Č. j.: ÚOHS-R356/2014/VZ-26643/2015/321/OHo
8. září 2015
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 6. 10. 2014, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 7. 10. 2014, podaném zadavatelem –
společností Krajská zdravotní, a.s., IČO 25488627, se sídlem Sociální péče 3316/12A, 401 13 Ústí nad Labem,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S378/2014/VZ-20430/2014/512/PDr ze dne 26. 9. 2014, vydanému ve správním řízení vedeném ve věci možného spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zadavatelem při zadávání
1. veřejné zakázky s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Most na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům,
2. veřejné zakázky s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Teplice na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům,
3. veřejné zakázky s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby Masarykovy nemocnice v Ústí nad Labem na akci: Centrum robotické chirurgie“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům a
4. veřejné zakázky s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnic-odštěpných závodů Krajské zdravotní, a.s. na akci: Optimalizace logistických a obslužných procesů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům,
jsem podle § 152 odst. 5 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, a dále ve spojení s § 121 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S378/2014/VZ-20430/2014/512/PDr ze dne 26. 9. 2014
r u š í m
a správní řízení ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zadavatelem při zadávání veřejné zakázky „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Most na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům, a na kterou byla dne 1. 6. 2008 uzavřena smlouva s vybraným uchazečem – Eurovision, a.s., IČO 27691845, se sídlem Veveří 102, 616 00 Brno – tím, že nevyřadil nabídku vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, a ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) citovaného zákona zadavatelem, tím, že neodeslal po uzavření smlouvy oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění,
ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zadavatelem při zadávání veřejné zakázky „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Teplice na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům, a na kterou byla dne 30. 5. 2008 uzavřena smlouva s vybraným uchazečem – Labská investiční, a.s., IČO 27178323, se sídlem Revoluční 1930/86, 400 32 Ústí nad Labem – tím, že nevyřadil nabídku vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, a ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) citovaného zákona zadavatelem, tím, že neodeslal po uzavření smlouvy oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění,
ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zadavatelem při zadávání veřejné zakázky „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby Masarykovy nemocnice v Ústí nad Labem na akci: Centrum robotické chirurgie“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům, a na kterou byla dne 1. 6. 2008 uzavřena smlouva s vybraným uchazečem – Eurovision, a.s., IČO 27691845, se sídlem Veveří 102, 616 00 Brno – tím, že nevyřadil nabídku vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, a ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) citovaného zákona zadavatelem, tím, že neodeslal po uzavření smlouvy oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění a
ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zadavatelem při zadávání veřejné zakázky „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnic-odštěpných závodů Krajské zdravotní, a.s. na akci: Optimalizace logistických a obslužných procesů“, zadávané formou zjednodušeného podlimitního řízení, které bylo zahájeno dne 28. 3. 2008 odesláním výzvy k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům, a na kterou byla dne 30. 5. 2008 uzavřena smlouva s vybraným uchazečem – Labská investiční, a.s., IČO 27178323, se sídlem Revoluční 1930/86, 400 32 Ústí nad Labem – tím, že nevyřadil nabídku vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, a ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) citovaného zákona zadavatelem, tím, že neodeslal po uzavření smlouvy oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění
z a s t a v u j i.
Odůvodnění
I. Zadávací řízení a správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Zadavatel – Krajská zdravotní, a.s., IČO 25488627, se sídlem Sociální péče 3316/12A, 401 13 Ústí nad Labem (dále jen „zadavatel“), podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1] odeslal výzvu k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům o veřejnou zakázku zadávanou formou zjednodušeného podlimitního řízení s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Most na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“ (dále jen „veřejná zakázka Most“) a dne 1. 6. 2008 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – společností Eurovision, a.s., IČO 27691845, se sídlem Veveří 102, 616 00 Brno (dále jen „Eurovision, a.s.“). Zadavatel podle zákona odeslal výzvu k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům o veřejnou zakázku zadávanou formou zjednodušeného podlimitního řízení s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnice Teplice na akci: Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů“ (dále jen „veřejná zakázka Teplice“) a dne 30. 5. 2008 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – společností Labská investiční, a.s., IČO 27178323, se sídlem Revoluční 1930/86, 400 32 Ústí nad Labem (dále jen „Labská investiční, a.s.“). Zadavatel podle zákona odeslal výzvu k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům o veřejnou zakázku zadávanou formou zjednodušeného podlimitního řízení s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby Masarykovy nemocnice v Ústí nad Labem na akci: Centrum robotické chirurgie“ (dále jen „veřejná zakázka Masarykova“) a dne 1. 6. 2008 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – společností Eurovision, a.s.. Zadavatel podle zákona odeslal výzvu k podání nabídek ze dne 28. 3. 2008 zájemcům o veřejnou zakázku zadávanou formou zjednodušeného podlimitního řízení s názvem „Expertní poradenství při přípravě dotační žádosti do Regionálního operačního programu Severozápad pro potřeby nemocnic-odštěpných závodů Krajské zdravotní, a.s. na akci: Optimalizace logistických a obslužných procesů“ (dále jen „veřejná zakázka odštěpná“) a dne 30. 5. 2008 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – společností Labská investiční, a.s..
2. Na základě podnětu si Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 112 zákona k dohledu nad zadáváním veřejných zakázek vyžádal dokumentaci k předmětným veřejným zakázkám. Dne 18. 4. 2014 Úřad oznámil zadavateli zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-378/2014/VZ ve věci možného spáchání správního deliktu při zadávání veřejné zakázky Most. Téhož dne Úřad oznámil zadavateli zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-379/2014/VZ ve věci možného spáchání správního deliktu při zadávání veřejné zakázky Teplice. Rovněž 18. 4. 2014 Úřad oznámil zadavateli zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-380/2014/VZ ve věci možného spáchání správního deliktu při zadávání veřejné zakázky Masarykova. A téhož dne oznámil Úřad zadavateli i zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-381/2014/VZ ve věci možného spáchání správního deliktu při zadávání veřejné zakázky odštěpná.
3. Úřad usnesením č. j. ÚOHS-S378,379,380,381/2014/VZ-9047/2014/512/PDr ze dne 29. 4. 2014, které se poznamenává do spisu, výše uvedená správní řízení spojil.
II. Napadené rozhodnutí
4. Dne 26. 9. 2014 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S378/2014/VZ-20430/2014/512/PDr (dále jen „napadené rozhodnutí“). V napadeném rozhodnutí Úřad ve výrocích I. - IV. uvedl, že se zadavatel při zadávání předmětných veřejných zakázek dopustil spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 76 odst. 1 citovaného zákona v návaznosti na § 76 odst. 6 citovaného zákona, když nevyřadil nabídku příslušného vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, přičemž tím podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky a uzavřel smlouvu s vybranými uchazeči na příslušné veřejné zakázky. Za spáchání výše uvedených deliktů Úřad zadavateli uložil výrokem V. pokutu ve výši 100 000 Kč.
5. Ve výrocích VI. – IX. Úřad následně uvedl, že se zadavatel deliktů podle 120 odst. 1 písm. d) zákona, spočívajících v neodeslání oznámení o výsledcích předmětných zadávacích řízení k uveřejnění po uzavření smluv na příslušné veřejné zakázky, nedopustil.
6. V napadeném rozhodnutí Úřad k výrokům, I. a III. uvedl, že zadávací dokumentace předmětných veřejných zakázek obsahovaly požadavek, že „Splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli.“ Vybraný uchazeč Eurovision, a.s. ve svých nabídkách uvedl odlišné určení splatnosti: „Části odměny jsou (…) splatné do 30 dnů od rozhodných skutečností uvedených v platebním kalendáři“, přičemž z dalších informací v nabídce vybraného uchazeče Eurovision, a.s. vyplynulo, že rozhodné skutečnosti se nemusí shodovat s okamžikem doručení faktury zadavateli, tudíž lhůta 30 dnů pro splatnost faktury podle formulace zadavatele a vybraného uchazeče počíná běžet od jiné skutečnosti, přičemž určující časový okamžik může (a nemusí) být totožný. Odlišnost ve formulaci zadavatele a vybraného uchazeče Eurovision, a.s. pak dle Úřadu může mít rozhodující význam pro zadavatele mimo jiné i při posouzení zda a kdy nastává počátek běhu obecné promlčecí doby i promlčecí doby u práva na plnění závazku nebo pro počátek prodlení dlužníka, a tudíž se nemůže jednat jen o nepodstatnou nebo formální změnu smlouvy. Vybraný uchazeč Eurovision, a.s. tak měl být v příslušných veřejných zakázkách dle Úřadu vyloučen postupem v souladu s § 76 odst. 1 zákona, resp. § 76 odst. 6 zákona. Tím, že k vyloučení vybraného uchazeče nedošlo, byl také podstatně ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky, a proto byla naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
7. V případě veřejných zakázek uvedených ve výrocích II. a IV., u nichž byla vybraným uchazečem společnost Labská investiční, a.s., obsahovala nabídka tohoto vybraného uchazeče ustanovená, že: „Platební podmínky jsou stanoveny dle platebního kalendáře, přičemž se ujednává, že splatnost faktury je 30 dnů od jejího vystavení.“ Vzhledem k tomu, že zadávací dokumentace ohledně splatnosti faktur byla totožná jako u předchozích veřejných zakázek, Úřad odkázal na svou předchozí argumentaci a uvedl, že vybraný uchazeč Labská investiční, a.s. měl být rovněž vyloučen z účasti v zadávacím řízení a ohledně spáchání správních deliktů tudíž platí to, co u výroků I. a III.
8. Dále se Úřad vyjádřil ke skutečnostem namítaným zadavatelem a ohledně porušení zásady ne bis in idem, koncepce podnětového řízení ani zániku deliktní odpovědnosti neshledal, že by měly vliv na spáchání výše uvedených správních deliktů.
9. Při uložení sankce Úřad aplikoval zásadu absorpce a stanovil tak pokutu za jeden ze správních deliktů a k dalším přihlédl jako k přitěžujícím okolnostem. Úřad považoval spáchaný správní delikt za vážné porušení zákona, avšak neměl indicie, že by byl postup zadavatele úmyslný. Dále se Úřad vyjadřoval k následkům nevyloučení vybraného uchazeče, vzhledem k situaci, která by nastala, kdyby k jeho vyloučení došlo. Po posouzení případu Úřad dospěl k závěru, že pokuta stanovená v dolní hranici její maximální možné výše naplňuje jak represivní, tak preventivní funkci právní odpovědnosti, a zároveň vzhledem k výši finančních prostředků zadavatele nemůže likvidačně ovlivnit jeho hospodaření.
10. K možnému spáchání deliktů, spočívajících v neuveřejnění oznámení o výsledku zadávacího řízení Úřad uvedl, že vzhledem k tomu, že uplynula doba, po kterou je zadavatel povinen uchovat zadávací dokumentaci, nelze dokázat, zda došlo k odeslání oznámení výsledku zadávacího řízení, Úřad tak nemohl prokázat, že došlo ke spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. d) zákona. V souladu se zásadou in dubio pro reo tak Úřad rozhodl, že ke spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. d) zákona nedošlo.
III. Námitky rozkladu
11. Dne 7. 10. 2014 obdržel Úřad rozklad zadavatele ze dne 6. 10. 2014. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 26. 9. 2014. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.
12. Zadavatel rozkladem napadl výroky I. – V. napadeného rozhodnutí, tedy výroky, jimiž bylo konstatováno spáchání správního deliktu a výrok u uložení pokuty.
13. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu České republiky a Nejvyššího správního soudu zadavatel namítá, že výklad Úřadu je přepjatým formalismem, jehož aplikací jsou dotčena základní práva zadavatele. Zadavatel je rovněž přesvědčen, že Úřad pochybil, buď když při předchozím šetření konstatoval, že neshledal důvody pro zahájení správního řízení nebo v předmětném řízení, když ve stejné věci konstatoval spáchání správního deliktu. Zadavatel odkazuje rovněž na svou předchozí argumentaci, že zanikla jeho odpovědnost za spáchání správního deliktu. Zadavatel také uvádí, že tím, že nezvolil cestu přepjatého formalismu, mohla být občanům této země poskytována zdravotní péče za použití moderního přístrojového vybavení.
Závěr rozkladu
14. Zadavatel navrhuje napadené výroky napadeného rozhodnutí zrušit.
Doplnění rozkladu
15. Dne 9. 10. 2014 bylo Úřadu doručeno doplnění rozkladu zadavatele ze dne 8. 10. 2014.
16. V doplnění rozkladu zadavatel opakuje argumentaci předloženou v průběhu správního řízení. Především tak uvádí, že vydání napadeného rozhodnutí bránila překážka rei iudicate, když všechna zadávací řízení již byla předmětem přezkumu na základě podnětu sp. zn. ÚOHS-P251/2009/VZ. Úřad při tomto přezkumu dle zadavatele posuzoval celou zadávací dokumentaci komplexně a není možné klást k tíži zadavatele nedostatky v postupu Úřadu. Zadavatel je přesvědčen, že komplexní přezkum bez ohledu na obsah podnětu musí být prováděn vždy a opačný závěr by připouštěl porušení zásady legality dle § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a zejména § 2 odst. 4 téhož zákona, tedy zásady postupovat ve skutkově obdobných případech tak, aby nevznikaly důvodné rozdíly. Dle zadavatele by potvrzení postupu Úřadu povyšovalo libovůli oprávněných úředních osob nad kategorický požadavek na zákonnost svého postupu. Na výsledek šetření podnětu je tak dle zadavatele nutno nahlížet v materiálním slova smyslu jako na meritorní rozhodnutí sui generis. Zadavatel má za to, že Úřad svým neformálním postupem nahrazuje řádné zahájení správního řízení ex offo, a že neformální sdělení o výsledku šetření podnětu má stejné dopady a zdůvodnění jako případné rozhodnutí dle § 117a písm. d) zákona. Napadené rozhodnutí je tak dle zadavatele nezákonné.
17. Zadavatel dále odkazuje na podnět doručený Úřadu dne 8. 4. 2009, z něhož se Úřad dozvěděl, či se dozvědět mohl, o spáchání správního deliktu, a tudíž deliktní odpovědnost zadavatele zanikla dne 8. 4. 2014. Úřad zahájil správní řízení o možném spáchání správního deliktu až dne 19. 4. 2014, a tedy deliktní odpovědnost zadavatele ve smyslu § 121 odst. 3 zákona zanikla.
18. Dalším argumentem zadavatel také namítá, že se delikt objektivně nestal. Odchylky nabídky totiž naplňují charakter nepodstatných změn, jejichž změna je, s ohledem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie a následné novelizované znění zákona, přípustná. Postup zadavatele tak nemohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky, když uvedené odchylky by bylo možno odstranit bez dalšího při podpisu smlouvy. Nebyly tak dány důvody pro vyřazení nabídek vybraných uchazečů.
19. Závěrem doplnění rozkladu zadavatel navrhuje zrušit napadené rozhodnutí a správní řízení zastavit.
IV. Řízení o rozkladu
20. Úřad neshledal důvody pro postup podle § 87 správního řádu a v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 téhož zákona postoupil věc orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
21. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a jejich správnost v rozsahu námitek uvedených v rozkladu, a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.
22. V důsledku toho, že v souladu s pozdější právní úpravou došlo k zániku odpovědnosti za předmětný správní delikt, přičemž tato právní úprava je pro zadavatele výhodnější, konstatuji, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení a zrušení napadeného rozhodnutí. V odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou dále uvedeny důvody, které mne vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí a k zastavení správního řízení.
V. K námitkám rozkladu
Obecně k právní úpravě
23. Podle čl. 10 Ústavy, vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
24. Na mezinárodní úrovni lze poukázat na čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Mezinárodní pakt“), jímž je Česká republika vázána, kde je uvedeno, že nikdo nesmí být potrestán za čin, který nebyl trestný podle zákona v době, kdy byl spáchán. Pachateli nelze uložit vyšší trest, než dovoluje uložit zákon účinný v době, kdy byl trestný čin spáchán. Nový zákon má zpětnou působnost pouze tehdy, jestliže je pro pachatele příznivější. Na vnitrostátní úrovni úpravy ochrany základních lidských práv je nutno upozornit na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), kde je stanoveno, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
25. V Listině uvedený pojem „trestnost“ činu se v doktríně českého trestního práva vykládá jako souhrn všech podmínek, které jsou trestněprávně relevantní pro výrok o vině a trestu. Mezi takové podmínky patří například okolnosti vylučující protiprávnost či podmínky promlčení trestného činu (Jelínek, J. a kol.: Trestní právo hmotné. 2. Vydání. Praha: Leges, 2010, 912 s., s. 61). Byť se ve správním právu obvykle neužívá pojem trestnost, lze dovodit, že ustanovení výše uvedených lidskoprávních pramenů dopadají přímo i na úpravu odpovědnosti za správní delikty.
26. „Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v čl. 6 odst. 1 větě první uvádí, že každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech a závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Zároveň z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že pod pojem „trestní obvinění“ nelze zařadit pouze taková jednání, která jsou trestným činem ve smyslu vnitrostátní právní úpravy. Trestním obviněním, které projednává a rozhodne o něm soud v plné jurisdikci, jsou i jednání, která jsou podle vnitrostátní úpravy přestupkem. Plnou jurisdikci je podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva třeba chápat tak, že čl. 6 odst. 1 nerozlišuje skutkové okolnosti a právní otázky; stejně jako právní otázky mají i skutkové okolnosti význam pro výsledek řízení. Právo na soud a na jurisdikční řešení sporu platí jak pro právní, tak i pro skutkové otázky (Rozsudek ve věci Le Compte et al. z roku 1961)“. Výše uvedené je uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 57/2004-42 ze dne 15. 12. 2005 a podstatný je pro nyní šetřenou věc závěr, že pokud se hovoří o trestním obvinění, lze pod tento pojem podřadit i přestupky. Pokud lze pod pojem trestního obvinění podřadit přestupky, tím spíše pod tento pojem bude možno podřadit i tzv. jiné správní delikty, potažmo správní delikty podle § 120 a násl. zákona.
27. Ve stejném duchu se vyslovil Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku ze dne 13. 6. 2008 č. j. 2 As 9/2008-88, kde konstatoval, že „jakkoliv totiž Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu, podle ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu, nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne. Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05 nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002-OL-29 a 2 As 69/2003)“.
28. Z časového hlediska je nutné v rámci správního trestání považovat za stěžejní pravidlo, že trestnost správního deliktu se posuzuje podle zákona účinného v době, kdy byl spáchán; podle pozdějšího zákona se posuzuje pouze tehdy, jestliže je to pro pachatele příznivější, jak vyplývá z výše uvedených lidskoprávních pramenů práva.
29. Důvodem uplatňování pravidla použití pozdější právní úpravy v případě, že je pro pachatele (v tomto správním řízení pro zadavatele) správního deliktu výhodnější, je závazek České republiky vyplývající z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, a tomu odpovídající základní právo pachatele dle Listiny, řídit se v případě, že pozdější právní úprava hodnotí správní delikt příznivěji než úprava dřívější, právě touto pozdější právní úpravou a nikoli trvat na předchozím přísnějším posouzení. Úřad je tedy nejprve povinen čin zadavatele subsumovat pod relevantní ustanovení zákona a zjistit, zda nedošlo k jejich změně či zrušení. Pokud došlo ke změně právní úpravy, je třeba porovnat, která úprava je pro zadavatele příznivější. Příznivější pro zadavatele bude vždy ta právní úprava, která stanoví kratší dobu pro zánik odpovědnosti za správní delikt, přičemž je třeba vzít v úvahu délku lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt.
30. Podle ust. § 121 odst. 3 zákona, ve znění účinném v době spáchání předmětného správního deliktu (dále jen „dřívější právní úprava“), odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán.
31. Dne 6. 3. 2015 vešla v účinnost novela zákona č. 40/2015 Sb., která mimo jiné změnila délky lhůt u odpovědnosti za správní delikt v ust. § 121 odst. 3 zákona.
32. Podle ust. § 121 odst. 3 zákona, ve znění účinném ke dni vydání tohoto rozhodnutí (dále jen „pozdější právní úprava“), odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.
33. Zákon v případě dřívější i pozdější úpravy rozlišuje tzv. subjektivní a objektivní lhůtu. Subjektivní lhůta, která je kratší, začíná v souladu § 40 správního řádu běžet ode dne, který následuje po dni, kdy se Úřad dozvěděl o možném spáchání správního deliktu. Naproti tomu objektivní lhůta začíná běžet dnem následujícím po dni spáchání správního deliktu. Z logiky věci vyplývá, že délka subjektivní lhůty je nutně limitována délkou lhůty objektivní a za žádných okolností nemůže být delší. Uplynutí byť jen jediné z těchto lhůt zákon spojuje se zánikem odpovědnosti za správní delikt.
34. Jelikož podle pozdější právní úpravy je subjektivní lhůta zkrácena z 5 let na 3 roky a objektivní lhůta z 10 let na 5 let, konstatuji, že za úpravu pro zadavatele příznivější je nutno považovat úpravu pozdější, jež vešla v účinnost během tohoto nyní vedeného správního řízení o rozkladu.
Ke správním deliktům podle § 120 odst. 1 písm a) zákona
35. Úřad v rámci napadeného rozhodnutí podle dřívější právní úpravy konstatoval, že zadavatel se dopustil správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 76 odst. 1 citovaného zákona v návaznosti na § 76 odst. 6 citovaného zákona, když nevyřadil nabídku příslušného vybraného uchazeče, ačkoliv nesplňovala požadavek zadavatele uvedený v čl. 6.1 zadávací dokumentace, že splatnost faktury nesmí být kratší než 30 dnů ode dne jejího doručení zadavateli, a že následně vybraného uchazeče nevyloučil z účasti v zadávacím řízení, přičemž tím podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky a uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem.
Ke správním deliktům podle § 120 odst. 1 písm d) zákona
36. Úřad rovněž uvedl, že se zadavatel deliktů podle 120 odst. 1 písm. d) zákona, spočívajících v neodeslání oznámení o výsledcích zadávacích řízení k uveřejnění po uzavření smluv v předmětných veřejných zakázkách, nedopustil. Podle § 83 odst. 1 zákona je veřejný zadavatel povinen do 48 dnů po uzavření smlouvy odeslat oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění. Ustanovení § 146 odst. 3 zákona stanoví, že zadavatel musí být schopen prokázat datum odeslání vyhlášení k uveřejnění v informačním systému, přičemž provozovatel informačního systému poskytne zadavateli potvrzení o datu uveřejnění vyhlášení v informačním systému.
Odůvodnění ze skutkových hledisek
37. Z pohledu přezkumné činnosti Úřadu je okamžikem spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona okamžik uzavření smlouvy, přičemž objektivní lhůta, po jejímž uplynutí zanikne odpovědnost za správní delikt, jestliže Úřad o něm nezahájil v této lhůtě řízení, začíná běžet den následující po dni uzavření smlouvy. V případě deliktů podle § 120 odst. 1 písm. d) zákona je pak v předmětném případě okamžikem spáchání správního deliktu den následující po posledním dnu lhůty pro odeslání oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění.
38. Úřad v napadeném rozhodnutí uvedl, že se v šetřeném případě o spáchání správních deliktů dozvěděl z podnětu, který obdržel dne 8. 7. 2011. Ke spáchání správních deliktů uvedených ve výroku I. a III. napadeného rozhodnutí došlo dne 1. 6. 2008, kdy byly uzavřeny smlouvy na příslušné veřejné zakázky. Ke spáchání správních deliktů uvedených ve výroku II. a IV. napadeného rozhodnutí došlo dne 30. 5. 2008, kdy byly uzavřeny smlouvy na příslušné veřejné zakázky. Vzhledem k tomu, že správní řízení z moci úřední (následně spojená) byla zahájena dne 19. 4. 2014, Úřad v napadeném rozhodnutí konstatoval, že odpovědnost zadavatele za správní delikty nezanikla. Jak vyplývá z odst. 110. napadeného rozhodnutí, Úřad přitom vycházel z dřívější právní Úpravy.
39. Při posouzení správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. d) zákona Úřad konstatoval, že není možné zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, neboť uplynula doba, po niž byl zadavatel povinen uchovávat dokumentaci o předmětných veřejných zakázkách. Vzhledem k okamžiku uzavření předmětných smluv však lze konstatovat, že pokud by byl správní delikt spáchán, okamžik jeho spáchání by byl určen uplynutím lhůty podle § 83 odst. 1 zákona a připadl by tak na 18. 7. 2008, resp. 19. 7. 2008.
40. Při aplikaci pozdější právní úpravy tedy objektivní lhůta, v souladu s počítáním času podle správního řádu, skončila uplynutím dne 2. 6. 2013 pro delikty ve výroku I. a III. napadeného rozhodnutí a pro delikty ve výroky II. a IV. dne 1. 6. 2013. Pro delikty podle § 120 odst. 1 písm. d) zákona uvedené ve výrocích VI. a VIII. objektivní lhůta skončila uplynutím 20. 7. 2013 a pro delikty uvedené ve výrocích VII. a IX. dne 19. 7. 2013. Následná správní řízení z moci úřední Úřad zahájil až dne 19. 4. 2014, tj. po 10, resp. 9, měsících ode dne, kdy nejpozději právní odpovědnost zadavatele za správní delikty zanikla.
41. V dané souvislosti je třeba upozornit na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011 č. j. 5 As 92/2011-89, kde je uvedeno, že „ze znění § 182 odst. 3 stavebního zákona (přičemž v § 182 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) je doslovně uvedeno, že odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže stavební úřad o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán) je zřejmé, že prekluzívní lhůta upravená v tomto ustanovení je lhůtou pro zahájení řízení a nikoliv, jak chybně dovozuje stěžovatel, pro nabytí právní moci rozhodnutí o správním deliktu“. Přestože se výše uvedené týká zániku odpovědnosti za správní delikt podle stavebního zákona, lze závěry učiněné Nejvyšším správním soudem aplikovat i na nyní šetřenou věc, neboť právní úprava odpovědnosti za správní delikt podle stavebního zákona je téměř identická s právní úpravou téhož v zákoně. Zásadní však v dané souvislosti je, že lhůta pro zánik odpovědnosti za správní delikt se váže k zahájení správního řízení ze strany správního orgánu a nikoliv k nabytí právní moci rozhodnutí prvního stupně.
42. Podle pozdější právní úpravy, která vešla v účinnost formou novely zákona č. 40/2015 Sb. během řízení o rozkladu, tak odpovědnost zadavatele za správní delikty zanikla, neboť Úřad podle ní nezahájil správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele do 5 let ode dne, kdy byly spáchány. Jako jedna z podmínek zániku odpovědnosti podle výše uvedeného ustanovení je tedy uplynutí subjektivní či objektivní lhůty. S ohledem na výše uvedené prokazatelně uplynula objektivní pětiletá lhůta, neboť za jejího běhu nebylo zahájeno správní řízení. Z ust. § 121 odst. 3 zákona je pak zřejmé, že uplynutí objektivní lhůty je nejpozdějším okamžikem zániku odpovědnosti za správní delikt podle zákona. Poslední den subjektivní lhůty je tak totožný s posledním dnem lhůty objektivní, ač by celé 3 leté období subjektivní lhůty v tento okamžik nemuselo být uplynuté. Další zkoumání okamžiku uplynutí subjektivní lhůty je tudíž pro posouzení nyní šetřené věci irelevantní.
43. Podle pozdější právní úpravy mohl Úřad zahájit správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele nejpozději ve lhůtach uvedených v odst. 40 tohoto rozhodnutí, přičemž po jejich uplynutí již zanikla odpovědnost zadavatele za předmětný správní delikt. V duchu zásad nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege tak nelze konstatovat vinu a uložit trest za správní delikt, který již uplynutím lhůty pozbyl podle zákona trestnosti, neboť takové rozhodnutí by bylo nezákonné a v rozporu se základními zásadami legality a právního státu. Nezbývá tedy než konstatovat, že jelikož uplynula lhůta uvedená v § 121 odst. 3 zákona, tak zanikla odpovědnost zadavatele za správní delikty v důsledku právní úpravy pro zadavatele příznivější a napadené rozhodnutí je třeba zrušit a správní řízení bez dalšího zastavit podle § 90 odst. 4 správního řádu.
44. Z povahy věci nemůže být předmětem tohoto rozhodnutí přezkum toho, zda se zadavatel dopustil či nedopustil předmětných správních deliktů, jelikož odpovědnost za správní delikty zanikla. Jednání zadavatele tedy nelze posuzovat z hlediska jeho trestnosti, protože spáchání deliktu, i kdyby se ho zadavatel dopustil, již Úřad nemůže konstatovat, ani za něj uložit pokutu, právě kvůli zániku odpovědnosti z důvodu uplynutí lhůty. Je tedy rovněž irelevantní, zda rozkladem zadavatele byly napadeny pouze některé nebo všechny výroky napadeného rozhodnutí, jelikož v pravomocném výroku o kterémkoli z nich brání překážka zániku odpovědnosti za jejich spáchání.
45. Důsledkem zániku odpovědnosti za správní delikty je skutečnost, že Úřad již nemůže zahájit správní řízení a rozhodnout o tom, zda se zadavatel dopustil správního deliktu, tudíž je vyloučeno i uložení případné pokuty. Za takové situace je jednoznačné, že pozdější právní úprava je příznivější pro zadavatele, zároveň Úřad je k zániku odpovědnosti za správní delikt povinen přihlížet z moci úřední, proto je v nyní šetřené věci jeho povinností aplikovat právní úpravu pozdější z důvodu zachování zásady, že pozdějšího právního předpisu se použije, jestliže je to pro pachatele (zadavatele) příznivější.
46. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 24/2011-79 ze dne 7. 4. 2011 vyplývá, že „narozdíl od občanského soudního řádu (§ 154 odst. 1) a soudního řádu správního (§ 75 odst. 1) neobsahuje správní řád konkrétní ustanovení, jež by zakotvovala zásadu, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí…Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí. Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení”. Změna právní úpravy je relevantní v době rozhodování Úřadu v prvním stupni i ve správním řízení o rozkladu, protože správní řízení tvoří jeden celek a správní orgán je povinen rozhodovat podle právního předpisu účinného v době svého rozhodování. Úřad je zároveň povinen až do vydání pravomocného rozhodnutí ve věci z moci úřední zkoumat, zda nenastaly okolnosti vylučující protiprávnost, mezi které mimo jiné patří i zánik odpovědnosti za správní delikt.
47. Dle ust. § 90 odst. 4 správního řádu jestliže odvolací správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.
48. Výše předestřená argumentace mne tedy vede k závěru, že odpovědnost zadavatele za správní delikty, uvedené v napadeném rozhodnutí, v důsledku účinnosti pozdějšího znění ust. § 121 odst. 3 zákona, které je pro zadavatele příznivější, zanikla. Jelikož tedy odpovědnost za správní delikty zanikla, Úřad již nemůže zahájit správní řízení a rozhodnout o vině ani o trestu, což v konečném důsledku znamená, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení podle § 90 odst. 4 správního řádu a jsem tak povinen napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit a správní řízení zastavit, což vylučuje věcný přezkum napadeného rozhodnutí. Z toho důvodu jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.
VI. Závěr
49. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem shledal důvody, pro které je nutno napadené rozhodnutí zrušit a správní řízení zastavit, rozhodl jsem tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
Ing. Petr Rafaj
předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
Krajská zdravotní, a.s., Sociální péče 3316/12A, 401 13 Ústí nad Labem
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ust. § 26 zákona v návaznosti na ust. § 158 odst. 1 a 2 zákona.
|
