zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se opět jedná pouze o zpřesnění stávající legislativy odkazem na novou definici pojmu domácí násilí.
e) Navrhovaná změna zákona o policii stanovující povinnost zasílat kopii úředního záznamu o vykázání státnímu zastupitelství povede ke zvýšeným nákladům v souvislosti s administrativou. Tyto náklady budou uhrazeny v rámci běžných nákladů policie a státního zastupitelství.
f) Doporučované změny zákona o zvláštních řízeních soudních nebudou mít zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se jedná pouze o zpřesnění a doplnění stávajících institutů v souvislosti se zavedením nové definice pojmu domácí násilí.
g) Navrhovaná změna zákona o sociálně právní ochraně dětí nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu, neboť se jedná pouze o zpřesnění stávající legislativy odkazem na novou definici pojmu domácí násilí. V otázce zavedení povinnosti obce s rozšířenou působností podat návrh na ustanovení zmocněnce v případě, že se nezletilý stal obětí trestného činu třetí osoby, pak bude mít pozitivní dopad, když nebude příslušný pracovník OSPOD zaměstnán hájením práv nezletilého z náročné role zmocněnce, ale bude s v daném případě soustředit pouze na úkoly související s jeho kompetencí.
h) Navrhovaná změna zákona o přestupcích a zákona o některých přestupcích, nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu v oblasti institutu důvěrníka a zajištění zabránění kontaktu oběti s pachatelem. Institut důvěrníka je institutem bezplatným, tudíž nepředstavuje zatížení státního rozpočtu, ale ani oběti. Stejně tak opatření zabránění kontaktu oběti s pachatelem nepředstavuje zvýšený náklad, když dané je možné realizovat toliko předvoláním pachatele a oběti na rozdílné termíny, tedy budou probíhat namísto dvou spojených výslechů dva oddělené výslechy.
i) Navrhovaná změna zákona o obětech trestných činů nebude mít zvýšený dopad do státního rozpočtu v otázce zabránění kontaktu pachatele s obětí, neboť soud zde využije stávajícího personálu justiční stráže tam, kde se kontakt mezi pachatelem a obětí stane nevyhnutelným, popř. lze realizovat příslušný úkon prostřednictvím videotechniky, která je aktuálně k dispozici povinně na každém soudě. V mnoha případech postačí již tak minimální změna, jako je předvolání oběti na jiný (pozdější) čas, než na kdy je předvolán obžalovaný.
Zvýšený dopad do státního rozpočtu lze očekávat v souvislosti se zavedením povinnosti policie ČR kontaktovat příslušný akreditovaný subjekt poskytující pomoc obětem trestných činů, neboť tím dojde k nárůstu klientů těchto subjektů a nutnosti přehodnocení výše dotačního programu pro poskytovatele pomoci obětem trestných činů. Jelikož v současné době nemáme přesné informace o počtu zvlášť zranitelných obětí, které se ročně obrátí na takové poskytovatele, nelze konkrétní částku aktuálně explicitně stanovit.

3.3. Přínosy
Přínosem zvolené varianty je zaprvé sjednocení přístupu a vytvoření legislativního základu pro konzistentní interpretaci domácího násilí. Zadruhé návrh zaplňuje mezery stávajícího systému potírání domácího násilí, který po dlouhou dobu nebyl revidován.

4. Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Viz výše.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování
Implementace předkládaného návrhu nevyžaduje zásadní změny organizačních struktur, je řešitelná v rámci stávajícího uspořádání správních úřadů. Dílčí předpokládané náklady budou uhrazeny v rámci běžných nákladů daných orgánů.

Z hlediska implementace budou nad rámec soudů (které budou aplikovat novou právní úpravu týkající změn v občanském právu) klíčovou roli hrát především Policie ČR (ve vztahu ke změnám v institutu vykázání), správní orgány (ve vztahu k přestupkovému řízení) a OSPOD ve vztahu k promítnutí definice domácího násilí do své aplikační praxe. Ve vztahu ke správním orgánům a Policii ČR se předpokládá metodické vedení ze strany Ministerstva vnitra, ve vztahu k OSPOD se předpokládá promítnutí legislativních změn do příslušných metodických pokynů MPSV a návazných školení.

6. Přezkum účinnosti regulace
Informační zpětná vazba o účinnosti regulace bude realizována především prostřednictvím
· poznatků, podkladů a informací Úřadu vlády, Ministerstva spravedlnosti, Ministerstva vnitra a Ministerstva práce a sociálních věcí, jejichž činnost se dotýká problematika domácího násilí,
· informací od intervenčních center,
· akademických výzkumů.

Účinnost právního systému a opatření přijímaných vládou ČR v oblasti potírání domácího násilí a pomoci jeho obětem je každoročně vyhodnocována prostřednictvím zpráv o plnění akčních plánu prevence domácího a genderově podmíněného násilí. Na vyhodnocení prostřednictvím těchto zpráv se podílí Výbor pro prevenci domácího násilí a násilí na ženách při Radě vlády pro rovnost žen a mužů. Předpokládá se, že vyhodnocení účinnosti regulace bude součástí těchto zpráv.

Při vyhodnocování účinnosti se bude zohledňovat především míra latence domácího násilí a důvěra obětí v systém pomoci obětem. Předpokládá se, že míra latence bude v důsledku zlepšení systému pomoci obětem, posílení jejich práv a zavedení jednotné definice domácího násilí postupně klesat. Stejně tak se předpokládá, že návrh zákona povede k nárůstu důvěry obětí domácího násilí v systém pomoci. Prevalenční a pravidelné viktimizační studie domácího násilí ČR v současnosti nerealizuje, podrobné data v tomto ohledu aktuálně k dispozici nejsou. Při vyhodnocování účinnosti budou zohledněny výsledky připravované prevalenční studie Agentury EU pro základní práva (FRA).

7. Konzultace zdroje a dat
Navržené změny vycházejí z více než dekády zkušeností se stávající právní úpravou.[footnoteRef:52] Potřeba jednotné a explicitně zakotvené definice domácího násilí vychází z poznatků z výzkumů,[footnoteRef:53] judikatury[footnoteRef:54] i praxe osob pracujících v Intervenčních centrech. [52: Viz detailně část C této důvodové zprávy.] [53: V této oblasti nejrecentnější a nejobsáhlejší vhled do problematiky nabízí studie socioložek Moore a Nyklové, zabývající se násilím na ženách konkrétně v souvislosti s epidemií koronaviru. Viz MOORE, D. a NYKLOVÁ, B. Násilí na ženách v souvislosti s COVID 19, Výzkumná zpráva. Sociologický ústav Akademie věd ČR, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, 2021. Str. 174.] [54: Viz detailně části C a D této důvodové zprávy.]

Materiál byl připravován ve spolupráci s Koalicí specializovaných center pro ženy zažívající násilí (Koalice NeNa).

Do konzultace byl zapojen Výbor pro prevenci domácího násilí a násilí na ženách při Radě vlády pro rovnost žen a mužů, který sdružuje relevantní aktéry v této oblasti (zejm. ministerstva, intervenční centra, poskytovatele sociálních služeb a nestátní neziskové organizace).

8. Kontakt na zpracovatele RIA
Radan Šafařík, ředitel / Odbor rovnosti žen a mužů, 777 467 570, e-mail: safarik.radan@vlada.cz