Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                II

II.

Předkládací zpráva


Návrh novely zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců  (zrovnoprávnění náhrad poskytovaných na odbornou literaturu a reprezentaci s náhradami poskytovanými soudcům) usiluje o odstranění určité dlouhodobě pociťované nerovnosti ve vztahu k náhradám některých výdajů poskytovaným soudcům a státním zástupcům, a to zejména pokud jde o náhrady výdajů spojené se vzděláváním, neboť v této oblasti jsou nároky kladené na odbornost soudců a státních zástupců srovnatelné. Navrhované změny jsou odůvodněny potřebou vyrovnat alespoň částečně poskytování náhrad výdajů, které nejsou navázány výlučně na postavení soudců jako reprezentantů nezávislé soudní moci, ale jsou spojeny s potřebou vzdělávání.
Požadavek na zvyšování odbornosti státních zástupců spojený s požadavkem na jejich celoživotní průběžné vzdělávání spolu s rozšiřující se působností státního zastupitelství a probíhajícími změnami v právním řádu dotýkajícími se zásadním způsobem výkonu působnosti státního zastupitelství tak stále naléhavěji vyvolávají potřebu, aby stejně jako soudcům byla také státním zástupcům přiznána náhrada sloužící zejména k nákupu odborné literatury. Tato náhrada není navázána na odlišné nezávislé postavení soudce jako reprezentanta samostatné moci soudní, ale je spojena s potřebou celoživotního vzdělávání v oblasti justice, která nastává ve stejné míře jak u soudců, tak i u státních zástupců.



Předkládaný návrh novely byl projednán v řádném připomínkovém řízení, které proběhlo v období od 31. října 2006 do 24. listopadu 2006. Vůči návrhu vznesla zásadní připomínky pouze  tři resortní ministerstva. Naprostá většina připomínek byla v průběhu připomínkového řízení vypořádána tím, že bylo připomínkám vyhověno, některé byly vysvětleny. Doporučujícím připomínkám  bylo podle možností buď vyhověno, nebo nalezeno kompromisní řešení, anebo bylo řádně zdůvodněno, proč nebylo možno připomínku akceptovat.

     Po tomto připomínkovém řízení zůstaly nevypořádány zásadní připomínky se dvěma připomínkovými místy, návrh je proto předkládán s následujícími rozpory:
Ministerstvo financí nesouhlasí s návrhem jako celkem a uplatnilo následující připomínky:
1) I v případě, že by Ministerstvo spravedlnosti bylo schopno pokrýt rozpočtové dopady navrhované úpravy, s předloženou úpravou zásadně nesouhlasíme. Při posuzování finančních dopadů vycházíme ze skutečnosti, že poskytování paušálních náhrad má dynamický charakter. Jedná se o mandatorní výdaje, které by byly každoročně valorizovány podle růstu platové základny státních zástupců ve vazbě na růst platů nepodnikatelské sféry. Ani z obecného hlediska nesouhlasí Ministerstvo financí s principem oceňování práce formou náhrad výdajů.  Schválením tohoto návrhu zákona by se jednalo o skrytou formu zvyšování příjmové úrovně státních zástupců, resp. její dorovnávání vůči soudcům. Právní postavení státních zástupců však má dle našeho názoru charakter standardního pracovněprávního vztahu a je namístě srovnat jejich postavení spíše se státními úředníky.

Argument předkladatele vůči připomínce č. 1:
· Navrhovanou úpravu nelze považovat za skryté platové vyrovnání, neboť jde o náhrady, které jsou účelově určené a mají odlišný charakter - pokrývají určité náklady státního zástupce vzniklé v souvislosti s výkonem jeho funkce. Uvedené náhrady jsou konstruovány stejným způsobem jako u soudců při zachování jejich rozdílné výše v návaznosti na odlišnou výši platové základny soudců a státních zástupců, a to s ohledem na výše uváděné důvody (státního zástupce nelze ztotožňovat jen podle typu pracovněprávního vztahu s běžným úředníkem, neboť vzhledem k rozsahu agendy, požadavku na odbornost a osobní předpoklady pro výkon této funkce, jakož i k specifické úpravě obsažené v zákoně č. 283/1993 Sb. a zákoně č. 201/1997 Sb., je zřejmé, že v řadě prvků má státní zástupce blíže k soudci než k úředníkovi). Vzhledem k tomu, že soudci mají při zachování vyššího platu nárok na stejné typy náhrad výdajů v absolutně vyšší částce, nemůže se jednat a ani se nejedná o platové vyrovnání. 

Ministerstvo práce a sociálních věcí s návrhem jako celkem také zásadně nesouhlasí a uplatnilo následující připomínky:

1) Výlučnost v postavení soudců jako představitelů moci soudní je dána Ústavou. Úprava náležitostí spojených s nezávislým výkonem jejich funkce společně s představiteli moci zákonodárné a výkonné je výrazem rovnosti těchto mocí.
2) Státní zástupci vykonávají svoji funkci v pracovním poměru k České republice, který se, s odchylkami stanovenými zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, řídí zákoníkem práce, tedy jako závislou práci. Proto nelze ztotožňovat jejich postavení s postavením soudců, a to ani v oblasti náležitostí spojených s výkonem funkce (platu, paušálních náhrad a náhrad cestovních výdajů atd.). 
Argumenty předkladatele vůči připomínkám č. 1 a 2:

· Při výkladu pojmu „nezávislost soudní moci“ je zapotřebí vždy zvažovat,  k čemu se tento pojem váže. Nezávislost soudní moci je v Ústavě České republiky zakotvena ve dvou rovinách-jednak v článku 81, který se týká nezávislosti soudů ve smyslu jejich organizační autonomie a nezávislosti na ostatních mocenských orgánech, jednak ve smyslu nezávislosti soudců při výkonu své funkce. Uvedená soudcovská nezávislost se váže k tomu, že soudce při své rozhodovací činnosti není nikomu podřízen a je vázán pouze zákonem. Pojistky této nezávislosti jsou pak dány zejména tím, že je jmenován do funkce bez časového omezení a způsoby ukončení funkce jsou uvedeny taxativně v zákoně, přičemž odvolán z funkce může být jen v kárném řízení. K tomu druhotně přistupují další pojistky, které však slouží zejména k tomu, aby soudce rozhodoval nestranně a nezaujatě – finanční zabezpečení, úprava neslučitelnosti výkonu funkce soudce s jinými veřejnými funkcemi, institut podjatosti apod. Není žádný důvod vykládat tuto nezávislost šířeji a vztahovat ji bez dalšího i na oblasti spojené se vzděláváním a poskytováním cestovních náhrad při výkonu funkce soudce, kdy se jedná o činnosti odlišného charakteru od vlastní rozhodovací činnosti soudce. 

· Pokud jde o paušální náhradu určenou zejména na odbornou literaturu, je nutno uvést, že státní zástupci mají uloženou stejnou povinnost se vzdělávat jako soudci, přičemž tato povinnost zajišťuje jejich řádnou odbornou způsobilost, která je vyžadována vzhledem k povaze jejich činnosti na obdobné úrovni jako u soudců, nikoli jako u jiných úředníků, neboť jejich postavení veřejného žalobce nelze ztotožňovat s postavením řadového úředníka. Nelze odhlédnout od skutečnosti, že po státním zástupci je požadována obdobná míra znalostí jako po soudci, neboť připravuje obžalobu a následně přezkoumává rozhodnutí soudce za účelem zvážení, zda podá opravný prostředek. Zákony upravující postavení a zabezpečení státního zástupce mu tak v mnoha směrech přiznávají postavení odlišné od ostatních zaměstnanců v pracovním poměru, a to právě s ohledem na specifičnost jeho postavení veřejného žalobce.

· Funkce státního zástupce vzniká jmenováním, úprava jeho přidělení nebo přeložení ke státnímu zastupitelství je obdobná jako u soudců a je vyžadován jeho předchozí souhlas, důvody zániku funkce státního zástupce jsou upraveny taxativně zákonem, přičemž odvolán z funkce může být stejně jako soudce pouze v kárném řízení. Stejně tak platové poměry státního zástupce nelze srovnávat s platovými poměry řadových zaměstnanců v pracovním poměru. V daném případě proto nelze argumentovat pouze formálním rozlišením pracovního poměru a pracovněprávního vztahu, neboť úprava pracovního postavení státního zástupce je do značné míry obdobná postavení soudce a prvek nezávislosti se vztahuje pouze k náplni činnosti, tj. k obsahové stránce tohoto pracovního vztahu. 

· Náhrada na odbornou literaturu a reprezentaci není totožná s náhradou poskytovanou soudcům, neboť se odvíjí od výše platové základny státních zástupců, která je nižší než platová základna soudců a je tedy zachován přiměřený rozdíl mezi výší těchto náhrad u soudců a státních zástupců.

· Nelze odhlédnout ani od mezinárodních dokumentů zabývajících se postavením veřejného žalobce, zejména od  Doporučení č. R(2000) 19 schválené Výborem ministrů Rady Evropy dne 6. 10. 2000 „k úloze veřejné žaloby v systému trestní spravedlnosti“. V uvedeném doporučení se mimo jiné uvádí, že veřejní žalobci mají mít řádné podmínky pro výkon služby, mají mít zajištěné přiměřené ohodnocení a mají být přijata účinná opatření, aby jim bylo zajištěno náležité vzdělávání a odborná příprava. Uvedený dokument dále obsahuje řadu doporučení, jež mají zajistit státním zástupcům záruky pro řádný výkon jejich funkce veřejného žalobce. I na mezinárodním poli je veřejnému žalobci přiznáváno postavení sui generis, jež nelze ztotožnit s postavením řadového zaměstnance v pracovním poměru (např. Deklarace o postavení veřejného žalobce u stálého mezinárodního trestního tribunálu, Směrnice o úloze veřejných žalobců, OSN, Havana 1990, Standardy Mezinárodní asociace veřejných žalobců o profesionální odpovědnosti veřejného žalobce).

  3) Víceúčelová paušální náhrada, která byla vložena do zákona č. 236/1995 Sb., na základě   poslaneckého návrhu, a která byla odůvodněna právě potřebou pokrýt náklady spojené s nezávislým výběrem odborné literatury každého soudce bez možnosti ovlivňování a limitování správou soudů, nemá opodstatnění u státních zástupců, neboť shodné důvody jako u soudců nejsou dány. 

4) Stejně jako u ostatních zaměstnanců státu je povinností zaměstnavatele (příslušného státního zastupitelství) zabezpečit pro své zaměstnance řádné podmínky k výkonu práce, k nimž nepochybně patří i zabezpečení prohlubování kvalifikace, např. nákupem (proplacení dokladu o nákupu) odborné literatury. Zavedení paušální náhrady pro státní zástupce by nutně byla nerovným řešením vůči jiným zaměstnancům státu, kteří ke své práci potřebují neméně odborné literatury.

Argumenty předkladatele vůči připomínkám č. 3 a 4:

· Nelze tvrdit, že soudce je oprávněn si nezávisle vybírat literaturu podle svého uvážení, zatímco státní zástupce je při jejím výběru vázán pokyny a je omezován. Státního zástupce nelze ztotožňovat jen podle typu pracovněprávního vztahu s běžným úředníkem, neboť vzhledem k rozsahu agendy, požadavku na odbornost a osobní předpoklady pro výkon této funkce, jakož i k specifické úpravě obsažené v zákoně 283/1993 Sb. a zákoně 201/1997 Sb., je zřejmé, že v řadě prvků má státní zástupce blíže k soudci než k úředníkovi. 


Obecné zásady pro hodnocení dopadu regulace (RIA) nejsou na tento návrh uplatňovány, neboť dle usnesení vlády  ze dne 22. srpna 2007 č. 927, pokud práce na návrhu začaly před 1. listopadem 2007, nemusí být RIA jeho součástí.

PAGE  
1