Č. j.: ÚOHS-S0760/2015/VZ-03966/2016/543/JWe
2. února 2016
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, příslušný podle § 25 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve správním řízení zahájeném dne 2. 11. 2015 z moci úřední, jehož účastníky jsou:
objednatelé
obec Vejprnice, IČO 00258474, se sídlem Mírová 17, 330 27 Vejprnice,
obec Tlučná, IČO 00258385, se sídlem Hlavní 25, 330 26 Tlučná,
ve správním řízení zastoupení na základě plných mocí ze dne 16. 11. 2015 a 18. 11. 2015 JUDr. Tatianou Jiráskovou, advokátkou, ev. č. ČAK 11196, AK Svejkovský, Kabelková a spol., IČO 26362066, se sídlem Kamenická 1, 301 12 Plzeň,
ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů objednateli – obec Vejprnice, IČO 00258474, se sídlem Mírová 17, 330 27 Vejprnice a obec Tlučná, IČO 00258385, se sídlem Hlavní 25, 330 26 Tlučná – při uzavření dodatku č. 3 dne 10. 4. 2014 ke smlouvě o poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, kterou uzavřeli s dopravcem ČSAD autobusy Plzeň a.s., IČO 48362611, se sídlem V Malé Doubravce 27, 312 00 Plzeň dne 12. 3. 2012, rozhodl takto:
I.
Objednatelé – obec Vejprnice, IČO 00258474, se sídlem Mírová 17, 330 27 Vejprnice a obec Tlučná, IČO 00258385, se sídlem Hlavní 25, 330 26 Tlučná – se dopustili správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů tím, že nepostupovali při uzavření dodatku č. 3 dne 10. 4. 2014 ke smlouvě o poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, kterou uzavřeli s dopravcem ČSAD autobusy Plzeň a.s., IČO 48362611, se sídlem V Malé Doubravce 27, 312 00 Plzeň dne 12. 3. 2012, v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) citovaného zákona v návaznosti na § 18 písm. b) citovaného zákona, když v rozporu s přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství, konkrétně čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, rozšířili předmětnou smlouvu, která byla uzavřena přímým zadáním v mimořádné situaci na dobu dvou let a která dle článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 již nemohla být prodloužena, k čemuž však uzavřením předmětného dodatku č. 3 následně došlo.
II.
Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se objednateli – obec Vejprnice, IČO 00258474, se sídlem Mírová 17, 330 27 Vejprnice – ukládá podle § 33 odst. 2 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů
pokuta ve výši 25 000 Kč (dvacet pět tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
III.
Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se objednateli – obec Tlučná, IČO 00258385, se sídlem Hlavní 25, 330 26 Tlučná – ukládá podle § 33 odst. 2 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů
pokuta ve výši 25 000 Kč (dvacet pět tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
ODŮVODNĚNÍ
I. POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 25 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon“), obdržel dne 24. 11. 2014 podnět k přezkoumání postupu objednatelů – obec Vejprnice, IČO 00258474, se sídlem Mírová 17, 330 27 Vejprnice a obec Tlučná, IČO 00258385, se sídlem Hlavní 25, 330 26 Tlučná, ve správním řízení zastoupených na základě plných mocí ze dne 16. 11. 2015 a 18. 11. 2015 JUDr. Tatianou Jiráskovou, advokátkou, ev. č. ČAK 11196, AK Svejkovský, Kabelková a spol., IČO 26362066, se sídlem Kamenická 1, 301 12 Plzeň (dále „objednatel Vejprnice“, „objednatel Tlučná“ či souhrnně „objednatelé“) – při uzavírání dodatku č. 3, uzavřeného dne 10. 4. 2014 (dále jen „dodatek č. 3“), ke smlouvě o poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, kterou uzavřeli s dopravcem – ČSAD autobusy Plzeň a.s., IČO 48362611, se sídlem V Malé Doubravce 27, 312 00 Plzeň (dále jen „dopravce“) – dne 12. 3. 2012 (dále jen „smlouva“).
2. V rámci šetření podnětu si Úřad vyžádal od objednatelů vyjádření k podnětu a dokumentaci pořízenou v souvislosti s uzavíráním smlouvy a dodatku č. 3. Po jejich přezkoumání získal Úřad pochybnosti o souladu postupu objednatelů se zákonem při uzavírání dodatku č. 3 a z tohoto důvodu zahájil správní řízení z moci úřední.
II. POSTUP OBJEDNATELŮ PŘED UZAVŘENÍM DODATKU Č. 3
3. Objednatelé uzavřeli dne 12. 3. 2012 s dopravcem smlouvu, v jejíž preambuli je uvedeno: „S ohledem na ukončení smlouvy č. 18/2004/PMDP o závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě uzavřené mezi obcí Vejprnice a Plzeňské městské dopravní podniky a. s., a ukončení smlouvy č. 19/2004/PMDP uzavřenou mezi obcí Tlučná a Plzeňské městské dopravní podniky a. s. z důvodu ohrožení rozpočtu obou obcí, když tyto důvody nastaly v důsledku rozhodnutí Rady Plzeňského kraje z 23. 1. 2012, bezprostředně k datu podpisu smlouvy hrozí přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících. S ohledem na to, že v zájmu ochrany rozpočtu obcí byly shora uvedené smlouvy ukončeny dohodou mezi účastníky smluv k 31. 3. 2012, a s ohledem na povinnosti obce i dle zákona č. 194/2010 Sb. zajistit dopravní obslužnost ve svém územním obvodu dle ust. § 3 odst. 3 citovaného zákona, i s ohledem na ust. § 38 zákona č. 128/2000 Sb. o účelném a hospodárném využívání majetku obce, rozhodly orgány obcí uvedených v této Smlouvě při naplnění ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb. ve smyslu článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 o způsobu řešení vzniklé bezprostřední hrozby přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících uzavřením této Smlouvy. S ohledem na shora uvedené uzavírají účastníci na dobu uvedenou v článku 6 této Smlouvy, a to pro bezprostřední hrozbu přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, k čemuž by došlo od 1. 4. 2012, tuto Smlouvu:“
4. Ve smlouvě je v článku 1 „Předmět smlouvy“ v bodu 1.1 mimo jiné uvedeno, že „Předmětem této smlouvy je závazek dopravce zajistit na základě platných licencí pravidelnou přepravu osob a zavazadel (…) v trase Plzeň – Vejprnice – Tlučná (…).“ V bodu 1.2 smlouvy je uvedeno: „Přeprava bude zajištěna veřejnou linkovou dopravou, jako linka č. 440055 Plzeň – Vejprnice – Tlučná.“
5. V článku 6 „Závěrečná ujednání“ smlouvy je v bodu 6.1 mimo jiné uvedeno: „Smlouva se uzavírá s účinností od 1. 4. 2012 a je uzavřena na dobu určitou, a to do uzavření smlouvy mezi obcemi z této Smlouvy (tj. objednateli, pozn. Úřadu) na straně jedné a s veřejným dopravcem na straně druhé vybraným na základě nabídkového řízení dle § 10 a násl. zákona č. 194/2010 Sb., nejdéle na dobu dvou let ve smyslu článku 5. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007.“
6. Jak vyplývá z přípisů ze dne 29. 3. 2012 zaslaných objednatelům zástupci Plzeňského kraje a Statutárního města Plzně, přijaly Rada Plzeňského kraje dne 26. 3. 2012 a Rada města Plzně dne 29. 3. 2012 usnesení, ve kterých schvalují provozování veřejné linkové osobní vnitrostátní dopravy na lince č. 440055 Plzeň – Vejprnice – Tlučná a zpět. Schválení provozu jmenované linky podmínila Rada Plzeňského kraje zahájením jednání o jejím komplexním zařazení do systému Integrované dopravy Plzeňska (dále jen „IDP“) ze strany objednatelů a Rada města Plzně mimo jiné zařazením linky do systému IDP a tím, že dopravce bude uznávat integrované jízdní doklady IDP.
7. V e-mailu odeslaném dne 21. 5. 2012 zástupcem objednatelů Ing. Petru Náhlíkovi je uvedeno, že „V tuto chvíli probíhá příprava podmínek pro nabídkové řízení na výběr dopravce a následně po jeho ukončení předpokládáme dokončení jednání ohledně komplexního zařazení linky (č. 440055, pozn. Úřadu) do systému IDP, tak jak jsem se již zmiňoval ve svém mailu ze dne 7. 3. 2012.“
8. Ve výše zmíněném e-mailu ze dne 7. 3. 2012 je mimo jiné uvedeno: „Jelikož hrozí bezprostředně přerušení poskytování veřejných služeb k přepravě cestujících dle ust. § 22 z. č. 194/2010 Sb., je obec nucena řešit situaci uzavřením smlouvy o veřejných službách k přepravě cestujících na poskytování dotčených veřejných služeb přímým zadáním dle ust. § 22 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Tato smlouva bude uzavřena na dobu do účinnosti smlouvy uzavřené mezi obcí a veřejným dopravcem na základě nabídkového řízení dle § 10 a násl. citovaného zákona. Obec konstatuje, že předložená smlouva o poskytování veřejných služeb k přepravě cestujících s ČSAD Autobusy Plzeň a. s. je smlouvou směřující ke splnění povinností obce na úseku zajištění dopravní obslužnosti obce dle § 3 citovaného zákona s tím, že taková smlouva je i pro obec i pro obyvatele obce finančně výhodnější. Z tohoto důvodu neuvažujeme v současné době o zařazení nové linky 440055 do IDP. Souběžně bude realizováno nabídkové řízení a bude vybrán veřejný dopravce podle příslušných ustanovení zákona. Máte-li zájem, o výsledku Vás budeme informovat a v budoucnu je možné i vést diskuzi, zda se tato linka stane součástí IDP. Tento proces je projednáván i se zástupci obce Tlučná a postupujeme ve shodě.“
9. V přípisu č. j. NHD/83/12 ze dne 20. 6. 2012 1. náměstek hejtmana Plzeňského kraje pro oblast doprava mimo jiné uvádí, že nemá informace o tom, jakým způsobem byla ze strany objednatelů a dopravcem naplněna podmínka Rady Plzeňského kraje – zahájit jednání o komplexním zařazení linky do systému IDP, s tím, že jednání dosud nebyla ze strany objednatelů zahájena. Dále v tomto dokumentu upozorňuje: „Vzhledem k tomu, že Plzeňský kraj již nabídková řízení podle zákona č. 194/2010 Sb. připravoval, je mi známo, že podle § 19 tohoto zákona musí objednatel informaci o svém rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících v rozsahu podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství v Úředním věstníku Evropské unie zveřejnit nejpozději 1 rok před zahájením nabídkového řízení.“
10. V reakci na výše uvedený přípis 1. náměstka hejtmana Plzeňského kraje pro oblast doprava ze dne 20. 6. 2012 zaslal zástupce objednatelů dne 24. 7. 2012 odpověď č. j. 879/2012 , ve které mimo jiné konstatoval: „Právě z důvodu garance zajištění kvalitní dopravy pro naše občany jsme se rozhodli v rámci nabídkového řízení, které má bohužel svá časová prodlení, vybrat definitivního dopravce a následně jednat o další prohlubující se spolupráci s IDP.“ Dále zde zástupce objednatelů uvedl, že: „Z výše uvedeného považujeme skutečně jednání o zařazení linky č. 440055 do IDP jako zahájené. Rádi bychom Vás také pozvali stejně jako zástupce společnosti POVED s.r.o. na společné jednání rad obcí Vejprnice a Tlučná v měsíci září 2012, kde chceme vyhodnotit stávající situaci ve veřejné dopravě a dohodnout další postup.“
11. Dne 31. 8. 2012 uzavřeli objednatelé s dopravcem dodatek č. 1 ke smlouvě, kterým se změnil čl. 3 smlouvy „Kompenzace a platební podmínky“ tak, že se výše ekonomicky odůvodněných nákladů dopravce za přepravu snížila z 35,87 Kč na jeden kilometr bez DPH na 32,42 Kč na jeden kilometr bez DPH a výše kompenzace se snížila z 25,18 Kč na 21,73 Kč.
12. Z dalších dokumentů, zaslaných Úřadu objednateli, vyplývá, že dne 7. 1. 2013 objednatelé odeslali čtyřem možným uchazečům poptávku na administraci nabídkového řízení pro výběr dopravce na předmětné lince podle zákona, avšak žádný z těchto uchazečů o plnění poptávaných služeb neprojevil zájem, přičemž dva z nich tuto nabídku odmítli písemně dne 11. 1. 2013, resp. dne 14. 1. 2013.
13. Dne 22. 6. 2013 bylo v Úředním věstníku Evropské unie pod ev. č. 2013/S 120-205553 uveřejněno Oznámení předběžných informací, ve kterém je v Oddílu II.B: „Předmět zakázky (Dodávky nebo služby)“, v bodu II. 1) „Název přidělený zakázce veřejným zadavatelem:“ uvedeno „Zajištění veřejné autobusové dopravy na trase Plzeň-Vejprnice-Tlučná“.
14. Z obdržené dokumentace Úřad dále zjistil, že dne 21. 2. 2014 vyjádřili objednatelé souhlas s tím, aby dopravce požádal o zařazení linky č. 440055 do IDP s tím, že tento souhlas byl „podmíněn zachováním tarifu jízdného a tarifních podmínek dle objednávky obcí Vejprnice a Tlučná (mj. zvláštní ceník jízdného včetně možnosti předplatného).“ Na základě tohoto souhlasu objednatelů byla předmětná linka zařazena do IDP od 1. 4. 2014.
15. Dne 21. 2. 2014 uzavřeli objednatelé s dopravcem dodatek č. 2 ke smlouvě, ve kterém byla nově stanovena výše ekonomicky odůvodněných nákladů dopravce za přepravu ve výši 33,42 Kč na jeden kilometr bez DPH a kompenzace byla stanovena ve výši 21,70 Kč.
16. Dne 10. 4. 2014 objednatelé uzavřeli s dopravcem dodatek č. 3 ke smlouvě, v jehož čl. 6 „Závěrečná ujednání“ je v bodu 6.1 uvedeno: „Smlouva se uzavírá s účinností od 1. 4. 2012 a je uzavřena na dobu určitou, a to do dne bezprostředně předcházejícího začátku platnosti smlouvy uzavřené mezi obcemi z této Smlouvy (tj. objednateli, pozn. Úřadu) na straně jedné a s veřejným dopravcem na straně druhé vybraným na základě nabídkového řízení dle § 10 a násl. zákona č. 194/2010 Sb.“
17. V čl. 3 „Kompenzace a platební podmínky“ dodatku č. 3 ke smlouvě byla výše ekonomicky odůvodněných nákladů dopravce za přepravu stanovena ve výši 33,42 Kč na jeden kilometr bez DPH a výše kompenzace byla minimálně do konce kalendářního roku 2014 ponechána ve výši 21,70 Kč.
18. Pro úplnost Úřad na tomto místě uvádí, že nabídkové řízení „Zajištění dopravní obslužnosti na trase Plzeň-Vejprnice-Tlučná“ bylo zahájeno uveřejněním oznámení ve Věstníku veřejných zakázek dne 7. 8. 2014 pod evidenčním číslem 494155. V Úředním věstníku Evropské unie bylo oznámení uveřejněno dne 9. 8. 2014 pod ev. č. 2014/S 152-273917.
III. PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
19. Účastníky správního řízení jsou podle § 29 zákona objednatelé.
20. Zahájení správního řízení oznámil Úřad objednatelům pod č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-36984/2015/543/JWe ze dne 30. 10. 2015, přičemž je seznámil se zjištěnými skutečnostmi. Úřad dále objednatelům usnesením č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-37260/2015/543/JWe ze dne 3. 11. 2015 stanovil lhůtu, v níž mohli navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko. Dne 18. 11. 2015 obdržel Úřad vyjádření objednatelů (viz dále).
21. Dnem 2. 11. 2015, kdy bylo oznámení o zahájení správního řízení doručeno objednatelům, bylo podle § 26 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájeno správní řízení z moci úřední.
22. Usnesením č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-41076/2015/543/JWe ze dne 25. 11. 2015 stanovil Úřad objednatelům lhůtu ke sdělení předpokládané výše kompenzace za veřejné služby, které byly sjednány v rámci dodatku č. 3, a případně doložení těchto údajů příslušnými podklady.
23. Objednatelé ve lhůtě stanovené usnesením č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-41076/2015/543/JWe ze dne 25. 11. 2015 sdělili Úřadu dne 7. 12. 2015 předpokládanou výši kompenzace za období od 1. 4. 2014 do 31. 12. 2014, na které byla předpokládána účinnost dodatku č. 3 ke smlouvě, ve výši 3 829 399 Kč s tím, že skutečné náklady objednatelů činily za toto období částku 3 692 370,59 Kč. Při stanovení předpokládané výše kompenzace vycházeli objednatelé z finančního modelu, který byl přílohou dodatku č. 2 ke smlouvě a předpokládaného počtu ujetých kilometrů v uvedeném období, který měl činit 176 470 km.
24. Usnesením č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-43643/2015/543/JWe ze dne 10. 12. 2015 stanovil Úřad objednatelům lhůtu, v níž se mohli vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Objednatelé se ve lhůtě stanovené citovaným usnesením nevyjádřili.
Vyjádření objednatelů ze dne 18. 11. 2015
25. Objednatelé se k usnesení č. j. ÚOHS-S0760/2015/VZ-37260/2015/543/JWe ze dne 3. 11. 2015 vyjádřili ve svém stanovisku ze dne 18. 11. 2015, které Úřad obdržel téhož dne, přičemž se v něm odvolávají na svá vyjádření k podnětu ze dne 27. 8. 2015, 22. 9. 2015 a 19. 10. 2015 a navrhují k důkazu v tomto správním řízení provést všechny podklady, které Úřadu spolu s citovanými vyjádřeními zaslali.
26. Ve svém vyjádření objednatelé dále uvádějí, že vzhledem k tomu, že smlouva byla uzavřena na dobu určitou, a to do uzavření smlouvy mezi objednateli a dopravcem vybraným na základě nabídkového řízení dle § 10 zákona, nejdéle však na dobu dvou let, a s ohledem na skutečnost, že nový dopravce nebyl ke dni 1. 4. 2014 vybrán, nastala opět mimořádná situace, kterou předvídá § 22 zákona a objednatelé tak byli v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona nuceni rozšířit dodatkem č. 3 účinnost smlouvy až do doby, kdy bude vybrán dopravce na základě nabídkového řízení.
27. V této souvislosti objednatelé poukazují na čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici, podle kterého by závazek ze smlouvy o veřejných službách nebo její prodloužení prostřednictvím mimořádného opatření neměl překročit dva roky. Objednatelé původně předpokládali, že závazek ze smlouvy dva roky nepřekročí, avšak vlivem objektivních okolností bylo zapotřebí smlouvu prodloužit. Pokud právní norma uvádí, že by objednatelé něco neměli a nevyslovuje přímo zákaz takového jednání, nemohlo dojít k porušení takové doporučující právní normy.
28. S ohledem na shora uvedené skutečnosti objednatelé navrhují, aby Úřad zastavil předmětné správní řízení, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření nebo pro uložení sankce, jelikož bylo při uzavírání dodatku č. 3 postupováno v souladu se zákonem a s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici.
Vyjádření objednatelů k podnětu ze dne 27. 8. 2015
29. V první části svého vyjádření k podnětu ze dne 27. 8. 2015, které Úřad obdržel dne 28. 8. 2015, se objednatelé obsáhle věnují podmínkám, za kterých byla uzavírána smlouva a odůvodňují oprávněnost jejího uzavření v režimu podle § 18 písm. b) zákona v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona, což dokládají mimo jiné i přílohami, ve kterých jsou uváděny důvody pro uzavření smlouvy, texty jak smlouvy, tak i jejích dodatků, ohlasy v denním tisku, zápisy z jednání zastupitelstev objednatelů a souhlasy Plzeňského kraje a Statutárního města Plzně se zavedením autobusové linky č. 440055.
30. K uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě objednatelé ve svém vyjádření ze dne 27. 8. 2015 uvedli, že s ohledem na skutečnost, že smlouva byla uzavřena na dobu určitou, a to do uzavření smlouvy mezi objednateli a dopravcem vybraným na základě nabídkového řízení podle § 10 zákona, nejdéle však na dva roky, a s ohledem na to, že nový dopravce nebyl ke dni 1. 4. 2014 vybrán, nastala opět mimořádná situace, kterou předvídá § 22 zákona a objednatelé tak byli v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona nuceni rozšířit dodatkem č. 3 účinnost smlouvy až do doby, kdy bude vybrán dopravce na základě nabídkového řízení.
31. Dále objednatelé ve svém vyjádření konstatují, že nabídkové řízení bylo zahájeno dne 7. 8. 2014 zveřejněním oznámení ve Věstníku veřejných zakázek, přičemž zadávací podmínky tohoto nabídkového řízení byly napadeny návrhem na zahájení správního řízení ve věci přezkoumání postupu objednatelů podaným k Úřadu. Úřad vydal v této věci zatím nepravomocné rozhodnutí č. j. ÚOHS-S895/2014/VZ-27479/2014/543/JWe ze dne 19. 12. 2014, proti kterému podali objednatelé rozklad. Z důvodu zajištění dopravní obslužnosti územních obvodů objednatelů je tedy nezbytné, aby smlouva ve znění dodatku č. 3 i nadále trvala, neboť ukončením její platnosti by se objednatelé do doby uzavření smlouvy s novým dopravcem dostali do mimořádné situace dle § 22 zákona.
Vyjádření objednatelů k podnětu ze dne 22. 9. 2015
32. Ve svém vyjádření ze dne 22. 9. 2015 objednatelé uvádějí, že dodatek č. 3 ke smlouvě uzavřeli proto, že ke dni 10. 4. 2014 se i přes veškerou jejich snahu nepodařilo dohodnout se společností POVED s.r.o., jejímiž společníky jsou Plzeňský kraj a Statutární město Plzeň, na převzetí dopravy na předmětné trase. Z dopisu zaslanému I. náměstkovi hejtmana Plzeňského kraje ze dne 24. 7. 2012 podle objednatelů vyplývá, že již od uzavření smlouvy usilovali o to, aby byla linka č. 440055 řešena v rámci IDP, přičemž souhlas s jejím zařazením do IDP vyslovili dne 21. 2. 2014.
33. V další části svého vyjádření objednatelé upozorňují na to, že jako jediní měli snahu řešit situaci v dopravě pomocí výběrového řízení, nabízeli společná jednání se společností POVED s.r.o., která má dopravní obslužnost v Plzeňském kraji na starosti, a apelovali na představitele Plzeňského kraje i města Plzně. Na tuto nabídku však nikdo dosud seriózně nereagoval, stejně jako nikoho nezajímalo financování této linky z rozpočtů objednatelů bez spoluúčasti města Plzně, pro jehož katastr objednatelé také dopravní obslužnost částečně zajišťují.
34. Vzhledem k tomu, že se do konce původní účinnosti smlouvy objednatelům nepodařilo se zástupci POVED s.r.o. domluvit na jiném řešení, a s ohledem na uplynutí roční lhůty dle § 19 zákona pro uveřejnění informací o úmyslu zahájit nabídkové řízení, nezbylo objednatelům než postupovat v souladu s § 22 zákona. V případě, že by smlouva nebyla dodatkem č. 3 prodloužena, hrozilo by bezprostředně přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících.
35. Pro úplnost objednatelé uvádějí, že nemají informace o tom, že by společností POVED s.r.o. bylo v minulosti provedeno jakékoliv výběrové řízení na dopravce zajišťujícího přepravu cestujících. Objednatelé jako jediní volili cestu nabídkového řízení podle zákona, které však bylo Úřadem zatím nepravomocně zrušeno.
36. Objednatelé již dříve odmítli a nadále nehodlají přistoupit na model, podle kterého by občané hradili měsíční předplatné, a k tomu by celou úhradu dopravního výkonu hradily ještě obce. Objednatelé požadovali, aby vybraná úhrada od občanů byla použita na úhradu dopravního výkonu dotčené linky, což bylo ze strany POVED s.r.o. odmítnuto.
37. Ze shora uvedeného je podle objednatelů zřejmé, že přistoupili k uzavření dodatku č. 3 z důvodu hrozícího rizika přerušení dopravy na jejich území, když se se zástupci POVED s.r.o. nepodařilo domluvit jiné vhodné řešení a nabídkové řízení na nového dopravce nebylo v době ukončení platnosti smlouvy ukončeno.
Vyjádření objednatelů k podnětu ze dne 19. 10. 2015
38. Ve svém vyjádření ze dne 19. 10. 2015 objednatelé v odpovědi na žádost Úřadu ze dne 9. 10. 2015 mimo jiné uvádějí, že linka č. 440055 byla zařazena do systému IDP ke dni 1. 4. 2014, neboť ke změnám linek v IDP dochází vždy k určenému termínu (čtvrtletně) kvůli nutnosti přepočítání podílů celkových tržeb IDP mezi jednotlivé linky a dopravce.
39. Objednatelé v další části svého vyjádření uvádějí, že po odeslání dopisu starosty Vejprnic ze dne 24. 7. 2012 (ve vyjádření je zjevně omylem uvedeno datum 22. 9. 2015, což je datum předchozího vyjádření objednatelů k podnětu, z kontextu je však zřejmé, že se jedná o dopis uvedený v bodu 10 odůvodnění tohoto rozhodnutí, pozn. Úřadu), ve kterém starosta obce Vejprnice pozval náměstka hejtmana pro oblast dopravy na společné jednání rad obcí s tím, že předmětem jednání bude i zařazení linky č. 440055 do IDP, očekávali, že se náměstek pro dopravu nebo někdo ze společnosti POVED s.r.o. tohoto jednání zúčastní, což se však nestalo. Z následujících telefonických a osobních jednání se zástupci kraje vyplynula neochota projednávat koncepční otázky v oblasti dopravy před krajskými volbami konanými ve dnech 12. a 13. 10. 2012. Poté, co byl na jednání zastupitelstva Plzeňského kraje dne 17. 12. 2012 projednán rozsah dopravní obslužnosti pro rok 2013, bylo koncem roku 2012 zřejmé, že snaha objednatelů zařadit linku č. 440055 do IDP s tím, že se jejího provozu ujme Plzeňský kraj, resp. POVED s.r.o., a objednatelé budou hradit pouze refundaci nákladů za dopravu na svém území, nebude úspěšná.
40. Dále objednatelé ve svém vyjádření konstatují, že začátkem roku 2013 bylo s ohledem na výše uvedené zřejmé, že budou muset vyhlásit nabídkové řízení podle zákona, avšak vzhledem k tomu, že nebyli dostatečně personálně vybaveni a v Plzeňském kraji bylo do té doby vyhlášeno pouze jedno (později zrušené) nabídkové řízení v roce 2012, oslovili začátkem roku 2013 několik advokátů a společností zabývajících se administrací veřejných zakázek se žádostí o podání cenových nabídek na administraci nabídkového řízení podle zákona. Žádný z oslovených subjektů však nabídku nepodal (blíže viz bod 12 odůvodnění tohoto rozhodnutí) a objednatelům se podařilo až v červenci zajistit administrátora, který pro objednatele zveřejnil oznámení předběžných informací v Úředním věstníku Evropské unie. Zahájit samotné nabídkové řízení pak objednatelé nemohli dřív, než uplynula povinná roční lhůta pro předběžné oznámení.
41. V poslední části svého vyjádření objednatelé uvádějí, že již ve zmiňovaném dopise starosty Vejprnic ze dne 24. 7. 2012 oznámili, že považují jednání o zařazení linky č. 440055 do IDP za zahájené. Důvodem, proč k dohodě s POVED s.r.o. o zařazení linky č. 440055 došlo až v roce 2014 byl fakt, že do té doby nebyl POVED s.r.o. ochoten akceptovat souběh speciálního předplatného a tarifních a smluvních přepravních podmínek linky č. 440055 s předplatným pro zóny IDP a jeho tarifních a smluvních přepravních podmínek, protože byly a jsou odlišné. Linka č. 440055 byla do IDP zařazena na základě dohody všech stran, žádosti obcí a odsouhlasení organizátora IDP k 1. 4. 2014 z důvodu nutnosti přepočítání rozpodílování celkových tržeb IDP mezi jednotlivé linky a dopravce na základě místokilometrů – tj. dle četnosti a délky jednotlivých spojů a kapacity vozidel. Objednatelé zde upozorňují na to, že dopravce již od uzavření smlouvy akceptoval předplatné IDP nahrané na Plzeňské kartě, což bylo deklarováno i v přepravních podmínkách. Tím byla splněna podmínka Plzeňského kraje pro udělení licence.
IV. ZÁVĚRY ÚŘADU
42. Úřad přezkoumal na základě § 25 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace a vyjádření předložených objednateli a na základě vlastního zjištění konstatuje, že se objednatelé dopustili správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona tím, že nepostupovali při uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona v návaznosti na § 18 písm. b) zákona, když v rozporu s přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství, konkrétně čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, rozšířili předmětnou smlouvu, která byla uzavřena přímým zadáním v mimořádné situaci na dobu dvou let a která dle článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 již nemohla být prodloužena, k čemuž však uzavřením předmětného dodatku č. 3 následně došlo. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující.
Relevantní ustanovení zákona
43. Podle § 8 odst. 1 zákona mohou stát, kraje a obce pro zajištění dopravní obslužnosti poskytovat veřejné služby v přepravě cestujících samy, nebo uzavírat smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících s dopravci, kteří jsou provozovateli dopravy podle jiných právních předpisů.
44. Jak vyplývá z § 10 odst. 1 zákona, nabídkové řízení se zahajuje uveřejněním oznámení o zahájení nabídkového řízení.
45. Jak vyplývá z § 10 odst. 1 písm. e) zákona, lhůta pro podání nabídek nesmí být kratší než 52 dnů ode dne uveřejnění oznámení o zahájení nabídkového řízení.
46. Podle § 18 písm. b) zákona, pokud jsou splněny podmínky přímo použitelného předpisu Evropských společenství (čl. 5 odst. 2 a 4 až 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007), lze přímým zadáním uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících s dopravcem, který má zajišťovat veřejné služby v mimořádné situaci podle § 22 zákona.
47. Podle § 19 odst. 1 zákona uveřejní objednatel nejpozději 1 rok před zahájením nabídkového řízení nebo před uzavřením smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním podle § 18 písm. a), c) a d) zákona informace o svém rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících v rozsahu podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství (nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70) v Úředním věstníku Evropské unie, pokud přímo použitelný předpis Evropských společenství (nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70) nestanoví jinak.
48. Podle § 22 odst. 1 zákona, pokud dojde k přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících nebo takovéto přerušení bezprostředně hrozí, může objednatel v souladu s přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství (čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007)
a) uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících na poskytování dotčených veřejných služeb přímým zadáním,
b) rozšířit již uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících o poskytování dotčených veřejných služeb bez nabídkového řízení, nebo
c) rozhodnutím uložit poskytování dotčených veřejných služeb dopravci, který je provozovatelem dopravy podle jiných právních předpisů.
49. Podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona se objednatel dopustí správního deliktu tím, že uzavře smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním v rozporu s § 18 zákona.
Relevantní ustanovení dalších právních předpisů
50. Podle čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (dále též „nařízení“) může v případě přerušení služeb nebo v případě bezprostředního rizika vzniku takové situace příslušný orgán přijmout mimořádné opatření. Toto mimořádné opatření má podobu přímého uzavření smlouvy nebo formální dohody o rozšíření smlouvy o veřejných službách nebo požadavku vykonat určité závazky veřejné služby. Provozovatel veřejných služeb má právo odvolat se proti rozhodnutí o uložení povinnosti vykonat určité závazky veřejné služby. Uzavření smlouvy o veřejných službách nebo její prodloužení prostřednictvím mimořádného opatření nebo uložení povinnosti vykonat takový závazek by neměly překročit dva roky.
K oprávněnosti uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě
51. Úřad nejprve v obecné rovině konstatuje, že zákon umožňuje uzavřít, resp. změnit již uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících, s dopravcem, který nebude vybrán v nabídkovém řízení, ale objednatel veřejných služeb v přepravě cestujících si jej vybere přímým zadáním mimo jiné z důvodu přerušení veřejných služeb nebo z důvodu bezprostředního rizika vzniku takové situace, tj. v mimořádné situaci, jak vyplývá z § 22 zákona v návaznosti na čl. 5 odst. 5 nařízení. Mimořádnou situací se rozumí situace, kdy veřejné služby nejsou dopravcem fakticky poskytovány, i když podle smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících měly být poskytovány, nebo bezprostředně hrozí, že služby dopravcem, který je poskytuje, poskytovány nebudou.
52. V případě, že dojde k přerušení veřejných služeb v přepravě cestujících nebo takovéto přerušení bezprostředně hrozí, má objednatel dle § 22 zákona, resp. dle čl. 5 odst. 5 nařízení, možnost, tj. nikoli povinnost, postupovat při řešení mimořádné situace třemi způsoby:
a. zabezpečit přerušené veřejné služby v přepravě cestujících nebo ohrožené veřejné služby uzavřením smlouvy přímým zadáním s dopravcem, který tyto služby v rozsahu, v jakém byly přerušeny nebo ohroženy, zajistí,
b. zabezpečit přerušené nebo ohrožené veřejné služby v přepravě cestujících rozšířením veřejných služeb poskytovaných dopravcem, se kterým má již uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících, nebo
c. zabezpečit přerušené nebo ohrožené veřejné služby rozhodnutím o uložení závazku poskytování dotčených veřejných služeb dopravci.
Nařízení přitom dále v čl. 5 odst. 5 stanoví, že pokud se zadavatel rozhodl řešit mimořádnou situaci některým z výše uvedených způsobů, neměl by závazek dopravce zajistit přerušené veřejné služby nebo ohrožené veřejné služby v přepravě cestujících překročit dva roky.
53. Z vyjádření objednatelů a dokladů, které objednatelé zaslali Úřadu jako přílohy k výše jmenovaným vyjádřením, vyplývá, že objednatelé uzavřeli smlouvu dle § 18 písm. b) zákona v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona, tedy přímým zadáním dopravci, který měl veřejné služby v přepravě cestujících zajišťovat.
54. Úřad považuje za prokázané, že objednatelé měli při uzavírání smlouvy v úmyslu zahájit po jejím podpisu řádné nabídkové řízení na výběr nového dopravce podle § 10 a následujících ust. zákona, přičemž ukončení tohoto nabídkového řízení předpokládali nejpozději do dvou let, neboť smlouva byla uzavřena „…s účinností od 1. 4. 2012 a je uzavřena na dobu určitou, a to do uzavření smlouvy mezi obcemi z této Smlouvyna straně jedné a s veřejným dopravcem na straně druhé vybraným na základě nabídkového řízení dle § 10 a násl. zákona č. 194/2010 Sb., nejdéle na dobu dvou let ve smyslu článku 5. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007“, jak je uvedeno v bodu 6.1 této smlouvy (viz bod 5 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
55. Z výše uvedeného vyplývá, že objednatelé ve smlouvě omezili její účinnost na nejvýše dva roky v souladu s čl. 5. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007. Z vyjádření objednatelů k oznámení o zahájení správního řízení ze dne 18. 11. 2015 přitom vyplývá, že objednatelé se domnívají, že lhůta dvou let uvedená v čl. 5. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 je pouze doporučením a jejím překročením nemohlo v šetřeném případě dojít k porušení doporučující právní normy (viz bod 27 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Úřad v této věci k uvedenému názoru objednatelů konstatuje, že oficiální český překlad čl. 5. nařízení, citovaný v bodu 50 odůvodnění tohoto rozhodnutí, není zcela odpovídající jiným jazykovým mutacím (např. v anglickém textu zní poslední věta jmenovaného článku následovně: „The award or extension of a public service contract by emergency measure or the imposition of such a contract shall not exceed two years.“), ze kterých naopak vyplývá, že lhůta dvou let, na kterou může být smlouva o veřejných službách uzavřena či o kterou může být prodloužena prostřednictvím mimořádného opatření, není lhůta doporučená, ale maximálně možná. Tento názor Úřadu je možno podpořit i citací z „Metodické pomůcky k zákonu č. 194/2010 Sb. - Uplatňování legislativních norem v oblasti výběru dopravce pro zabezpečení dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících“, uveřejněné na oficiálních stránkách Ministerstva dopravy (http://www.mdcr.cz/), kde je v bodu IXa „Mimořádné situace“ mimo jiné uvedeno: „Pokud došlo k přerušení poskytování veřejných služeb nebo takovéto přerušení bezprostředně hrozí, lze využít institutu mimořádné situace vymezeného v ustanovení § 22 zákona o veřejných službách a čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370. V takové situaci je možné uzavřít smlouvu o veřejných službách přímým zadáním anebo rozšířit některou již uzavřenou smlouvu o poskytování dotčených veřejných služeb, případně uložit poskytování daných služeb správním rozhodnutím, to vše však maximálně na dobu 2 let.“
56. Jelikož v přezkoumávaném případě objednatelé následně uzavřeli ke smlouvě dodatek č. 3, kterým byla účinnost smlouvy prodloužena, tj. tato následně fakticky překročila lhůtu dvou let, zabýval se dále Úřad zejména otázkou, zda současná právní úprava umožňuje prodloužení výše uvedené lhůty dvou let.
57. Z výše uvedeného vyplývá, že uzavření smlouvy o přepravě cestujících či dodatku ke smlouvě přímým zadáním dopravci s odvoláním na splnění podmínek uvedených v § 22 odst. 1 zákona, a tedy i článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 znamená, že objednatel řešil situaci, kdy již došlo k přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících nebo takové přerušení bezprostředně hrozilo. Jedná se tedy o mimořádný způsob výběru dopravce, který zcela vylučuje hospodářskou soutěž tím, že k uzavření smlouvy či dodatku ke smlouvě je vyzýván jeden konkrétní vybraný dopravce, aniž by byl předtím objednatel povinen oslovit více dopravců. Vzhledem k tomu, že všechny výjimky z obecných pravidel je třeba vykládat restriktivně a postup přímým zadáním takovou výjimku bezesporu představuje, je Úřad toho názoru, že lhůtu dvou let stanovenou v čl. 5 odst. 5 nařízení nelze prodlužovat. Zákaz rozšiřujícího výkladu pro použití přímého zadání přitom vyplývá již z jeho povahy, která se v mnoha ohledech shoduje s běžnou soukromoprávní kontraktační procedurou. Umožněním prodlužování předmětné lhůty dvou let by rovněž mohlo docházet k potenciálnímu zneužití uvedeného způsobu výběru dopravce a tím k obcházení zákona, neboť objednatel by byl v takovém případě oprávněn uzavíráním dodatků v podstatě neomezeně prodlužovat platnost smluv uzavřených přímým zadáním „do nekonečna“, což však jistě nebylo úmyslem zákonodárce.
58. Úřad tedy na základě shora uvedeného konstatuje, že lhůta dvou let, na kterou objednatelé uzavřeli smlouvu s odvoláním na splnění podmínek uvedených v § 22 odst. 1 zákona a v článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (blíže viz bod 3 odůvodnění tohoto rozhodnutí) byla lhůta maximálně možná, což lze ostatně dovodit i z výše uvedené citace z „Metodické pomůcky k zákonu č. 194/2010 Sb. - Uplatňování legislativních norem v oblasti výběru dopravce pro zabezpečení dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících“, kde je uvedeno, že uzavřít smlouvu o veřejných službách přímým zadáním anebo rozšířit některou již uzavřenou smlouvu o poskytování dotčených veřejných služeb, případně uložit poskytování daných služeb správním rozhodnutím, je možné vždy „maximálně na dobu 2 let“. Tento náhled pak potvrzuje i komentářová literatura (viz např. Kovalčíková, D., Štandera, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. 236 s.).
59. V návaznosti na výše uvedené je tedy rovněž možné konstatovat, že postup stanovený v § 22 ods.t 1 písm. b) zákona nelze použít v případě, pokud má dojít k rozšíření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících o poskytování dotčených veřejných služeb bez nabídkového řízení, která již sama byla uzavřena za mimořádné situace přímým zadáním v souladu s § 22 odst. 1 písm. a) zákona a čl. 5 odst. 5 nařízení na dobu dvou let. Uzavřením smlouvy v mimořádné situaci totiž dojde k odvrácení akutního nebezpečí přerušení či ohrožení přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, přičemž objednatel má následně lhůtu dvou let, která se jeví jako dostatečná k tomu, aby v řádném nabídkovém řízení vybral nového dopravce, který bude jím požadované přepravní služby zajišťovat.
60. V šetřeném případě objednatelé již při uzavírání smlouvy prokazatelně předpokládali, že nový dopravce bude nejpozději do dvou let vybrán v řádném nabídkovém řízení podle § 10 a následujících zákona, a byli prokazatelně informování o tom, že jsou povinni postupovat při přípravě tohoto nabídkové řízení i v souladu s § 19 zákona, podle kterého musí objednatel uveřejnit nejpozději jeden rok před zahájením nabídkového řízení informace o svém rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících v Úředním věstníku Evropské unie. Úřad připomíná, že na tuto povinnost upozornil objednatele ve svém přípisu č. j. NHD/83/12 ze dne 20. 6. 2012 rovněž 1. náměstek hejtmana Plzeňského kraje pro oblast doprava, jak je uvedeno v bodu 9 odůvodnění tohoto rozhodnutí.
61. Z výše uvedeného je zřejmé, že byla-li účinnost smlouvy při jejím uzavření dne 12. 3. 2012 stanovena od 1. 4. 2012 do 1. 4. 2014 a je-li v § 19 zákona stanovena objednatelům povinnost uveřejnit v Úředním věstníku Evropské unie informace o jejich rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících jeden rok před zahájením nabídkového řízení, v němž nesmí být lhůta pro podání nabídek kratší než 52 dnů (§ 10 odst. 1 písm. e) zákona) a při zohlednění doby trvání všech úkonů objednatelů spojených s posouzením a hodnocením nabídek a výběrem nejvhodnější nabídky, bylo pro úspěšné dokončení zamýšleného nabídkového řízení před ukončením platnosti smlouvy nezbytné uveřejnit v Úředním věstníku Evropské unie informace podle § 19 zákona nejpozději v roce 2012.
62. V této souvislosti Úřad uvádí, že z vyjádření objednatelů vyplývá, že před zahájením nabídkového řízení dle § 10 a následujících ust. zákona považovali za nutné nejprve vyřešit podmínku Rady Plzeňského kraje, která dne 26. 3. 2012 schválila provoz linky č. 440055 s tím, že bude zahájeno jednání o jejím komplexním zařazení do systému IDP, a podmínku Rady města Plzně, která dne 29. 3. 2012 schválila provoz této linky s tím, že bude zařazena do systému IDP a dopravce bude uznávat integrované jízdní doklady IDP (blíže viz bod 6 odůvodnění tohoto rozhodnutí), tj. otázku zařazení linky č. 440055 do systému IDP.
63. Z e-mailové korespondence mezi starostou obce Vejprnice (postupujícího ve shodě s obcí Tlučná) a Ing. Petrem Náhlíkem, zástupcem společnosti POVED s.r.o., vyplývá, že zatímco ještě v březnu 2012 objednatelé neuvažovali se zařazením nové linky č. 440055 do systému IDP, ačkoliv i tuto možnost zcela nevylučovali (blíže viz bod 8 odůvodnění tohoto rozhodnutí), po schválení jejího provozu od 1. 4. 2012 předpokládali objednatelé v květnu 2012 dokončení jednání ohledně jejího komplexního zařazení do systému IDP po ukončení nabídkového řízení na výběr dopravce, jehož příprava již měla v této době probíhat (blíže viz bod 7 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
64. Podle vyjádření objednatelů uvedených zejména v bodech 33, 36, 39 a 41 odůvodnění tohoto rozhodnutí a dokladů přiložených k těmto vyjádřením se objednatelé oficiálně nejpozději od 24. 7. 2012 neúspěšně pokoušeli o zařazení linky č. 440055 do IDP za podmínek vyhovujících jak jim, tak i provozovateli IDP, společnosti POVED s.r.o. Ke vzájemné dohodě o zařazení linky č. 440055 do systému IDP však došlo až počátkem roku 2014 poté, co objednatelé vyslovili s jejím zařazením souhlas dne 21. 2. 2014. K vlastnímu zařazení předmětné linky došlo k 1. 4. 2014, tedy ke dni, ke kterému měla nejpozději končit účinnost smlouvy.
65. Z výše uvedeného Úřad dovozuje, že vyřešení problému zařazení linky č. 440055 do IDP, kterým byl provoz zmíněné linky podmíněn, nebylo přímo závislé na vyřešení problému spočívajícího v nutnosti výběru nového dopravce v nabídkovém řízení podle § 10 a následujících ust. zákona, neboť k zařazení linky do IDP ke dni 1. 4. 2014 došlo i přes to, že nabídkové řízení na výběr nového dopravce bylo zahájeno až dne 7. 8. 2014 zveřejněním ve Věstníku veřejných zakázek, přičemž již v e-mailu starosty obce Vejprnice ze dne 7. 3. 2012 je zmiňován úmysl uzavřít smlouvu „…na dobu do účinnosti smlouvy uzavřené mezi obcí a veřejným dopravcem na základě nabídkového řízení …)“, což koresponduje s textem článku 6 „Závěrečná ujednání“ smlouvy (blíže viz bod 6 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
66. Z vyjádření objednatelů vyplývá, že se v roce 2012 věnovali výhradně jednání o podmínkách zařazení linky č. 440055 do systému IDP a zcela rezignovali na realizaci svého úmyslu zadat provozování předmětné linky novému dopravci v nabídkovém řízení, což je možno doložit tím, že ve svém vyjádření ze dne 19. 10. 2015 mimo jiné uvedli: „Na jednom z prvních jednání zastupitelstva Plzeňského kraje po volbách (dne 17. 12. 2012) byl projednán rozsah dopravní obslužnosti neveřejné linkové dopravě pro rok 2013. S ohledem na výsledky tohoto jednání, s ohledem také na stejné personální obsazení odboru dopravy, bylo již koncem roku 2012 obcím zřejmé, že jejich snaha zařadit linku 55 do IDP s tím, že jejího provozu se ujme Plzeňský kraj, resp. POVED a obce budou hradit pouze refundaci nákladů za dopravu na svém území, nebude korunována úspěchem“ (viz bod 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí) a dále: „Začátkem roku 2013 bylo s ohledem na shora uvedené skutečnosti zřejmé, že obce budou muset vyhlásit nabídkové řízení podle zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících.“ (viz bod 40 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
67. Z vyjádření objednatelů uvedených v předchozím bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí je možno dovodit, že zahájení nabídkového řízení na výběr nového dopravce, avizované ve smlouvě, nebylo pro objednatele v roce 2012 prioritou, ale že jejich záměrem v této době bylo spíše dosáhnout dohody o zařazení linky č. 440055 do systému IDP (za podmínek, které by objednatelům vyhovovaly), kdy by tuto linku provozoval Plzeňský kraj, resp. společnost POVED s.r.o., a nikoliv objednatelé, ačkoliv ve smlouvě svůj úmysl dále předmětnou linku provozovat jasně deklarovali.
68. Jak je uvedeno v bodu 13 odůvodnění tohoto rozhodnutí, uveřejnili objednatelé informace o svém rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících v Úředním věstníku Evropské unie až dne 22. 6. 2013, což vzhledem ke lhůtě uvedené v § 19 zákona zjevně vylučovalo možnost, aby do doby účinnosti smlouvy, tedy do 1. 4. 2014 byl vybrán nový dopravce v řádném nabídkovém řízení podle § 10 a následujících ust. zákona.
69. Vzhledem k tomu, že účinnost smlouvy byla omezena do 1. 4. 2014 a objednatelé si prokazatelně museli být vědomi toho, že informace o rozhodnutí uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících v Úředním věstníku Evropské unie musí uveřejnit nejméně jeden rok před zahájením nabídkového řízení, avšak první kroky k tomu, aby tyto informace do Úředního věstníku Evropské unie odeslali, učinili až dne 7. 1. 2013, kdy odeslali čtyřem možným uchazečům poptávku na administraci nabídkového řízení pro výběr dopravce (viz bod 12 odůvodnění tohoto rozhodnutí), přičemž tyto informace byly zveřejněny až dne 22. 6. 2013, konstatuje Úřad, že objednatelé sami a z vlastního rozhodnutí neřešili v období od 1. 4. 2012, kdy uzavřeli smlouvu, až do prvního pololetí roku 2013 otázku výběru nového dopravce, který by měl na základě řádného nabídkového řízení podle zákona provozovat linku č. 440055 od 1. 4. 2014, tedy po ukončení smlouvy. Objednatelé neřešili otázku výběru nového dopravce i přesto, že smlouva byla uzavřena v mimořádné situaci předvídané v § 22 odst. 1 písm. a) zákona, a nemohla být tudíž prodloužena, přičemž objednatelé si museli být vědomi toho, že uzavření nové smlouvy o přepravě cestujících je z výše uvedených důvodů (viz bod 61 odůvodnění tohoto rozhodnutí) časově náročné.
70. Úřad na základě výše uvedených skutečností dále konstatuje, že sice lze souhlasit s názorem objednatelů, uvedeným v jejich vyjádření k zahájení správního řízení ze dne 18. 11. 2015, že „… Smlouva ze dne 12. 3. 2012 byla uzavřena na dobu určitou, a to do uzavření smlouvy mezi obcemi a dopravcem vybraným na základě nabídkového řízení dle § 10 zákona, nejdéle však na dobu dvou let, a s ohledem na skutečnost, že nový dopravce nebyl ke dni 1. 4. 2014 vybrán, nastala opět mimořádná situace …“, nelze však již souhlasit s tvrzením objednatelů, že tuto situaci „… předvídá ust. § 22 zákona a objednatelé tak byli v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona nuceni rozšířit dodatkem č. 3 účinnost Smlouvy až do doby, kdy bude vybrán dopravce na základě nabídkového řízení“.
71. Úřad na tomto místě opětovně konstatuje, že ustanovení § 22 zákona umožňuje objednatelům řešit bez použití řádného nabídkového řízení v režimu podle § 10 a následujících ust. zákona mimořádné situace, k nimž může dojít při zajišťování dopravní obslužnosti, s cílem nedopustit omezení veřejných služeb v přepravě cestujících. Uzavření nové či rozšíření existující smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících v mimořádné situaci na dobu dvou let podle § 22 odst. 1 zákona bez nabídkového řízení však zároveň vylučuje její následné prodloužení. Možnost uzavřít smlouvu v mimořádné situaci podle § 22 odst. 1 zákona měli objednatelé při zajišťování jejich dopravní obslužnosti pouze jednou a využili ji při uzavírání smlouvy, kterou však nebyli oprávněni prodloužit s opětovným odkazem na vznik mimořádné situace předvídané v § 22 odst. 1 zákona. Úřad přitom dodává, že smlouvu uzavřenou s odkazem na § 22 odst. 1 zákona na dobu dvou let nelze prodloužit přímým zadáním ze žádného důvodu a není podstatné, že v šetřeném případě byla důvodem prokazatelná nečinnost objednatelů, kteří nepodnikli včas kroky směřující k zahájení nabídkového řízení podle § 10 a násl. ust. zákona.
72. Na základě výše uvedeného Úřad konstatuje, že se objednatelé dopustili správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona tím, že nepostupovali při uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona v návaznosti na § 18 písm. b) zákona, když v rozporu s přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství, konkrétně čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, rozšířili předmětnou smlouvu, která byla uzavřena přímým zadáním v mimořádné situaci na dobu dvou let a která dle článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 již nemohla být prodloužena, k čemuž však uzavřením předmětného dodatku č. 3 následně došlo.
73. Vzhledem k výše uvedenému proto Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
V. K ULOŽENÍ POKUTY
74. Jak vyplývá z § 33 odst. 1 písm. g) zákona, objednatel se dopustí správního deliktu tím, že uzavře smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním v rozporu s § 18 zákona.
75. V šetřeném případě se objednatelé dopustili správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona tím, že nepostupovali při uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě v souladu s § 22 odst. 1 písm. b) zákona v návaznosti na § 18 písm. b) zákona, když v rozporu s přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství, konkrétně čl. 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, rozšířili předmětnou smlouvu, která byla uzavřena přímým zadáním v mimořádné situaci na dobu dvou let a která dle článku 5 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 již nemohla být prodloužena, k čemuž však uzavřením předmětného dodatku č. 3 následně došlo.
76. Podle § 34 odst. 3 zákona odpovědnost objednatele za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.
77. V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 34 odst. 3 zákona. V šetřeném případě se Úřad o spáchání správního deliktu dozvěděl na základě podnětu, který obdržel dne 24. 11. 2014, a na jehož základě zahájil dne 2. 11. 2015 správní řízení z moci úřední. Správní delikt byl spáchán dne 10. 4. 2014, kdy objednatelé uzavřeli s dopravcem dodatek č. 3 ke smlouvě.
78. Vzhledem k výše uvedenému Úřad konstatuje, že v šetřeném případě odpovědnost objednatelů za správní delikt podle zákona nezanikla, neboť Úřad zahájil správní řízení ve lhůtě do 1 roku od doby, kdy mu vzniklo důvodné podezření, že mohlo dojít ke spáchání správního deliktu a ve lhůtě do 5 let od doby, kdy ke spáchání správního deliktu došlo.
79. Podle § 33 odst. 2 zákona se za správní delikt podle § 33 odst. 1 písm. a), b), e), g), h) nebo i) zákona uloží pokuta do 5 % předpokládané výše kompenzace za veřejné služby a za správní delikt podle § 33 odst. 1 písm. c), d), f), j) nebo k) zákona se uloží pokuta do 10 000 000 Kč.
80. Předpokládaná výše kompenzace za veřejné služby, které byly sjednány v rámci dodatku č. 3 ke smlouvě, činila k datu podpisu dodatku č. 3 ke smlouvě, při jehož uzavření se objednatelé dopustili správního deliktu podle § 33 odst. 1 písm. g) zákona, podle sdělení objednatelů ze dne 7. 12. 2015 celkem 3 829 399 Kč (viz bod 23 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Horní hranice možné pokuty (5 % předpokládané výše kompenzace za veřejné služby) tedy činí po zaokrouhlení částku ve výši 191 470 Kč.
81. Podle § 34 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
82. Hlavním kritériem, které je dle výše citovaného ustanovení rozhodné pro určení výměry pokuty, je závažnost správního deliktu. Jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního deliktního jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Zákon pak demonstrativním výčtem vymezuje, co lze pod pojem závažnost správního deliktu podřadit (způsob jeho spáchání, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán).
83. Při určení výměry pokuty pro jednotlivé objednatele Úřad zohlednil následující skutečnosti.
K uložení pokuty objednateli Vejprnice
84. Úřad v prvé řadě obecně konstatuje, že podle výkladové praxe Úřadu dosahuje nejzávažnějšího stupně intenzity porušení zákona postup objednatele spočívající v úplné ignoraci ustanovení zákona, neboť tento postup vylučuje soutěžní prostředí, které je základním předpokladem dosažení efektivního vynakládání veřejných prostředků a prostředkem k realizaci základních atributů zákona. V posuzovaném případě se tedy jednalo o správní delikt svým charakterem nejzávažnější, neboť objednatel Vejprnice, ačkoliv při uzavírání smlouvy avizoval zahájení nabídkového řízení na výběr nového dopravce, tento proces nezahájil natolik včas, aby mohl být nový dopravce vybrán v řádném nabídkovém řízení před skončením účinnosti předmětné smlouvy, která je omezena nařízením na dobu maximálně dvou let. Tímto svým postupem objednatel Vejprnice při uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě fakticky úplně vyloučil možnost hospodářské soutěže mezi dopravci. Jedná se tedy o správní delikt nejzávažnějšího charakteru.
85. Důsledkem nezákonného postupu objednatele Vejprnice, který uzavřel dodatek č. 3 ke smlouvě přímým zadáním, bylo omezení vzájemného konkurenčního prostředí mezi jednotlivými dopravci. V šetřeném případě neproběhla řádná hospodářská soutěž mezi jednotlivými dopravci a nebyl tak naplněn základní cíl zákona. Objednatel Vejprnice tak nenaplnil elementární účel zákona, kterým je, Úřad opakuje, zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže. Nezákonným postupem objednatele Vejprnice mohlo reálně dojít k omezení potenciálních dopravců, kteří by byli rovněž schopni řádně plnit požadované veřejné služby v přepravě cestujících. Nelze přitom vyloučit, že nabídka jiného dopravce mohla být pro objednatele Vejprnice ekonomicky výhodnější, čímž by došlo k úspoře finančních prostředků z veřejných zdrojů.
86. Jako polehčující okolnost vzal Úřad v úvahu skutečnost, že objednatel Vejprnice, přestože opožděně, zahájil realizaci řádného nabídkového řízení podle § 10 a následujících ust. zákona, kterým má být ukončena platnost smlouvy ve znění dodatku č. 3.
87. Při určení výše pokuty Úřad vzal v úvahu i ekonomickou situaci objednatele Vejprnice, neboť v určitém případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Z rozpočtu objednatele Vejprnice na rok 2014 (tedy na rok, v němž došlo ke spáchání správního deliktu) zveřejněného na jeho internetových stránkách (www.vejprnice.cz/) vyplývá, že disponuje rozpočtovými příjmy v řádu desítek milionů korun. Úřad při stanovování výše pokuty objednateli Vejprnice naznal, že s ohledem na uvedené hospodářské výsledky objednatele nepředstavuje pokuta ve výši 25 000 Kč pro objednatele Vejprnice pokutu likvidační.
88. Při posuzování výše uložené pokuty vycházel Úřad z premisy, že pokuta uložená objednateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, jež nelze oddělit, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Po zvážení všech okolností případu Úřad při určení výměry uložené pokuty posoudil stanovenou výši pokuty, vzhledem k okolnostem případu, jako dostačující. Uložená pokuta se pohybuje při spodní hranici zákonné sazby a plní tak výrazně preventivní funkci. Je však současně třeba mít na paměti, že uložená pokuta musí být natolik intenzivní, aby byla objednatelem Vejprnice pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu. Peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do sféry porušitele, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam.
89. Úřad posoudil postup objednatele Vejprnice při uzavírání dodatku č. 3 ke smlouvě a na základě zhodnocení všech důkazů, a to jak jednotlivě, tak i v jejich vzájemné souvislosti, rozhodl, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí, tedy o uložení pokuty ve výši 25 000 Kč za zjištěný správní delikt, uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
90. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO objednatele.
K uložení pokuty objednateli Tlučná
91. Úřad na tomto místě opětovně konstatuje, že podle výkladové praxe Úřadu dosahuje nejzávažnějšího stupně intenzity porušení zákona postup objednatele spočívající v úplné ignoraci ustanovení zákona, neboť tento postup vylučuje soutěžní prostředí, které je základním předpokladem dosažení efektivního vynakládání veřejných prostředků a prostředkem k realizaci základních atributů zákona. V posuzovaném případě se i v případě objednatele Tlučná jednalo o správní delikt svým charakterem nejzávažnější, neboť objednatel Tlučná, ačkoliv při uzavírání smlouvy avizoval zahájení nabídkového řízení na výběr nového dopravce obdobně jako objednatel Vejprnice, tento proces nezahájil natolik včas, aby mohl být nový dopravce vybrán v řádném nabídkovém řízení před skončením účinnosti předmětné smlouvy, která je omezena nařízením na dobu maximálně dvou let. Tímto svým postupem objednatel Tlučná při uzavření dodatku č. 3 ke smlouvě fakticky úplně vyloučil možnost hospodářské soutěže mezi dopravci. Jedná se tedy o správní delikt nejzávažnějšího charakteru.
92. Důsledkem nezákonného postupu objednatele Tlučná, který uzavřel dodatek č. 3 ke smlouvě přímým zadáním, bylo omezení vzájemného konkurenčního prostředí mezi jednotlivými dopravci. V šetřeném případě neproběhla řádná hospodářská soutěž mezi jednotlivými dopravci a nebyl tak naplněn základní cíl zákona. Objednatel Tlučná tak nenaplnil základní účel zákona, kterým je, Úřad opakuje, zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže. Nezákonným postupem objednatele Tlučná tak mohlo reálně dojít k omezení potenciálních dopravců, kteří by byli rovněž schopni řádně plnit požadované veřejné služby v přepravě cestujících. Nelze přitom vyloučit, že nabídka jiného dopravce mohla být pro objednatele Tlučná ekonomicky výhodnější, čímž by došlo k úspoře finančních prostředků z veřejných zdrojů.
93. Jako polehčující okolnost vzal Úřad v úvahu skutečnost, že objednatel Tlučná, přestože opožděně, zahájil ve spolupráci s objednatelem Vejprnice realizaci řádného nabídkového řízení podle § 10 a následujících ust. zákona, kterým má být ukončena platnost smlouvy ve znění dodatku č. 3.
94. Při určení výše pokuty Úřad vzal v úvahu i ekonomickou situaci objednatele Tlučná, neboť v určitém případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“, jak již Úřad konstatoval výše. Z rozpočtu objednatele Tlučná na rok 2014 (tedy na rok, v němž došlo ke spáchání správního deliktu) zveřejněného na jeho internetových stránkách (www.obec-tlucna.cz/) vyplývá, že disponuje rozpočtovými příjmy v řádu desítek milionů korun. Úřad při stanovování výše pokuty objednateli Tlučná naznal, že s ohledem na uvedené hospodářské výsledky objednatele nepředstavuje pokuta ve výši 25 000 Kč pro objednatele Tlučná pokutu likvidační.
95. Při posuzování výše uložené pokuty objednateli Tlučná vycházel Úřad rovněž z premisy, že pokuta uložená objednateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, jež nelze oddělit, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Po zvážení všech okolností případu Úřad při určení výměry uložené pokuty posoudil stanovenou výši pokuty, vzhledem k okolnostem případu, jako dostačující. Uložená pokuta se pohybuje při spodní hranici zákonné sazby a plní tak výrazně preventivní funkci. Je však současně třeba mít na paměti, že uložená pokuta musí být natolik intenzivní, aby byla objednatelem Tlučná pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu. Peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do sféry porušitele, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam.
96. Úřad posoudil postup objednatele Tlučná při uzavírání dodatku č. 3 ke smlouvě a na základě zhodnocení všech důkazů, a to jak jednotlivě, tak i v jejich vzájemné souvislosti, rozhodl, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí, tedy o uložení pokuty ve výši 25 000 Kč za zjištěný správní delikt, uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
97. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO objednatele.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad se podává s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a aby každému účastníku řízení mohl úřad zaslat jeden stejnopis.
otisk úředního razítka
JUDr. Josef Chýle, Ph.D.
místopředseda
Obdrží
JUDr. Tatiana Jirásková, advokátka, AK Svejkovský, Kabelková a spol., Kamenická 1, 301 12 Plzeň
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
|
