Elektronická knihovna legislativního procesu - textová podoba dokumentu

                I.
Předkládací zpráva

Hlavním cílem souboru navržených právních předpisů je dosáhnout zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí České republiky, které jí poskytnou dostatečný prostor pro rozhodování při realizaci rozpočtové a fiskální politiky a zajistí respektování mezinárodních závazků a to i v případě běžných konjunkturálních výkyvů. Návrhy by měly vést ke zlepšení celkového hospodaření České republiky, posílit transparentnost a efektivnost veřejných financí a ve výsledku též podpořit konkurenceschopnost české ekonomiky.

Vedle toho Ministerstvo financí jako hlavní gestor implementace směrnice Rady (EU) 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (dále jen směrnice) zpracovalo řadu ustanovení v oblasti rozpočtové odpovědnosti navrhující provedení této implementace. Směrnice definuje požadavky kladené zejména na následující oblasti: výkaznictví, kontrola a transparentnost veřejných financí, prognózy, střednědobá dimenze rozpočtového procesu, číselná fiskální pravidla a jejich spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné. Členské státy se přijetím směrnice zavázaly uvést v účinnost právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí do 31. prosince 2013. Česká republika dosud tuto povinnost nesplnila, proto byla v lednu t.r. Evropskou komisí formálně upozorněna na uplynutí lhůt pro provedení směrnice. 

Návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti představuje právní normu zastřešující národní rozpočtový rámec, ve kterém jsou zakotveny:

· základní principy pro zdravé a udržitelné veřejné finance a nakládání s nimi,

· pojmy veřejná instituce a sektor veřejných institucí, 

· pravidlo pro stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí,

· pravidlo hospodaření územního samosprávného celku (dále jen ÚSC)

· pravidlo pro výši dluhu sektoru veřejných institucí a

· zřízení nezávislé fiskální instituce – Národní rozpočtové rady.

Návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti dále tyto základní prvky národního fiskálního rámce provádí a rozpracovává:

· Vymezuje pojem sektor veřejných institucí, jehož definice vychází z práva EU, resp. z institucionálního vymezení, na kterém je založen rozpočtový dohled v EU.

· Rozpracovává otázky rozpočtové transparentnosti – požadavky na zveřejňování informací, sestavování rozpočtu a střednědobého výhledu, vč. úpravy prognóz využívaných pro fiskální a rozpočtové plánování.

· Provádí postup stanovení celkových výdajů veřejných institucí, jakožto východiska pro stanovení výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů. Jde o hlavní číselné fiskální pravidlo vedoucí k dosažení a udržení střednědobého rozpočtového cíle – „MTO“ (strukturální saldo očištěné o dopad jednorázových a přechodných opatření). Pravidlo je doplněno o tzv. nápravnou složku představující automatický korekční mechanismus pro případ jeho nedodržení.

· Definuje tzv. rozpočtovou strategii sektoru veřejných institucí (střednědobý rozpočtový rámec) upevňující střednědobý horizont fiskálního plánování a podporující jeho provázanost s přípravou rozpočtů a opatřeními pro dosažení fiskálních cílů.

· Rozvádí pravidlo hospodaření ÚSC a navrhuje postup snížení zadlužení na obezřetnou úroveň (účinný od 1. 1. 2018).

· Upravuje působnost, navrhování a volbu členů, hospodaření funkčně, finančně a personálně nezávislé fiskální instituce – Národní rozpočtové rady, a to vč. organizace Výboru pro rozpočtové prognózy zřízeného pro potřeby realizace ex ante ověřování prognóz využívaných pro rozpočtové plánování.

Návrh zákona také stanovuje v rámci přechodných ustanovení „nejvolnější“ variantu vládní strategie fiskální konsolidace. Její konkrétní průběh je otázkou jednání politické reprezentace.

Návrh zákona o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti a zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti novelizuje následující právní předpisy:
· zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů;
· zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů;
· zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů,
·  zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
· zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů,
· zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu.
Účinnost celé právní úpravy je navrhována dnem 1. 1. 2016, s výjimkou ustanovení pro sestavení vyrovnaných zdravotně pojistných plánů v rámci dluhového pravidla a procesu zadržování výnosu daně při nedodržení pravidla hospodaření územního samosprávného celku, kde je navržena odložená účinnost k 1.1.2018.

Soubor právních předpisů prošel řádným vnějším připomínkovým řízením, zásadní připomínky pak byly s dotčenými připomínkovými místy diskutovány na dalších jednáních a konferenčně vypořádány ve dnech 23. a 24. července 2014.

Celkem bylo uplatněno 457 připomínek, z toho 187 zásadních.

Vzhledem k tomu, že se nyní jedná o předložení upraveného znění souboru právních předpisů, připraveného na základě několika jednání politické reprezentace a ve spolupráci s Úřadem vlády, některé níže uvedené připomínky uplatněné k původním návrhům právních předpisů již dle názoru předkladatele nejsou relevantní. 

Rozpory přetrvávají s Úřadem vlády, kdy je oponována celková koncepce ústavního zákona, kde by dle uplatněných připomínek měly být obsaženy pouze základní principy. Dále jsou zpochybňovány parametry „zhoršeného ekonomického vývoje“ v § 23 návrhu zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (připomínka č. 5) a způsob ustavování členů Národní rozpočtové rady volbou (připomínka č. 6).

Pozn. předkladatele k nové verzi: Celková koncepce ústavního zákona byla zásadním způsobem přepracována a zjednodušena v intencích připomínek, stejně tak byl na základě připomínky Úřadu vlády upraven parametr týkající se ekonomického vývoje.
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy požaduje, aby povinnosti stanovené veřejným institucím podle navrženého zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nespadaly na státní příspěvkové organizace a příspěvkové organizace ÚSC, pokud vykonávají činnost škol a školských zařízení (připomínka č. 166). Dále pak MŠMT požaduje, aby vysoké školy byly pro potřeby vykazování fiskálních údajů považovány za „ostatní jednotky, jejichž hospodaření má zanedbatelný dopad na celý subsektor“.(připomínka č. 167).

Ministerstvo zdravotnictví nesouhlasí v rámci dluhového pravidla s povinností zdravotních pojišťoven sestavit vyrovnané zdravotní pojistné plány bez možnosti zapojení finančních prostředků z minulých let (ustanovení čl. 6 písm. b) návrhu ústavního zákona), i když je u daného ustanovení navrhována odložená účinnost až k 1.1.2018.

Ministerstvo zemědělství (připomínka č. 121, 122 a 125), které uplatnilo obdobné připomínky jako Úřad vlády - místopředseda vlády pro vědu, výzkum a inovace, na svých zásadních připomínkách trvá, tzn. dle něj chybí důraz na moderní postupy strategického plánování a strategický monitoring, zdravé a udržitelné finance jsou chybně deklarovány jako hlavní cíl a nikoliv jako prostředek, konstrukce výpočtu cyklické složky příjmů v rámci stanovení strukturálního salda a způsob výpočtu potencionálního produktu musí být podrobeny hlubší odborné analýze.
Pozn. předkladatele: viz  výše vyjádření k připomínkám Úřadu vlády.

Ministerstvo průmyslu a obchodu nesouhlasí s mírou detailu návrhu ústavního zákona a upozorňuje, že kupř. výše zmiňovaná implementace směrnice explicitně nevyžaduje úpravu na ústavní úrovni (připomínky č. 219 -221). 

Pozn. předkladatele: viz výše vyjádření k připomínkám Úřadu vlády.

Ministerstvo životního prostředí (a Pardubický kraj) nesouhlasí s v návrhu ústavního zákona obsaženou ochrannou lhůtou 6 měsíců ode dne vyslovení důvěry vládě po jejím jmenování (připomínka č. 240).

Pozn. předkladatele: Ochranná lhůta v novém návrhu již není obsažena.

Ministerstvo práce a sociálních věcí nesouhlasí s tím, aby se odměňování členů Národní rozpočtové rady řídilo zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu (připomínka č. 153).

Ministerstvo vnitra vedle připomínky ke koncepci ústavního zákona rozporuje režim přijímání nových státních záruk v rámci dluhového pravidla (připomínka č. 21).

Pozn. předkladatele: viz  výše vyjádření k připomínkám Úřadu vlády.

Svaz měst a obcí (SMO) spolu se zástupci krajů trvá na nesouhlasu s úpravou článku 6 písm. c) návrhu ústavního zákona, podle kterého v pásmu zadlužení nad 55% HDP může ÚSC svůj rozpočet schválit jako schodkový jen v případě, že je schodek možné uhradit finančními prostředky z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí (připomínka ÚSC 116). 
SMO zároveň rozporuje (připomínka ÚSC 120) možnost pozastavení daňových příjmů obcí až do výše 5 % z rozdílu mezi výší dluhu ÚSC a hodnotou 60% průměru jeho příjmů za 4 roky. Dále SMO nesouhlasí s nastavenými parametry pravidla hospodaření územního samosprávného celku a s opatřeními (pozastavení výnosu na daních, zveřejnění) při překročení daného limitu (připomínky ÚSC č. 124 -127).
ČMKOS (připomínka č. 186) nesouhlasí s celkovou koncepcí.

PAGE  
4