Č. j.:ÚOHS-R204/2014/VZ-43770/2015/322/DRu
11. prosince 2015
V řízení o rozkladu ze dne 12. 6. 2014 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 13. 6. 2014 zadavatelem –
Krajská zdravotní a.s., IČO 25488627, se sídlem Sociální péče 3316/12A, 401 13 Ústí nad Labem, jenž je ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 12. 6. 2014 JUDr. Karlem Křížem, advokátem ev. č. ČAK 11197, se sídlem Štefánikovo nám. 1702/18, 430 01 Chomutov,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-11385/2014/511/KČe ze dne 28. 5. 2014 vydanému ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky s názvem „Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů – Krajská zdravotní a.s.“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 12. 9. 2008 pod evidenčním číslem 60022235 ve znění opravy uveřejněné dne 20. 10. 2008 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 13. 9. 2008 pod evidenčním číslem 2008/S 178-237435, ve znění opravy uveřejněné dne 22. 10. 2008, a na kterou zadavatel uzavřel dne 8. 12. 2008 smlouvu s vybraným uchazečem – účastníky „Sdružení – Krajská zdravotní“
HOSPIMED, spol. s.r.o., IČO 00676853, se sídlem Malešická 2251/51, 130 00 Praha 3 a
PURO-KLIMA, a.s., IČO 00149331, se sídlem Štěchovická 2266/2, 100 00 Praha 10, ve správním řízení zastoupená na základě plné moci ze dne 23. 12. 2010 společností HOSPIMED, spol. s.r.o., IČO 00676853, se sídlem Malešická 2251/51, 130 00 Praha 3,
kteří na základě smlouvy o sdružení ze dne 20. 10. 2008 podali v zadávacím řízení na uvedenou veřejnou zakázku společnou nabídku,
jsem podle § 152 odst. 5 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Výroky I. až III. rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS- S489/2010/VZ-11385/2014/511/KČe ze dne 28. 5. 2014
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
ODŮVODNĚNÍ
I. Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jenž je podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“[1]), příslušný k dohledu nad dodržováním zákona, obdržel podnět k prošetření postupu zadavatele – Krajská zdravotní, a.s., IČO 25488627, se sídlem Sociální péče 3316/12a, Severní Terasa, 400 11 Ústí nad Labem, jenž je ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 12. 6. 2014 JUDr. Karlem Křížem, advokátem ev. č. ČAK 11197, se sídlem Štefánikovo nám. 1702/18, Chomutov, (dále jen „zadavatel“), při zadávání veřejné zakázky s názvem „Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů – Krajská zdravotní a.s.“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 12. 9. 2008 pod ev. č. 60022235 ve znění opravy uveřejněné dne 20. 10. 2008 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 13. 9. 2008 pod ev. č. 2008/S 178-237435, ve znění opravy uveřejněné dne 22. 10. 2008 (dále jen „veřejná zakázka“), na kterou zadavatel uzavřel dne 8. 12. 2008 smlouvu s obchodní společností HOSPIMED, spol. s.r.o., IČO 00676853, se sídlem Malešická 2251/51, 130 00 Praha 3 a s obchodní společností PURO-KLIMA, a.s., IČO 00149331, se sídlem Štěchovická 2266/2, 100 00 Praha 10, které podaly společnou nabídku na základě smlouvy o sdružení ze dne 20. 10. 2008 (dále jen „vybraný uchazeč“).
2. Dne 12. 9. 2008 uveřejnil zadavatel v Informačním systému o veřejných zakázkách oznámení o zahájení zadávacího řízení, v němž stanovil předpokládanou dobu trvání zakázky v termínu od 14. 11. 2008 do 30. 4. 2009. Dne 20. 10. 2008 uveřejnil zadavatel v Informačním systému o veřejných zakázkách opravné oznámení o zakázce, jímž provedl změnu předpokládané doby trvání zakázky, kterou nově stanovil v termínu od 1. 12. 2008 do 31. 8. 2009. Opravným oznámením o zakázce zadavatel dále opravil stanovení zadávací lhůty, opravu výše úplaty za poskytnutí zadávací dokumentace a změnu kontaktního místa pro poskytnutí zadávací dokumentace a pro podání nabídek.
3. Dne 15. 12. 2010 zahájil Úřad správní řízení z moci úřední ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona v souvislosti se zadáním veřejné zakázky.
4. Dne 4. 4. 2011 vydal Úřad po přezkoumání věci rozhodnutí č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-2428/2011/510/KČe. Dne 21. 4. 2011 byl Úřadu doručen rozklad zadavatele ze dne 19. 4. 2011 proti rozhodnutí č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-2428/2011/510/KČe. Zadavatel v rozkladu namítal, že provedené změny nepředstavovaly takovou podstatnou změnu zadávacích podmínek, která by vyžadovala prodloužení lhůty pro podání nabídek. Dne 13. 10. 2011 předseda Úřadu rozhodnutím č. j. ÚOHS-R87/2011/VZ-16321/2011/ASc/ potvrdil výroky I. a III. rozhodnutí č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-2428/2011/510/KČe a výrok II. tohoto rozhodnutí Úřad zrušil (dále jen „původní rozhodnutí předsedy Úřadu“).
5. Zadavatel podal proti původnímu rozhodnutí předsedy Úřadu žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Dne 28. 5. 2013 vydal Krajský soud v Brně rozsudek č. j. 62 Af 74/2011-90, kterým zrušil původní rozhodnutí předsedy Úřadu a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení. Dne 21. 11. 2013 Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) rozsudkem č. j. 7 Afs 59/2013-35 zamítl kasační stížnost Úřadu.
6. Dne 19. 2. 2014 vydal předseda Úřadu rozhodnutí č. j. ÚOHS-R87/2011/VZ-3650/2014/310/PMo, kterým zrušil výroky I. a III. rozhodnutí Úřadu ÚOHS-S489/2010/VZ-2428/2011/510/KČe ze dne 4. 4. 2011 a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
7. Dne 24. 2. 2014 Úřad dopisem č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-3912/2014/KČe vyrozuměl účastníky řízení o pokračování správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S489/2010/VZ.
8. Dne 24. 2. 2014 vydal Úřad dále usnesení č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-3913/2014/511/KČe, kterým podle § 36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), stanovil účastníkům lhůtu do 5. 3. 2014, ve které byli podle § 39 odst. 1 správního řádu oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu byli oprávněni vyjádřit v řízení své stanovisko, a stanovil lhůtu do 12. 3. 2014, ve které se účastníci řízení podle § 36 odst. 3 správního řádu v souvislosti s § 39 odst. 1 správního řádu mohli vyjádřit k podkladům rozhodnutí.
9. Dne 4. 3. 2014 obdržel Úřad rozklad zadavatele ze dne 3. 3. 2014 proti usnesení č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-3913/2014/511/KČe. Zadavatel rozkladem brojí proti formalistickému přístupu Úřad k projednávané věci, stanovení krátké lhůty k procesním návrhům a trvá na nařízení ústního jednání před Úřadem. Dne 13. 3. 2015 vydal předseda Úřadu rozhodnutí č. j. ÚOHS-R67/2014/VZ-6741/2015/323/RBu, kterým potvrdil usnesení č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-3913/2014/511/KČe a podaný rozklad zamítl.
II. Napadené rozhodnutí
10. Dne 28. 5. 2014 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-11385/2014/511/KČe (dále jen „napadené rozhodnutí“).
11. Výrokem I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 40 odst. 6 zákona, když přiměřeně neprodloužil lhůtu pro podání nabídek, ačkoliv provedl úpravy v uveřejněném vyhlášení podle § 147 odst. 8 zákona, když dne 20. 10. 2008 uveřejnil v Informačním systému o veřejných zakázkách opravné oznámení, ve kterém stanovil nově dobu trvání zakázky, a to v termínu od 1. 12. 2008 do 31. 8. 2009, přičemž tento postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a zadavatel dne 8. 12. 2008 uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.
12. Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 76 odst. 1 zákona ve spojení s § 6 zákona při posouzení nabídky vybraného uchazeče, neboť v protokolu č. 3 z jednání hodnotící komise ze dne 13. 11. 2008, na kterém se komise zabývala posouzením vysvětlení nabídky vybraného uchazeče, resp. ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek z téhož dne, nejsou uvedeny důvody akceptace vysvětlení nabídky vybraného uchazeče, ačkoliv existují zřejmé rozpory mezi zadavatelem požadovanými a vybraným uchazečem nabídnutými technickými parametry dodávky v souvislosti s dechovým objemem a dechovou frekvencí anesteziologického přístroje uvedeného pod položkou č. 17 Technické specifikace, přičemž tak zadavatel zároveň porušil i zásadu transparentnosti a tento postup zadavatele podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky, neboť u nabídky vybraného uchazeče nelze s určitostí konstatovat splnění požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách a zadavatel dne 8. 12. 2008 uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.
13. Výrokem III. napadeného rozhodnutí uložil Úřad zadavateli pokutu ve výši 300 000 Kč.
14. Výrokem IV. napadeného rozhodnutí Úřad správní řízení podle § 117a písm. d) zákona zastavil v části vedené ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona zadavatelem tím, že při zadávání veřejné zakázky zadavatel nestanovil délku lhůty pro podání nabídek adekvátně předmětu veřejné zakázky, neboť v řízení nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce podle § 120 téhož zákona.
III. Námitky rozkladu
15. Dne 29. 5. 2014 bylo doručeno napadené rozhodnutí zadavateli. Dne 13. 6. 2014 byl Úřadu doručen v zákonné lhůtě rozklad zadavatele ze dne 12. 6. 2014 proti výrokům I. až III. napadeného rozhodnutí (dále jen „rozklad“). Dne 16. 6. 2014 bylo Úřadu doručeno doplnění rozkladu ze dne 13. 6. 2014.
16. Zadavatel namítá, že rozhodnutí Úřadu je zatíženo vadou nedostatečného přezkoumání skutkového stavu a tedy vadou nesprávnosti a nezákonnosti rozhodnutí.
17. K výroku I. napadeného rozhodnutí zadavatel namítá, že změny stanovené doby trvání veřejné zakázky nelze považovat za podstatné. Zadavatel brojí proti přepjatému formalismu, který spatřuje v konstatování Úřadu, že by změna kontaktního místa zadavatele, mohla ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Zadavatel k tomu odkázal na judikaturu Ústavního soudu České republiky, který dovodil, že přepjatý formalismus představuje takovou interpretaci jednoduchého práva, která je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, tudíž přepjatý formalismus již jen sám o sobě zakládá dotčení základních práv a svobod.
18. Dle názoru zadavatele nelze předpokládat, že v případě mnohasetmilionové veřejné zakázky by potenciálního uchazeče zvažujícího podání nabídky na veřejnou zakázku ovlivnila skutečnost, že cena za poskytnutí zadávací dokumentace byla snížena ze čtyř na jeden tisíc korun. Obdobně je tomu dle názoru zadavatele i v případě změny termínu zahájení realizace veřejné zakázky ze dne 14. 11. 2008 na 1. 12. 2008.
19. Zadavatel k tomu dále namítá, že doba plnění byla prodloužena pouze v rámci etapy 1 a to de facto pouze o 41 dní. Takové prodloužení dle názoru zadavatele nemohlo mít vliv na přípravu nabídky, ani na rozšíření okruhu potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. Co se týče prodloužení doby zkušebního provozu, nelze dle zadavatele zkušební provoz stavět na roveň době plnění nutné při samotné realizaci dodávek v období etapy 1 a 2, jelikož v rámci zkušebního provozu se pouze prověřuje funkčnost a vlastnosti již dodaných dodávek, a tedy se nepředpokládá dodání dalších dodávek a nevyžaduje se každodenní přítomnost dodavatelů.
20. Zadavatel namítá, že prodloužení zkušebního provozu jde výhradně k tíži uchazeče, když pouze prodlužuje období, ve kterém musí být uchazeč připraven odstranit případné závady. Dle názoru zadavatele tak nelze dovozovat, že by delší zkušební provoz mohl k podání nabídky motivovat dodavatele, který do té doby o podání nabídky neuvažoval.
21. Zadavatel dále namítá, že Úřad nepředložil žádné relevantní zdůvodnění, jak by neprodloužení lhůty pro podání nabídek mělo či mohlo mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky, když lze dle zadavatele jen stěží uvažovat, že by změna kontaktní adresy nebo snížení výše úplaty za poskytnutí zadávací dokumentace, mohlo vést k přehodnocení stanoviska dodavatelů, kteří si vyzvedli zadávací dokumentaci, nabídky nepodávat.
22. Dle názoru zadavatele se měl Úřad vyjádřit, v jakém rozsahu by měl zadavatel lhůtu pro podání nabídek prodloužit a která z jím vytýkaných vad by si vyžadovala takové prodloužení lhůty pro podání nabídek. Takové vyjádření Úřadu považuje zadavatel za zásadní, neboť dle jeho názoru představuje míru, ve které měl zadavatel své povinnosti porušit.
23. Zadavatel namítá, že o úpravě termínů byli uchazeči informováni dodatečnými informacemi 14 dní před uplynutím lhůty pro podání nabídek. K potenciálním dodavatelům, kteří se o posunu doby plnění dozvěděli až na základě uveřejnění oznámení v Informačním systému o veřejných zakázkách, tj. 7 dní před uplynutím lhůty pro podání nabídek, zadavatel namítá, že s ohledem na znalost trhu v segmentu zdravotnického materiálu a přístrojů nelze dovozovat existenci jiného dodavatele, který by mohl podat nabídku, jelikož všichni takoví dodavatelé si zadávací dokumentaci již vyzvedli a nabídku podat mohli, avšak tak neučinili.
24. Zadavatel k tomu namítá, že pokud by skutečně nedodržel postup stanovený zákonem, není naplněn požadavek podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, jelikož úpravu doby plnění nepovažuje zadavatel za podstatnou a není splněna podmínka možného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.
25. Zadavatel v rozkladu brojí proti tomu, že by samotné porušení § 40 odst. 6 zákona postačovalo k učinění závěru o existenci vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Zadavatel připouští, že skutečný vliv na výběr nejvhodnější nabídky není třeba prokazovat, když postačí naplnění pouze potenciální možnosti takového ovlivnění, to však dle zadavatele nezbavuje Úřad povinnosti tento potenciální vliv prokázat a prokázat jeho podstatnost. Zadavatel k tomu dále namítá, že skutečnost, že vliv na výběr nejvhodnější nabídky nelze vyloučit neznamená, že tento vliv byl prokázán.
26. Zadavatel namítá, že pokud Úřad bere v potaz vnitřní myšlenkové pochody dodavatelů a jejich zvažování účasti v zadávacím řízení, pak musí přihlédnout i k tomu, že o jejich skutečném zvažování nejlépe vypovídá jejich pasivita při obraně svých případných zájmů. Na úvahách o tomto vnitřním volním procesu Úřad zakládá svůj výrok o splnění jednoho z definičních znaků správního deliktu. Dle názoru zadavatele byl Úřad povinen tuto pasivitu zohlednit jako důkaz.
27. Zadavatel nesouhlasí s názorem Úřadu, že je zadavatel povinen bez výjimky prodloužit lhůtu pro podání nabídek a namítá, že povinnost případného prodloužení lhůty pro podání nabídek je odvislá od povahy provedené úpravy. Pokud zadavatel uváží, že úprava má marginální povahu, není dle názoru zadavatele povinen lhůty pro podání nabídek vůbec prodlužovat. Zadavatel k tomu namítá, že z důvodu, že změna zadávacích podmínek nebyla podstatná, neměla a nemohla mít vliv na okruh potenciální uchazečů resp. výběr nejvhodnější nabídky, zadavatel nebyl povinen lhůtu pro podání nabídek prodloužit.
28. Zadavatel namítá, že Úřad v bodu 59. odůvodnění napadeného rozhodnutí opakuje své pochybení, které bylo důvodem pro zrušení původního rozhodnutí předsedy Úřadu soudem. Zadavatel namítá, že v oznámení o zahájení správního řízení, ani následně v oznámení o pokračování ve správním řízení nebyly vyjádřeny pochybnosti Úřadu, které jej vedly k závěru o spáchání správního deliktu. Úřad dle názoru zadavatele uvedl v oznámení o zahájení správního řízení pouze obecné důvody zahájení správního řízení, ze kterých nebylo možno identifikovat konkrétní pochybnosti Úřadu, a zadavateli tak byla odejmuta možnost se k těmto pochybnostem přímo vyjádřit, čímž byla krácena jeho procesní práva ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Zadavatel k tomu namítá, že ve věci tohoto správního deliktu nebylo s ohledem na výše namítané správní řízení nikdy zahájeno a vedeno a rozhodnutí je z toho důvodu nezákonné.
29. K závěru Úřadu, že zadavatel nedodržel postup podle § 76 odst. 1 zákona ve spojení s § 6 zákona, když ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek nevyplývá vysvětlení rozporu písemného vysvětlení nabídky a zadávacích podmínek, zadavatel namítá, že Úřad při přezkoumávání postupu zadavatele nepřihlédl ke všem relevantním podkladům, když Úřad postup zadavatele neposuzoval na základě souhrnu všech dokumentů tvořících dokumentaci o veřejné zakázce, tj. nejen na základě protokolů z jednání hodnotící komise a zprávy o posouzení a hodnocení nabídek, ale zejména na základě samotných nabídek. Dle zadavatele je zřejmé, že ačkoli by se do zprávy měly promítnout podstatné aspekty procesu posuzování a hodnocení, není v ní prostor postihnout všechny technické detaily, zvláště pokud tyto detaily transparentně vyplývají přímo z nabídek.
30. Zadavatel uvádí, že se vybraný uchazeč dopustil v písemném vysvětlení nabídky písařské chyby, kterou však bylo možno snadno identifikovat a objasnit, když správný údaj vyplýval přímo z nabídky vybraného uchazeče a zde vložených technických listů jakožto autentického dokumentu od výrobce dodávaného zařízení. Hodnotící komise tak dle názoru zadavatele postupovala analogicky podle § 76 odst. 1 zákona a k těmto zjevný početním chybám nepřihlížela. Závěr Úřadu, že nabídka vybraného uchazeče měla být hodnotící komisí vyřazena, je proto dle zadavatele nesprávný.
31. S ohledem na skutečnost, že byla hodnocena pouze jediná nabídka, se dle zadavatele snižuje „zákonná poptávka“ po podrobnosti zprávy o posouzení a hodnocení nabídek, neboť není třeba vytvářet nástroj, který by ostatním neúspěšným uchazečům poskytl dostatek informací pro podání námitek. Požadavek na transparentnost zprávy se tak dle zadavatele obrací pouze směrem ke kontrolním orgánům jako je Úřad a vzhledem k povinnosti kontrolních orgánů provést přezkum komplexní dokumentace o veřejné zakázce by zúžení transparentnosti pouze na obsah zprávy bylo nedůvodné, zvláště když nelze o transparentnosti postupu zadavatele získat jakékoli důvodné pochybnosti, když tato zcela vyplývá z nabídky vybraného uchazeče.
32. Zadavatel v rozkladu dále namítá, že posouzení, zda existují rozpory mezi zadavatelem požadovanými a uchazečem nabídnutými technickými parametry, je otázkou odbornou a její posouzení nepřísluší Úřadu, nýbrž osobě s odbornými znalostmi. Dle názoru zadavatele klade Úřad zadavateli za vinu, že neučinil to, co mu zákona učinit neukládá, tj. vypracovat odůvodnění akceptace vysvětlení uchazeče.
33. Zadavatel namítá, že vzhledem k tomu, že výroky I. a II. nejsou položeny na právních základech, je sankce uložená výrokem III. napadeného rozhodnutí bezpředmětná.
Závěr rozkladu
34. Zadavatel považuje napadené rozhodnutí v plném rozsahu všech jeho výroků zrušit a správní řízení zastavit.
IV. Řízení o rozkladu
35. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
36. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
37. Úřad tím, že výroky I. až III. napadeného rozhodnutí rozhodl tak, jak je uvedeno výše, rozhodl správně a v souladu s právními předpisy. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem nepřistoupil ke zrušení nebo změně výroků I. až III. napadeného rozhodnutí.
38. Ačkoli zadavatel v petitu doplnění rozkladu požaduje napadené rozhodnutí „v plném rozsahu všech jeho výroků“ zrušit, a správní řízení zastavit, s přihlédnutím k obsahu rozkladu považuji za nesporné, že zadavatel rozkladem brojí proti výrokům I. až III. napadeného rozhodnutí a požaduje zrušení právě těchto výroků napadeného rozhodnutí, přičemž výrok IV. ponechává zadavatel svým rozkladem nedotčen.
39. Podle § 82 odst. 3 správního řádu platí, že v případě, že odvolání, resp. rozklad směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci.
40. V šetřeném případě lze konstatovat, že výrok IV. napadeného rozhodnutí netvořil s napadenými výroky I. až III. nedílný celek, o kterých by nebylo možno separátně rozhodovat, když výrok IV. byl z hlediska napadeného rozhodnutí jako celku oddělitelný od dalších výroků. Oddělitelnost výroku IV. od ostatních výroků vyplývá z toho, že výroky I. a II. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl o spáchání správních deliktů zadavatelem tak, jak je uvedeno výše, přičemž na základě konstatovaného porušení zákona Úřad výrokem III. napadeného rozhodnutí uložil zadavateli pokutu podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Výroky I. až III. napadeného rozhodnutí tak na sebe navazují, zatímco výrokem IV. Úřad zastavil správní řízení v části vedené ve věci možného spáchání správního deliktu tak, jak bylo výše uvedeno, a jde tedy o výrok, který s předchozími výroky nesouvisí, neboť v něm Úřad rozhodl o samostatné části vedené ve věci. Mám dále rovněž za splněnou i další podmínku předpokládanou § 82 odst. 3 správního řádu, když se za situace, kdy bylo výrokem IV. napadeného rozhodnutí správní řízení v části vedené ve věci možného správního deliktu tím, že při zadávání veřejné zakázky zadavatel nestanovil délku lhůty pro podání nabídek adekvátně předmětu veřejné zakázky, zastaveno, nedá hovořit o případné újmě způsobené některému z účastníků správního řízení.
41. Na základě uvedeného tedy konstatuji, že napadené rozhodnutí bylo doručeno účastníkům řízení a vzhledem k tomu, že výrok IV. tohoto rozhodnutí nebyl v zákonné lhůtě napaden rozkladem, za splnění podmínek stanovených v § 82 odst. 3 správního řádu nabyl samostatně právní moci a přezkum napadeného rozhodnutí v rámci tohoto správního řízení o rozkladu je tedy v části výroku IV. vyloučen.
V. K námitkám rozkladu
K neprodloužení lhůty pro podání nabídek
42. Podle § 6 zákona je zadavatel povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
43. Podle § 40 odst. 6 zákona, provede-li veřejný zadavatel úpravy v uveřejněném vyhlášení podle § 147 odst. 8, je povinen současně přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení nebo lhůtu pro podání nabídek, a to podle povahy provedené úpravy.
44. Podle § 147 odst. 8 zákona zadavatel může při respektování zásad uvedených v § 6 zákona provést úpravy v uveřejněném vyhlášení. V takovém případě je povinen provedené úpravy uveřejnit podle odst. 1 až 3 téhož ustanovení zákona a oznámit provedení úpravy do 5 dnů ode dne jejího odeslání k uveřejnění všem známým zájemcům či uchazečům s uvedením důvodu.
45. Podle § 39 odst. 1 zákona musí být veškeré lhůty určené veřejným zadavatelem stanoveny s ohledem na předmět veřejné zakázky.
46. Zadavatel brojí proti „právním následkům“, které měl Úřad dovozovat ze zadavatelem provedené změny adresy kontaktního místa pro poskytnutí zadávací dokumentace a pro podání nabídek a změny výše úplaty za poskytnutí zadávací dokumentace, když tyto nejsou podstatnou změnou zadávacích podmínek. Tato námitka zadavatele nemá oporu ve výrocích napadeného rozhodnutí, ani v jeho odůvodnění, jelikož nesměřuje do žádného z výroků napadeného rozhodnutí. Úřad totiž výrokem I. napadeného rozhodnutí rozhodl o spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona – nedodržením postupu stanoveného v § 40 odst. 6 zákona, když neprodloužil lhůtu pro podání nabídek – pouze ve vztahu ke změně doby trvání zakázky v termínu od 1. 12. 2008 do 31. 8. 2009, přičemž tento postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Závěr Úřadu vyslovený ve výroku I. napadeného rozhodnutí byl Úřadem konstatován bez ohledu na provedení či neprovedení změny kontaktního místa pro poskytnutí zadávací dokumentace a pro podání nabídek nebo provedení či neprovedení změny výše úplaty za poskytnutí zadávací dokumentace.
47. Změnu kontaktní adresy zadavatele Úřad v napadeném rozhodnutí nikterak neposuzoval a žádné právní následky z této změny nedovodil. Uvedené platí rovněž v případě změny spočívající v opravném stanovení délky zadávací lhůty a změny výše úplaty za poskytnutí zadávací dokumentace, přičemž Úřad z těchto změn žádný správní delikt v žádném z výroků napadeného rozhodnutí ani jejich odůvodnění nedovodil.
48. Zadavatel namítá, že tvrzení Úřadu, že doba plnění veřejné zakázky byla v průběhu běžící lhůty pro podání nabídek prodloužena z původních 5,5 měsíců (původně stanovená doba plnění od 14. 11. 2008 do 30. 4. 2009) na 9 měsíců (nově stanovená doba plnění od 1. 12. 2008 do 31. 8. 2009), je účelové a Úřad dle zadavatele při posuzování věci nebral v potaz okolnosti posuzovaného případu. Tyto okolnosti zadavatel v rozkladu specifikoval následovně.
49. Zadavatel namítá, že faktická doba plnění byla reálně prodloužena pouze v rámci etapy 1 (původně stanovená doba etapy 1 od 14. 11. 2008 do 20. 12. 2008, tj. 37 dní; po změně doby plnění byla stanovena od 1. 12. 2008 do 28. 2. 2009, tj. 90 dní), kdy termín dokončení této etapy byl určen na základě praktických zkušeností zadavatele s plněním jiných veřejných zakázek, jelikož má zadavatel ověřeno, že pravidelně v termínu od 20. 12. do 31. 12. velká část pracovníků dodavatelů čerpá v důsledku svátků řádnou dovolenou a nedochází k reálnému plnění veřejných zakázek. S ohledem na tuto skutečnost se tak dle zadavatele zkrátí doba etapy 1 z 90 dnů o 11 dní (20. 12. – 31. 12.), tj. na 79 dní a faktický rozdíl původní doby plnění veřejné zakázky v rámci etapy 1 před a po změně činí pouze 41 dní. [pozn. předsedy Úřadu: Zadavatel v této rozkladové námitce uvedl termín 20. 12. - 31. 3. S ohledem na teologický význam námitky považuji za nezpochybnitelné, že měl zadavatel na mysli čerpání vánočních svátku a jeho záměrem bylo uvést datum 31. 12. namísto 31. 3. Uvedené vyplývá rovněž z početních operací zadavatele]. Takové prodloužení dle názoru zadavatele nemohlo mít vliv na přípravu nabídky ani na rozšíření okruhu potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku.
50. K tomu uvádím, že považuji za nesporné, že doba realizace plnění byla prodloužena z 5,5 měsíců na 9 měsíců, což zadavatel nijak nerozporuje, pouze líčí důvody takového prodloužení, zlehčuje význam a interpretuje svůj názor na délku tohoto prodloužení a vliv na okruh potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. Vlastní zkušenost zadavatele, že v průběhu vánočních svátků pravidelně neprobíhá reálné plnění veřejných zakázek, měl však zadavatel uplatnit již při původním zvažování délky doby realizace veřejné zakázky, kterou stanovil v zadávacích podmínkách. Uplatnění této námitky až ve fázi při podání rozkladu proti napadenému rozhodnutí se záměrem „optického“ zmenšení rozdílu mezi původně a nově stanovenou dobou realizace plnění veřejné zakázky, považuji za ryze účelové.
51. Nadto uvádím, že i kdyby měla platit hypotéza zadavatele, že změna doby plnění etapy 1 veřejné zakázky spočívala fakticky v prodloužení pouze o 41 dní, rovněž tak by se jednalo o významný způsob prodloužení doby plnění veřejné zakázky, tj. podstatnou změnu zadávacích podmínek, které mohl být schopen splnit výrazně širší okruh dodavatelů, než tomu bylo dle původních požadavků uvedených v zadávací dokumentaci.
52. K prodloužení doby realizace zkušebního provozu z jednoho měsíce, na měsíce dva, zadavatel namítá, že toto období reálně nelze považovat za období realizace veřejné zakázky, když v rámci zkušebního provozu se fakticky pouze prověřuje funkčnost a vlastnosti již provedených dodávek. Námitka zadavatele, že zkušební provoz není faktickou realizací veřejné zakázky, když i v této fázi plnění předmětu veřejné zakázky je vybraný dodavatel povinen plnit povinnosti vyplývající mu ze smlouvy na plnění veřejné zakázky, neobstojí.
53. K postupu zadavatelů, kteří mění, resp. upravují podmínky zadávacího řízení v průběhu běžící lhůty pro podání nabídek, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 Afs 131/2007-131 ze dne 12. 5. 2008, v němž konstatoval, že „změnu je nutné uskutečnit takovým způsobem, který by byl v souladu se zásadami, na kterých zadávací řízení stojí, resp. má-li zadavatel dostát zásadě nediskriminace účastníků, je povinen při změně zadávací dokumentace buď vyhlásit řízení nové, nebo oznámit změnu zadávací dokumentace takovým způsobem, aby nebyli diskriminování žádní potenciální dodavatelé, tj. oznámit změnu zadávací dokumentace (tedy celé veřejné zakázky) stejnou formou, jakou ji sám vyhlásil, a to za dodržení stejných podmínek, zejména zákonem stanovených lhůt.“
54. Z dikce § 40 odst. 6 zákona ve spojení s § 147 odst. 8 zákona Úřad v bodu 29. odůvodnění napadeného rozhodnutí dovodil, že provede-li zadavatel úpravy v uveřejněném vyhlášení za podmínek stanovených v § 147 odst. 8 zákona, je současně povinen přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání nabídek dle povahy provedené úpravy a to bez výjimky. Zadavatel k tomu namítá, že podle § 40 odst. 6 zákona se povinnost přiměřeného prodloužení lhůty pro podání nabídek měla posuzovat s ohledem na povahu provedených úprav, a vytkl Úřadu, že neposoudil neprodloužení lhůty na základě této interpretace § 40 odst. 6 zákona a pokud zadavatel uváží, že provedená úprava má minoritní povahu, nemusí lhůtu pro podání nabídek vůbec prodlužovat.
55. Právní úprava účinná v době zahájení zadávacího řízení na veřejnou zakázku ukládala zadavateli povinnost přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení nebo lhůtu pro podání nabídek, a to podle povahy provedené úpravy, v případě provedených úprav v uveřejněném vyhlášení, zde oznámení o zahájení zadávacího řízení. Jinými slovy zadavatel byl povinen lhůtu pro podání nabídek prodloužit v každém případě. Délku prodloužení lhůty pro podání nabídek měl stanovit zadavatel s ohledem na povahu provedené úpravy.
56. Zadavatel namítá, že výklad Úřadu týkající se bezvýjimečné povinnosti prodloužit lhůtu pro podání nabídek dle povahy provedené úpravy současně s provedením úpravy v uveřejněném vyhlášení, nutí zadavatele k nedůvodnému formalismu, kdy např. při opravě zjevné chyby v psaní by byl zadavatel nucen prodloužit lhůtu třeba jen o jeden den.
57. K této rozkladové námitce uvádím, že ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 131/2007-131 ze dne 12. 5. 2008 je třeba rozlišovat změnu zadávacích podmínek spojenou s provedením úpravy v uveřejněném vyhlášení podle § 40 odst. 6 zákona a institut poskytování dodatečných informací podle § 49 zákona, kterými je zadavatel oprávněn toliko vysvětlovat nejasnosti, které by z obsahu zadávací dokumentace mohly vyplývat, či upřesňovat údaje v zadávací dokumentaci obsažené. V případě potřeby zadavatele provést v zadávacích podmínkách opravu zjevné chyby v psaní, by zadavatel využil postupu podle § 49 zákona namísto § 40 odst. 6 zákona. V takovém případě by jeho povinností při doručování dodatečných informací dodavatelům bylo dodržení lhůt stanovených v § 49 odst. 2 zákona. Při využití tohoto postupu by zadavatel byl dále povinen dbát na dodržení obecných zásad obsažených v § 6 a v případě, že by poskytnutí dodatečných dokumentů či informací přivodilo opravu zadávacích podmínek zásadního charakteru, měl by povinnost prodloužit lhůtu pro podání nabídek tak, aby dodavatelé měli možnost na nové informace v nabídkách řádně zareagovat. Povinnost prodloužit lhůtu pro podání nabídek není ve vztahu k § 49 zákona, na rozdíl od § 40 odst. 6 zákona, stanovena bezpodmínečně, ale v závislosti na požadavek dodržení zásad zakotvených v § 6 zákona, přičemž při postupu podle § 49 zákona není vyloučeno, že zadavateli by vůbec nevznikla povinnost prodloužit lhůtu pro podání nabídek.
58. V případě postupu podle § 40 odst. 6 zákona, který se vztahuje na provedení úpravy v uveřejněném vyhlášení podle § 147 odst. 8 zadavatelem, je ovšem zadavatel povinen prodloužit lhůtu pro podání nabídek vždy. Úřad správně provedl posouzení v tomto smyslu, když v bodech 31. a násl. napadeného rozhodnutí popsal úvahy, které ho vedly k posouzení, že úpravy zadávacích podmínek, které zadavatel provedl v uveřejněném vyhlášení, byly natolik podstatné povahy, že je nebylo možno – coby pouhé upřesnění zadávacích podmínek – provést formou dodatečných informací.
59. Zadavatel lhůtu pro podání nabídek v daném případě neprodloužili vůbec, a proto je irelevantní i námitka zadavatele, že se měl Úřad vyjádřit, v jakém rozsahu by měl zadavatel lhůtu pro podání nabídek prodloužit.
60. Jestliže Úřad dospěl k závěru a posléze rozhodl tak, že zadavatel se změnou zadávacích podmínek neprodloužil lhůtu pro podání nabídek, správně interpretoval a aplikoval ustanovení zákona. Vzhledem k uvedenému považuji rozklad v této části za nedůvodný.
K vlivu na výběr nejvhodnější nabídky
61. Zadavatel v uplatněném rozkladu Úřadu vytkl, že dospěl k nesprávnému závěru, že se zadavatel dopustil správního deliktu, přestože provedená změna doby plnění veřejné zakázky dle názoru zadavatele nemohla ovlivnit a neovlivnila výběr nejvhodnější nabídky. Zadavatel k tomu v rozkladu dále namítal, že Úřad, stejně jako v soudním řízení, jež skončilo rozhodnutím Krajského soudu v Brně o zrušení původního rozhodnutí předsedy Úřadu, nepředložil žádné relevantní zdůvodnění, z jakého důvodu neprodloužení zadávací lhůty mělo nebo mohlo mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky.
62. Uvedené zadavatel dovozuje ze skutečnosti, že o úpravě doby plnění veřejné zakázky byli uchazeči informování s dostatečným předstihem 14 dní před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Uchazeči, kteří již disponovali zadávací dokumentací, a tedy zvažovali podání nabídek, nemuseli svou připravovanou nabídku zásadním způsobem měnit, když mohli pouze posunout jednotlivé termíny dle upravené doby plnění. Celkem 17 uchazečů, kteří si vyzvedli zadávací dokumentaci, nabídku nepodalo, a to i přes to, že byla prodloužena doba plnění, což dle zadavatele potvrzuje, že prodloužení doby plnění nemělo a nemohlo mít zásadní vliv na okruh potenciálních uchazečů.
63. K této námitce uvádím následující. Úřad ve výroku I. napadaného rozhodnutí konstatoval, že postup zadavatelů „mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“. Pro úvahu, zda mohlo dojít nebo došlo k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, je rozhodující, že zadavatel v rozporu se zákonem neprodloužil lhůtu pro podání nabídek současně s provedenou úpravou v uveřejněném vyhlášení podle § 147 odst. 8 zákona. Úřad správně posoudil, že kdyby zadavatel postupoval v souladu se zákonem, tedy prodloužil by lhůtu pro podání nabídek, mohli by i další, potenciální uchazeči podat nabídku na veřejnou zakázku, k čemuž by jim byla poskytnuta zadavatelem odpovídající doba. Doba provedení změny zadávacích podmínek 14 dní před uplynutím lhůty pro podání nabídek sice může být pro zpracování či úpravu již zpracované nabídky pro některé z uchazečů dostačující, to však nemění nic na tom, že zadavatel měl podle § 40 odst. 6 zákona povinnost lhůtu pro podání nabídek prodloužit. Nemůže být totiž vyloučeno, že existoval uchazeč, který by podal nabídku v případě prodloužení k tomu určené lhůty, ačkoli tak z časových, provozních aj. důvodů v původně stanovené lhůtě neučinil.
64. Neexistenci dalšího potenciálního uchazeče nelze vyvozovat z tvrzení, že zadavatel je znalý trhu v segmentu doplňování zdravotnického materiálu a přístrojů, tj. předmětu veřejné zakázky, a že si všichni potenciální dodavatelé vyzvedli zadávací dokumentaci. Počet uchazečů, kteří si vyzvedli zadávací dokumentaci (celkem 18) nasvědčuje tomu, že relevantní trh v oblasti doplňování zdravotnického materiálu a přístrojů není natolik úzký, že by byla na jisto vyloučena existence dalšího dodavatele, o němž není zadavatel obeznámen, a kterému zadavatel svým nezákonným jednáním mohl ztížit či odepřít možnost podat nabídku do zadávacího řízení o veřejnou zakázku.
65. Nadto byli o zahájení zadávacího řízení informováni prostřednictvím Úředního věstníku Evropské unie rovněž dodavatelé, kteří mají sídlo nebo místo podnikání v členském státě Evropské unie a ostatních státech, které mají s Českou republikou či Evropskou unií uzavřenu mezinárodní smlouvu zaručující přístup dodavatelů z těchto států k zadávané veřejné zakázce. Relevantní trh v oblasti doplňování zdravotnického materiálu a přístrojů tak zahrnoval i tyto potenciální dodavatele. Tím spíš mohli existovat takoví dodavatelé, kteří nebyli zadavateli známi, kteří si zadávací dokumentaci nevyzvedli, a kterým mohla být z důvodu nezákonného postupu zadavatele odepřena možnost nabídku na veřejnou zakázku podat.
66. Dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona je skutkovým znakem správního deliktu to, že zadavatel svým postupem porušil zákon, podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku. K naplnění znaku skutkové podstaty správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona přitom postačuje pouhá možnost ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, jak správně posoudil i Úřad v napadeném rozhodnutí.
67. Při rozhodování o tom, zda byl spáchán správní delikt, se Úřad musí vypořádat s tím, zda byly naplněny všechny skutkové znaky správního deliktu, tak jak jsou stanoveny zákonem. Z hlediska znění zákona je tedy v obecné rovině možné dovodit, že k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky dojde vždy, pokud byl okruh potenciálních dodavatelů omezen způsobem odporujícím zákonu. Lze tedy dovodit, že každý postup zadavatele, který v rozporu se zákonem ovlivní počet potenciálních dodavatelů je postupem, který buď podstatně ovlivní anebo může ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Námitka chybějícího ohrožovacího jednání zadavatele tak není s ohledem na výše uvedené relevantní.
68. Tvrzení zadavatele, že Úřad v napadeném rozhodnutí výslovně uvedl, že postačí pouze porušení ustanovení zákona, zde § 40 odst. 6 zákona, a automaticky je možno dovozovat, že toto porušení současně má či může mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, nemá oporu v textu napadeného rozhodnutí. Úřad v žádném z výroků napadeného rozhodnutí ani v jeho odůvodnění nevyslovil, že by vliv na výběr nejvhodnější nabídky nebo možnost existence takového vlivu bylo možno konstatovat bez dalšího v každém případě provedení úpravy v uveřejněném vyhlášení.
69. Provedenou úpravu Úřad správně posoudil jako podstatnou úpravu zadávacích podmínek. Zadavatel totiž nově stanovil dobu trvání veřejné zakázky, resp. prodloužil dobu plnění předmětu veřejné zakázky z původní délky 5,5 měsíců na dobu 9 měsíců (tj. cca o 65% původní délky plnění). S ohledem na povahu provedené změny a ve smyslu výše odkazovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 131/2007-131 ze dne 12. 5. 2008, byl zadavatel povinen lhůtu pro podání nabídek prodloužit a to právě podle povahy této provedené úpravy.
70. K vlivu na výběr nejvhodnější nabídky pak uvádím, že zákon vymezením skutkové podstaty deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona nevyžaduje prokázání vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Postačí takové jednání zadavatele, které mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky. Jak rovněž konstatoval Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 62 Af 58/2010-159 ze dne 20. 3. 2012 „pro naplnění skutkové podstaty deliktu je přitom takováto možnost zcela postačující a soudu tedy nezbývá než uzavřít s tím, že žalobce nevyvrátil, že by existovala možnost, že by v případě řádného zadání veřejné zakázky byla podána nabídka další, přičemž nelze vyloučit alespoň potenciální možnost, že by se taková nabídka stala nabídkou vítěznou (…) K tomu je třeba poukázat na to, že se jedná toliko o možnost (hypotézu), kterou není možné jakkoli prokazovat.“ Námitky zadavatele jsou tedy irelevantní, neboť zadavatel svým jednáním naplnil všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu.
71. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí, konkrétně pak z bodů 35 až 37, vyplývá, že se Úřad v rozporu s tvrzením zadavatele vypořádával s naplněním formálního znaku správního deliktu, když uvedl, jakým způsobem bylo porušení postupu podle § 40 odst. 6 zákona způsobilé ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Úřad v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že za situace, kdy zadavatel v rozporu s § 40 odst. 6 zákona současně přiměřeně neprodloužil lhůtu pro podání nabídek, pak nelze vyloučit, že by zadavatel získal výhodnější nabídku.
72. Úřad v bodu 37 napadeného rozhodnutí správně dovodil, že vzhledem k tomu, že v případě dodržení zákonného postupu zadavatelem by mohli podat nabídku na veřejnou zakázku i další dodavatelé. Není vyloučeno, že by zadavatel v takovém případě obdržel i nabídky za výhodnějších podmínek a byl by vybrán jiný uchazeč. Je nepochybné, že takovýto vliv na výběr nejvhodnější nabídky je vlivem podstatným, přičemž jak Úřad správně konstatoval, k naplnění znaku skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona postačuje pouhá potencialita ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky a naplnění potenciality takového ovlivnění Úřad v napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnil.
73. Úřad se k možnosti vlivu na výběr nejvhodnější nabídky sice vyjádřil negativně tak, že „nelze vyloučit, že…“ mohl obdržet i výhodnější nabídku, ovšem z jazykového výkladu odstavce 45 pak jasně vyplývá, že toto vyjádření Úřadu se významově shoduje naplněním „možnosti vlivu na výběr nejvhodnější nabídky“ dle dikce § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
74. Pasivita dodavatelů při obraně jejich zájmů spočívající v nepodání námitek proti neprodloužení lhůty pro podání nabídek nemá na zákonnost napadeného rozhodnutí vliv, neboť sama tato skutečnost neznamená, že postup zadavatele byl v souladu se zákonem či, že by snad neuplatnění námitek dodavateli mělo sloužit jako důkaz o neovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.
75. Úřad správně a v souladu se zákonem odůvodnil naplnění všech znaků správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona. Vzhledem k tomu, že Úřad dospěl ke správnému závěru, že porušení zákona zadavateli mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, a tedy Úřad správně posoudil, že jsou naplněny znaky skutkové podstaty správního deliktu podle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona, považuji námitku rozkladu o nezákonnosti rozhodnutí za nedůvodnou.
K námitce přepjatosti formalismu při výkladu právních norem
76. Zadavatel v rozkladu brojí proti přepjatému formalismu interpretace zákona Úřadem, přičemž v této souvislosti se zadavatel cítí býti dotčen na svých základních právech a svobodách. K této zadavatelově námitce považuji za nutné zdůraznit, že zadávací řízení je ze své podstaty řízením značně formalizovaným. Je tomu tak zejména s ohledem na požadavek zaručit rovné zacházení se všemi uchazeči a výběr nejvhodnější nabídky transparentním, a tedy přezkoumatelným způsobem.
77. Odborná literatura, jmenovitě např. Jurčík, R.: Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012 nebo Raus, D., Neruda, R.: Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde Praha, a. s., 2007, vymezuje proces zadávání veřejných zakázek jako „proces zvláštní kontraktace, který vykazuje smíšené prvky soukromoprávní a veřejnoprávní povahy, přičemž hlavním účelem takového významně formalizovaného procesu jinak stále soukromoprávní kontraktace, nad níž je uskutečňován dohled v režimu práva veřejného, je efektivnost vynakládání veřejných prostředků a jejich přímá či zprostředkovaná úspora a zajištění účelné konkurence.“
78. Z premisy, že „zadávací řízení je vysoce formalizovanou procedurou, kde i formální pochybení může způsobit negativní (a pro uchazeče až fatální) následky“, vycházel rovněž Krajský soud v rozsudku č. j. 62 Af 50/2010 ze dne 6. 10. 2011.
79. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2 Afs 64/2009 – 109 k tomu pak konstatoval následující: „Zatímco soukromý subjekt si může vybírat ty, s nimiž hodlá obchodovat, podle své libovůle, zadavatel veřejné zakázky je striktně vázán zákonem o veřejných zakázkách a zejména pasážemi o zadávacím řízení, neboť prostředky, které jsou v takovém případě vynakládány, jsou prostředky veřejné. (…) zadávací řízení je vysoce formalizovaný proces, zatímco kontraktace soukromých subjektů navzájem je výrazně volnější.“
80. Povinnost prodloužit lhůtu pro podání nabídek v případě provedení úpravy v uveřejněném oznámení o zakázce, a to podle povahy provedené úpravy, je stanovena explicitně v § 40 odst. 6 zákona a ze zadavatelem odkazovaných nálezů Ústavního soudu České republiky nelze činit závěr, že by mělo být akceptováno jednání zadavatele contra legem. S ohledem na výše uvedené považuji námitku zadavatele za nedůvodnou a na aplikaci zákona ze strany Úřadu neshledávám nic formalistického.
K nedostatkům oznámení o zahájení správního řízení
81. Dle názoru zadavatele Úřad opakuje pochybení, které bylo důvodem pro zrušení původního rozhodnutí předsedy Úřadu soudem, když v oznámení o zahájení správního řízení ani v oznámení o pokračování ve správním řízení nebyly vyjádřeny pochybnosti Úřadu, které vedly ke konstatování správního deliktu, a to pochybnosti, proč se hodnotící komise ztotožnila s vysvětlením nabídky vybraného uchazeče „(…) ačkoliv existují zřejmé rozpory mezi zadavatelem požadovanými a vybraným uchazečem nabídnutými technickými parametry dodávky v souvislosti s dechovým objemem a dechovou frekvencí anesteziologického přístroje uvedeného pod položkou č. 17 Technické specifikace (…)“. Zadavatel k tomu namítá, že tyto pochybnosti nevyplývaly ani z podnětu, na jehož základě bylo správní řízení zahájeno a zadavateli byla odejmuta možnost se k těmto pochybnostem vyjádřit, z čehož dle zadavatele vyplývá, že ve věci tohoto správního deliktu nebylo správní řízení vůbec zahájeno a vedeno.
82. K této námitce předně uvádím, že důvodem pro zrušení původního rozhodnutí předsedy Úřadu byla skutečnost, že výrok I. rozhodnutí č. j. ÚOHS-S489/2010/VZ-2428/2011/510/KČe ani jeho odůvodnění neobsahoval popis skutku takovým způsobem, aby tento skutek nemohl být zaměněn s jiným, tj. neobsahoval jasné, srozumitelné a nezaměnitelné vymezení skutkového jednání, v němž byl delikt spočívající v porušení § 40 odst. 6 zákona spatřován. Tímto důvodem nebylo zadavatelem namítané pochybení Úřadu.
83. S pochybnostmi vůči postupu zadavatele Úřad zadavatele v souladu se správním řádem a zákonem seznámil v oznámení o zahájení správního řízení. Oznámení o zahájení správního řízení bylo zadavateli doručeno dne 15. 12. 2010. Konkrétně v bodu 3. tohoto oznámení Úřad uvedl, že „V žádosti je však pouze obecně uvedeno, že hodnotící komise shledala v nabídce vybraného uchazeče nejasnosti spočívající v nedostatečné specifikaci u části jednotlivých komponentů, které mají být předmětem dodávky, a to z hlediska ne zcela zřejmých, resp. chybějících technických parametrů, oproti požadavkům stanoveným v zadávacích podmínkách, aniž by však bylo v žádosti konkrétně specifikováno, kterých komponentů, resp. parametrů se má vysvětlení týkat. (…) Hodnotící komise k podanému vysvětlení do protokolu ze dne 13. 1. 2008 pouze konstatovala, že navrhuje zadavateli nabídku přijmout. Nic bližšího v této věci neobsahuje ani zpráva o posouzení a hodnocení nabídek. Vzniká tak pochybnost o transparentnosti úkonů zadavatele učiněných při posouzení nabídky vybraného uchazeče z hlediska splnění požadavků zadavatele, uvedených v zadávacích podmínkách.“ Zadavatel byl tedy důsledně informován o tom, jakým směrem se bude správní řízení ubírat a na základě jakých skutečností. Zadavateli nebyla upřena ani možnost navrhovat důkazy či činit jiné návrhy, vyjádřit v řízení své stanovisko, seznámit se s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Jeho procesní práva v rámci procesního vývoje řízení nebyla nijak krácena.
84. Nenaplnění požadavků zadavatele v souvislosti s nesplněním technických podmínek požadovaných v zadávací dokumentaci bylo namítáno rovněž v podnětu. Konkrétně podle názoru podatele uvedené příklady přístrojů a vybavení nesplňují minimální parametry nebo vlastnosti požadované zadavatelem v zadávací dokumentaci. Rovněž v případě, že by toto podavatel podnětu v něm nenamítal, nemění to nic na skutečnosti, že správní řízení bylo zahájeno z moci úřední po posouzení dokumentace o veřejné zakázce a předmět řízení nemusí korespondovat s námitkami uvedenými v podnětu.
85. Úřad v bodu 58. napadeného rozhodnutí uvedl, že neporovnával technické parametry u všech položek a charakteristik předmětu dodávky a zjištěné rozpory mezi zadavatelem požadovanými a vybraným uchazečem nabízeným dechovým objemem a dechovou frekvencí anesteziologického přístroje, použil jako argument pro svůj závěr o netransparentnosti postupu zadavatele, resp. hodnotící komise při posouzení nabídky.
86. S ohledem na výše uvedené jsem dospěl k závěru, že Úřad postupoval správně a v souladu se zákonem, když podle § 46 odst. 1 správního řádu dostatečně specifikoval v oznámení o zahájení správního řízení předmět tohoto řízení, zadavateli byla v usnesení o zahájení správního řízení poskytnuta lhůta k vyjádření k předmětu správního řízení a k podnětu k zahájení správního řízení. Námitku zadavatele, že ve věci správního deliktu konstatovaného ve výroku II. napadeného rozhodnutí nebylo správní řízení nikdy zahájeno, a tedy ani vedeno, proto považuji za nedůvodnou.
K porušení transparentnosti při posuzování nabídek zadavatelem
87. K námitce rozkladu zadavatele, že nelze otázku transparentnosti při posuzování nabídky vybraného uchazeče přezkoumávat pouze s ohledem na protokol č. 3 z jednání hodnotící komise ze dne 13. 11. 2008, na kterém se komise zabývala posouzením vysvětlení nabídky vybraného uchazeče, resp. na zprávu o posouzení a hodnocení nabídek z téhož dne, nýbrž je třeba vzít v úvahu veškeré dokumenty, které eviduje zadavatel v rámci zadávacího řízení, konkrétně nabídku vybraného uchazeče, a že Úřad má dle zadavatele v rozhodnutí tendenci tyto dokumenty posuzovat zcela izolovaně od zbývajících podkladů, uvádím následující.
88. Součástí spisu tohoto správního řízení jsou všechny dokumenty, jež zadavatel vyhotovil, či obdržel od uchazečů v rámci zadávacího řízení, nikoliv pouze protokol č. 3 z jednání hodnotící komise, resp. zpráva o posouzení a hodnocení nabídek. Úřad přezkoumával postup zadavatele v celém zadávacím řízení, postup hodnotící komise při posouzení nabídky vybraného uchazeče však není patrný z žádné jiné listiny vzniklé při zadávání veřejné zakázky. Technické parametry dodávky nabídnuté vybraným uchazečem ve vysvětlení nabídky byly v rozporu s technickými parametry dodávky požadovanými zadavatelem. V protokolu č. 3 z jednání hodnotící komise, resp. ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek ani v žádném jiném dokumentu vyhotoveném v rámci zadávacího řízení nejsou uvedeny důvody, proč hodnotící komise vysvětlení nabídky vybraného uchazeče akceptovala. Tato fakta stojí sama o sobě a nabídka vybraného uchazeče, jak namítá zadavatel, je neovlivňuje. Jejich vyhodnocení co do netransparentnosti je plně opodstatněné zjištěným stavem věci.
89. Námitka zadavatele, že hodnotící komise postupovala při posouzení rozporu mezi vysvětlením nabídky vybraného uchazeče a požadavky zadavatele dle zadávací dokumentace analogicky podle § 76 odst. 1 zákona, neobstojí. V zájmu dodržení zásady transparentnosti zadávacího řízení bylo zadavatelovou povinností odůvodnit v některém z protokolů o jednání hodnotící komise, zprávě o posouzení a hodnocení nabídek, či v jiném dokumentu vyhotoveném v rámci zadávacího řízení, jakým způsobem či na základě jakých informací akceptoval vysvětlení nabídky vybraného uchazeče.
90. Pro úplnost doplňuji, že NSS ve svém rozhodnutí NSS č. j. 1 Afs 45/2010-159 ze dne 15. 9. 2010 konstatoval, že „zásada transparentnosti porušena tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehlédnutelným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele.“ V dalším rozsudku č. j. 7 Afs 31/2012-55 ze dne 20. 6. 2012 konstatoval, že „podmínkou dodržení zásady transparentnosti je průběh zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný“.
91. K námitce zadavatele o nenaplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu podstatného ovlivnění nebo možnosti ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky uvádím, že se Úřad otázkou, zda postup zadavatele měl či mohl mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, jakožto pojmovým znakem skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, podrobně zabýval v bodech 53 až 63 odůvodnění napadeného rozhodnutí. V nich Úřad opodstatňuje, v čem tkví nedodržení zásady transparentnosti zadavatelem, přičemž z odůvodnění napadeného rozhodnutí je rovněž zřejmé, že pochybení zadavatele mohlo podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
92. Již výše jsem se vyjádřil v tom smyslu, že zákon vymezením skutkové podstaty deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona nevyžaduje prokázání vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Postačí takové jednání zadavatele, které mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky (k tomu rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 58/2010-159 ze dne 20. 3. 2012).
93. Vymezením pojmu „podstatné ovlivnění“ výběru nejvhodnější nabídky se zabýval předseda Úřadu mj. v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R156,157/2014/VZ-15743/2014/323/PMo ze dne 25. 7. 2014, v němž uvedl že „není nezbytné prokázat, že ke skutečnému podstatnému ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky fakticky došlo, ale postačí i eventualita, resp. potencialita, podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky“.
94. S ohledem na výše uvedené jsem dospěl k závěru, že byly naplněny všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
K deliktní odpovědnosti
95. Podle § 121 odst. 3 zákona, ve znění účinném v době spáchání správního deliktu, odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán.
96. Dne 10. 2. 2015 vešla v účinnost novela zákona č. 40/2015 Sb., která mimo jiné změnila délky lhůt k zániku odpovědnosti za správní delikt v § 121 odst. 3 zákona.
97. Podle § 121 odst. 3 zákona, ve znění účinném ke dni vydání tohoto rozhodnutí (dále jen „pozdější právní úprava“), odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.
98. Jelikož podle pozdější právní úpravy je subjektivní lhůta k zániku odpovědnosti za správní delikt zkrácena z 5 let na 3 roky a objektivní lhůta k zániku odpovědnosti za správní delikt z 10 let na 5 let, je zřejmé, že za úpravu pro zadavatele příznivější je nutno považovat úpravu pozdější, jež vešla v účinnost v průběhu tohoto nyní vedeného správního řízení o rozkladu.
99. V šetřeném případě se Úřad o spáchání obou správních deliktů mohl dozvědět z podnětu, jenž obdržel dne 31. 8. 2010, fakticky však až později dnem doručení dokumentace o veřejné zakázce, resp. seznámením se s podstatnou částí dokumentace vztahující se k přezkoumávanému deliktnímu jednání. Ke spáchání obou správních deliktů pak došlo dnem uzavření smlouvy, tj. dne 8. 12. 2008.
100. Správní řízení z moci úřední bylo zahájeno dne 15. 12. 2010, kdy bylo oznámení o zahájení správního řízení doručeno zadavateli. Z výše uvedeného vyplývá, že odpovědnost zadavatele za oba správní delikty nezanikla.
K uložení pokuty
101. Zadavatel v rozkladu namítá bezpředmětnost uložené sankce z důvodu nezákonnosti výroků I. a II. napadeného rozhodnutí. K tomu jsem již výše odůvodnil, že Úřad rozhodl správně a zákonně o spáchání správních deliktů zadavatelem, jak bylo konstatováno ve výrocích I. a II. napadeného rozhodnutí. Byly tak splněny podmínky předpokládané v § 120 odst. 2 zákona pro uložení pokuty.
102. Úřad dostatečně zhodnotil způsob spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, přihlédl k následkům správního deliktu a rovněž i okolnostem, za nichž byl tento delikt spáchán. Úřad postupoval v souladu se zásadou absorpce a správně přihlédl ke spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. napadeného rozhodnutí jako k přitěžující okolnosti při úvaze o určení výše pokuty zadavateli ve spojitosti se spácháním správního deliktu uvedeného ve výroku II. napadeného rozhodnutí.
103. K významu a charakteru zkoumání konkrétních majetkových poměrů potrestaného odkazuji na nález pléna Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl ÚS 38/02, dle kterého „Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když oběma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry“. Ve světle tohoto nálezu Ústavního soudu uvádím, že Úřad neporušil princip relativní rovnosti ani princip individualizace výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům zadavatele. Úřad přihlédl k majetkovým poměrům zadavatele správně a zákonně.
104. Závěr Úřadu o nelikvidační výši stanovené pokuty je správný a zákonný. Při stanovení výše pokuty Úřad přihlédl k ekonomické situaci zadavatele. V rámci napadeného rozhodnutí byla zadavateli uložena pokuta ve výši 300 000 Kč. Uložením pokuty v této výši byly naplněny obě její funkce, tedy funkce preventivní i funkce represivní.
105. Ani s ohledem na konkrétní okolnosti spáchání správního deliktu a s přihlédnutím k následkům spáchání správního deliktu a k nutnosti naplnění sankčních účinků, nepovažuji pokutu v této výši za nepřiměřenou.
106. K samotným majetkovým poměrům zadavatele uvádím, že ani v průběhu od vydání napadeného rozhodnutí a do rozhodnutí předsedy Úřadu se majetkové poměry zadavatele nezhoršily. Z výroční zprávy zadavatele za rok 2014 vyplývá, že kladný hospodářský výsledek zadavatele v řádech desítek milionů korun přetrvává i v roce 2014 a výše pokuty stanovené v napadeném rozhodnutí tak není pro zadavatele likvidační ani ve vztahu k hospodářskému výsledku dosaženému v roce 2014, s nímž zadavatel hospodaří v roce 2015, tedy v roce, v němž mu je pravomocně ukládána pokuta.
107. Úřad správně a přezkoumatelným způsobem podrobně vylíčil, jaká byla jeho skutková zjištění a jakými úvahami se při stanovování výše pokuty řídil, tj. z čeho vycházelo jeho správní uvážení a k jakému výsledku dospěl ohledně konkrétní výše pokuty uložené zadavateli. Úřad tuto část svého rozhodnutí dostatečně a přesvědčivě odůvodnil. Při rozhodování o výši pokuty zohlednil všechny skutečnosti, které mohly v tomto správním řízení výši pokuty ovlivnit, řádně se s nimi vypořádal a přesvědčivě odůvodnil, ke kterým okolnostem přihlédl a jaký vliv měly na uloženou výši pokuty.
VI. Závěr
108. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval ve věci v souladu se zákonem a správním řádem, když posoudil případ ve všech vzájemných souvislostech a zhodnotil veškeré písemné podklady, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.
109. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona, nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
Ing. Petr Rafaj
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
1. JUDr. Karel Kříž, advokát, Štefánikovo nám. 1702/18, 430 01 Chomutov
2. HOSPIMED, spol. s.r.o., Malešická 2251/51, 130 00 Praha
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ust. § 26 zákona v návaznosti na ust. § 158 odst. 1 a 2 zákona.
|
