Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                oka?
Pi. m Pb

Přiloha k č. j. 5157/08

 

ÚSTAVNÍ SOUD ČZ
Joštova 8, 660 83 Brno
Došlo O Ž

Ústavnímu soudu ČR dne: 30-04- 2008
v Brně

 

krát Přílohy:
Čj.: viz číselný kód Vyřizuje

 

 

Věc: Návrh na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské
unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

Přílohy:

senátní tisk č. 181

stenozáznam z jednání ze dne 24. dubna 2008

usnesení Senátu č. 379 ze 13. schůze dne 24. dubna 2008

informace o výsledku hlasování č. 24. hlasování 13. schůze Senátu ze dne 24. dubna 2008
informace o výsledku hlasování č. 25. hlasování 13. schůze Senátu ze dne 24. dubna 2008

čtvermo

V Praze dne. dubna 2008

Senát podává na základě $ 117b odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu
Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., a podle 8 7la odst. 1 písm. a) zákona
č. 182/1993 Sb, o Ústavním. soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., návrh, aby Ústavní
soud podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.,
rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu
o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem.

L

Vláda dne 25. ledna 2008 předložila Senátu Lisabonskou smlouvu pozměňující
Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen
„Smlouva“) se žádostí o souhlas k její ratifikaci. Senát se v návaznosti na své usnesení
z 20. září 2007, kterým se vyjádřil k pozicím České republiky před jednáním summitu hlav
států a vlád v Lisabonu, s přihlédnutím k zprávě Výboru pro evropskou integraci Senátu PČR
k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu 2 30. září 2003 a zprávě Výboru pro
záležitosti Evropské unie Senátu PČR k návrhu Smlouvy zakládající Ustavu pro Evropu
z 3. listopadu 2004, a se zřetelem na stanoviska Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a
parlamentní procedury z 9. října 2003, z 3. listopadu 2004 a z 27. března 2008 domnívá, že
některá ustanovení Smlouvy se bezprostředně vztahují k normám ústavního pořádku ČR.

Vzhledem k zásadním změnám, které Smlouva přináší a které se dotýkají
substantivních prvků státnosti, se jeví nezbytným přezkoumat, zda je Smlouva v souladu
s ústavní charakteristikou České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického
právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) a zda nedochází ke změně podstatných náležitostí
demokratického právního státu, která je dle čí, 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná. Senát považuje
za nezbytné, aby Ústavní soud posoudil i soulad mezi dílčími, konkrétními ustanoveními
Smlouvy a normami ústavního pořádku, a to především v následujících případech:

I. V souladu s přesvědčením, že legislativní kompetenční kompetence náleží členským
státům Evropské unie, které výkon některých pravomocí delegují na mezinárodní
instituce, považuje Senát za klíčové ustanovení čl. 10a odst. 1 Ústavy, podle něhož j je
možné přenést některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci
nebo instituci. Nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva
o založení ES) zakládá klasifikaci pravomocí, charakteristickou spíše pro federální
státy, přičemž mj. zavádí kategori výlučných pravomocí Unie, do níž spadají
komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování
Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty „pouze
tehdy, jsou-li ktomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie“ Navazující koncept
sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných
pravomocí výlučných, spolu s ne zcela jasnými hranicemi tvorby norem sekundárního
práva Unie otevírá prostor široké, předem obtižně identifikovatelné sféry unijní
normotvorby, kde se implicitně, vsouladu s prohlášením č. 17 připojeným
ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomoci
tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy ČR jako
předem ne zcela určitelný (srov. též v obecné podobě úvod čl. 2c odst. 2 návrhu
Smlouvy o fungování Evropské unie - „Sdílená pravomoc Unie a členských států se
uplatňuje v těchto hlavních oblastech: “).

 

2. Senát se zároveň domnívá, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla
být povaha navrženého ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské
unie, podle něhož přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k „dosažení
některého z cílů stanovených Smlouvami“ za situace, kdy je v rámci unijních politik

nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdil
od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje
na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje blanketní normu. Umožňuje tak
přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj mimo rozsah přenesení
pravomocí podle čl. 10a Ústavy ČR. Takováto opatření mohou být následně přijímána
rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech bez dostatečných
procesních záruk ochrany občanských práv a svobod při zachování výkladového
monopolu Evropského soudního dvora. Specifická kompetenční jurisdikce
Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu
může vyvolávat za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států
otazníky nad dodržením principu právní jistoty. Zvláštní pozornosti si zaslouží též
absence časového omezení platnosti takto přijatého opatření a jeho exekutivní povaha,
která může vzbudit pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů
při zvažování přijetí takovéhoto opatření.

3. Pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy ČR, však nemá pouze materiální
rozměr překrývající se svymezením oblasti působnosti, ale také rozměr
institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této souvislosti je zapotřebí
přezkoumat soulad navrženého čl. 48 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným
ustanovením Ústavy ČR. Čl. 48 odst 6 a 7 totiž zavádějí možnost tzv.
zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva
prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně ratifikovaných
zakládacích smluv EU.

Jednoznačně je v této souvislosti formulována obecná přechodová klauzule
(passerelle), která 1 přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v prohlášení č. 18
připojeném k Smlouvě zůstává nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této
klauzule za účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou
většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního postupu řádným legislativním
postupem dle či. 48 odst. 7 patrně představuje změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy,
aniž by tato změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy čí aktivním souhlasem
Parlamentu ČR. Ztrátu práva veta přitom lze chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní
organizaci, která zároveň fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu
udělovaného vládě k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl
být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.

V případě ustanovení navrženého čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU, kdy
sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace,
prostor pro vyjádření nesouhlasu Pariamentu zcela chybí, jakkoli je v jiném případě —
u navrženého znění obecné přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unu) a
dílčí přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských věcech (čl. 65 odst. 3
Smlouvy o fungování EU) - tato možnost garantována.

Omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně ostatně poměrně
široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování kvalifikovanou
většinou, nezřídka souvisejícího s celkovou komumitarizací dosavadního třetího pilíře

evropského práva, kde souběžně sumplicitním oslabením vnitrostátního parlamentního
mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem ČR přebírá odpovědnost
za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Je vzhledem k charakteru Evropské
unie jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) tento rozměr parlamentní demokracie
postačující? Nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR (, Zákonodárná
moc v České republice náleží Parlamentu “)?

4. Vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy
stanovené Smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se
o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 1881 Smlouvy o fungování
Evropské unie. Zde se totiž tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU
rozšiřují (,..stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné
k dosažení cílů stanovených Smlouvami vrámci politik Unie, nebo je stanoveno
právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit
jejich oblast působnosti. ““). Smlouvy jsou závazné pro EU 1 její členské státy, přičemž
jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak
nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces
vůbec neprobíhá, odpadá tím mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto
smluv s ústavním pořádkem ČR. Otázkou zůstává, zda se jedná o postup slučitelný
s dikcí s či. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, a je-li zde prostor pro aplikaci
těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy ČR.

5. Posilení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň
rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie.
Fungování Evropské unie tak získává ve sféře dosavadního druhého 1 třetího pilíře,
v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovémto
rámci zásadně odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře © zásadu
jednomyslného rozhodování může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím
s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská ume dle
navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmiuvě o ochraně
lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odst. 1, že „Unie
uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze
dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež
má stejnou právní sílu jako Smlouvy“

Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále Listina) může
vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statutu stejně jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen
přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání.
Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy
soudem řešícím „ústavní stížnosti“, který by ustanovení Listiny v konkrétních případech
porušení občanských práv vykládal, není úloha Listiny zřejmá. Představuje ochranu práv
občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci
unijních orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje? Je tak posilována či naopak
oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv
vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy? Jaké procesní důsledky
(prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci

Evropského soudu pro lidská práva? Může být v důsledku této skutečnosti posilován či
nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních
práv a svobod?

6. V neposlední řadě je vymezení statutu Listiny a možností jejiho výkladu potřebné
rovněž kuchopení nově formulovaného čl. la Smlouvy o EU, kterým dochází
k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů
evropského společenského modelu (,,...ve společnosti vyznačující se pluralismem,
nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovnosti žen a
mužů“), Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne tím spíše, že závažné porušení
zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský
stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským
parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by totiž mohl
vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Je formulace
tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou České republiky obsaženou
věl. 1 odst. I a také s čl. 2 odst. 1 (princip suverenity lidu) Ústavy ČR?

I.

S ohledem k výše uvedenému Senát navrhuje, aby Ústavní soud ve smyslu čl. 87
odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., a $ 7le
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl

o souladu Smlouvy s ústavním pořádkem.

MUDr. Přemysl Sobotka
předseda Senátu
Parlamentu České republiky